工商資本下鄉(xiāng)法律規(guī)制問題探析

摘 要 工商資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，推動了如今農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程，拓寬了農(nóng)村的發(fā)展視野，增加了農(nóng)民收入的渠道，對農(nóng)產(chǎn)品種植規(guī)模的擴大與我國農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的保證起到了重要的促進作用。因此，如何從法律層面對資本下鄉(xiāng)行為進行規(guī)制，引導(dǎo)和促進工商資本在投資農(nóng)業(yè)方面最大程度地發(fā)揮作用就顯得尤為重要。本文以我國目前工商資本下鄉(xiāng)的實際現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，探討現(xiàn)如今資本下鄉(xiāng)過程中法律規(guī)制存在的不足，并對我國工商資本下鄉(xiāng)在法律規(guī)制方面提出完善建議。

關(guān)鍵詞 工商資本 下鄉(xiāng) 農(nóng)業(yè) 法律規(guī)制

作者簡介：馮逸杰，西安財經(jīng)學(xué)院2014級經(jīng)濟法學(xué)研究生，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟法制。

中圖分類號：D922.29 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.180

一、工商資本下鄉(xiāng)概述

“工商資本下鄉(xiāng)”又稱“資本下鄉(xiāng)”，是指將我國改革開放以來城鎮(zhèn)工商業(yè)所積累的人力、物力、財力、科技等資源投放到農(nóng)村，讓資本與土地相結(jié)合，以解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)在發(fā)展方面面臨的資金和技術(shù)短缺的問題，這對于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距、推進城鄉(xiāng)一體化等起到了重要的推動作用。由于我國現(xiàn)行相關(guān)法律制度在工商資本下鄉(xiāng)領(lǐng)域存在空白和不完善，近年來，工商資本在進軍農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的過程中侵害農(nóng)民權(quán)益、改變土地用途甚至于危害國家土地安全的現(xiàn)象屢屢頻發(fā)。因此如何從法律層面有效規(guī)制資本下鄉(xiāng)行為，在推進城市工商資本下鄉(xiāng)的同時，最大程度地減小資本下鄉(xiāng)對農(nóng)村和農(nóng)民可能產(chǎn)生的不利影響，是目前亟待解決的問題。

二、目前工商資本下鄉(xiāng)法律規(guī)制存在的問題

（一）工商資本下鄉(xiāng)準入制度存在缺失

從我國目前的法律來看，對企業(yè)涉農(nóng)資格尚無明確界定，也就是說目前工商資本下鄉(xiāng)在準入制度方面存在缺失。由于工商資本具有逐利性的特點，一些工商企業(yè)看到資本下鄉(xiāng)有利可圖，也紛紛摩拳擦掌，躍躍欲試，這就不可避免的會導(dǎo)致一些企業(yè)盲目跟風(fēng)。隨著大批工商企業(yè)進軍農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，由于具體準入制度的缺失，必然會出現(xiàn)魚龍混雜、良莠不齊的現(xiàn)象。例如，有些企業(yè)在不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)驗或?qū)I(yè)化的情況下，投資前夕又未進行深入調(diào)研和可行性分析就盲目的進軍農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域；有些農(nóng)民專業(yè)合作社中出現(xiàn)了只掛牌不搞合作的“空殼合作社”；有些企業(yè)大片租賃農(nóng)用地大搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而自身實際的生產(chǎn)經(jīng)營能力、風(fēng)險控制防范能力又相差甚遠，一旦出現(xiàn)專業(yè)人才短缺、用工短缺、有關(guān)政策扶持不到位等情況，勢必會對企業(yè)造成嚴重的經(jīng)營危機，一旦一些企業(yè)因經(jīng)營不善退出，不僅會導(dǎo)致土地租金無法支付，而且不少土地也會因為撂荒和過度使用而難以恢復(fù)；更有甚者打著資本下鄉(xiāng)的名義利用農(nóng)田大搞“非農(nóng)化”、“非糧化”甚至跑馬圈地。以上這些會造成農(nóng)村土地資源的浪費，損害農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。

（二）農(nóng)地租賃大量具體性法律規(guī)范的缺失

工商資本下鄉(xiāng)進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，必然會涉及對大片農(nóng)地的租賃，而我國涉及農(nóng)地租賃的具體性法律規(guī)范中，只有《農(nóng)村土地承包法》第三十九條第一款一個具體性條款，其他的農(nóng)地租賃并無具體性法律可依，甚至有時還會出現(xiàn)無法可依的情況，如“四荒”土地的承包經(jīng)營，只有相關(guān)的政策規(guī)定可以參照。同時，農(nóng)地租賃相比于其他物的租賃，具有自身的特殊性，雖然我國《合同法》對于租賃合同有詳細的規(guī)定，但大部分條款對于農(nóng)地租賃無法適用或無法完全適用，如在農(nóng)地被征收的情況下不能適用《合同法》第二百二十九條的“買賣不破租賃”規(guī)則。因此在實際情況中就會出現(xiàn)當(dāng)事人在訂立合同時雖然都使用“租賃”二字，由于與農(nóng)地租賃相關(guān)的具體性法律規(guī)范的缺失，農(nóng)村土地的租賃和承包之間又存在著復(fù)雜的法律關(guān)系，有些農(nóng)地租賃并非是租賃合同，而是土地承包經(jīng)營，有些看上去是具有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營，而實質(zhì)上卻是土地租賃，有些農(nóng)村土地簽訂的租賃合同可能是根本無效的，況且農(nóng)地的出租也需區(qū)分為所有權(quán)人的出租和使用權(quán)人的出租。而實際生活中很多合同簽訂的當(dāng)事方并沒有弄清其中的這些法律關(guān)系，也不知道這些法律關(guān)系將會對自身的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生何種影響，這些無疑會對當(dāng)事雙方合同的簽訂和今后的履行埋下風(fēng)險隱患。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)使用監(jiān)管機制存在缺陷

資本下鄉(xiāng)必然會涉及到農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，在當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，因為缺乏法律的有效規(guī)制，侵害農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，例如有些地方隨意改變土地承包關(guān)系，有些工商企業(yè)利用自己雄厚的經(jīng)濟實力與農(nóng)民爭奪土地經(jīng)營權(quán)，擠壓弱小的農(nóng)民，這也就出現(xiàn)了有些地方以各種名義強行收回農(nóng)民發(fā)包地或者以極低的價格將農(nóng)民的發(fā)包地收回后，再高價將土地租賃給下鄉(xiāng)企業(yè)，這極大地侵害了農(nóng)民權(quán)益，加重了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔(dān)，甚至有可能滋生和助長了某些地方的權(quán)力腐敗，破壞了農(nóng)村政治和經(jīng)濟的穩(wěn)定。

在下鄉(xiāng)企業(yè)的土地使用方面，《土地承包經(jīng)營法》規(guī)定土地承包經(jīng)營不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地農(nóng)業(yè)用途，但就目前來看，對租賃家庭農(nóng)戶承包地的工商企業(yè)約束性不強，這就有可能會出現(xiàn)以下問題：

1.對某些企業(yè)將原專用于糧食生產(chǎn)的土地用作其他農(nóng)業(yè)用途，因缺少相關(guān)的法律規(guī)范予以規(guī)制，對其利用土地進行“非糧化”的行為無法進行限制。

2.《土地承包經(jīng)營法》第六十條規(guī)定：“承包方將土地用作非農(nóng)用途的，由縣級以上地方人民政府和相關(guān)行政部門予以處罰?！薄俺邪浇o承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權(quán)拒絕，并要求承包方賠償因此造成的損失?！贝藯l規(guī)定顯然是針對承包方而言的，并不能類推適用于租賃農(nóng)地的工商企業(yè)，這就會導(dǎo)致無法對那些利用租賃土地進行“非農(nóng)化”用途或雖按照土地用途進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，但在生產(chǎn)經(jīng)營時對土地過度開發(fā)利用，致使土地遭到永久性損害的企業(yè)進行處罰。

（四）農(nóng)村社會保障體系不健全

目前，農(nóng)業(yè)收入仍然是我國農(nóng)民的首要收入來源，工商資本進軍農(nóng)業(yè)領(lǐng)域后，民間曾流傳過美好的設(shè)想：“企業(yè)租賃農(nóng)民承包地后，農(nóng)民可以去企業(yè)工作繼續(xù)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這樣農(nóng)民既賺取了土地流轉(zhuǎn)費用，又可以另外獲得打工報酬。”而經(jīng)過調(diào)查，現(xiàn)實情況卻是僅有20%的原承包地的農(nóng)民能夠進入該企業(yè)工作。這樣一來，大部分失地農(nóng)民就不得不考慮通過其它途徑來維持生計。有一種良好的設(shè)想，就是資本下鄉(xiāng)，農(nóng)民進城。然而現(xiàn)如今我國農(nóng)民整體文化素質(zhì)不高，又缺乏相關(guān)的專業(yè)技能，就目前而言，我國的城市顯然不可能為所有進城農(nóng)民提供體面的安居就業(yè)和收入環(huán)境，而我國農(nóng)村社會保障體系又不夠健全，如果不能為失地農(nóng)民提供必要的社會保障，提供就業(yè)和再就業(yè)培訓(xùn)，就會使農(nóng)民陷入在城市很難獲得新的就業(yè)機會，而回到農(nóng)村又無地可種的窘境，如果進城農(nóng)民不能返鄉(xiāng)，我國城市中就會出現(xiàn)像其他發(fā)展中國家那樣的大規(guī)模的城市貧民窟，這勢必會影響到我國政治社會的穩(wěn)定。

三、工商資本下鄉(xiāng)法律規(guī)制的完善建議

（一）明確工商資本下鄉(xiāng)的準入條件

集體土地在流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)之前法律應(yīng)首先規(guī)定對其企業(yè)規(guī)模、固定資產(chǎn)狀況、企業(yè)經(jīng)營范圍及經(jīng)營狀況、資產(chǎn)負債情況、企業(yè)盈利狀況、信用狀況、法人治理結(jié)構(gòu)等進行審查，審查其是否具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件、風(fēng)險防控和承擔(dān)能力。其次，應(yīng)規(guī)定對其擬進行的農(nóng)業(yè)項目進行審查，并規(guī)定對下鄉(xiāng)企業(yè)對于該項目是否具有詳細具體的實施規(guī)劃和可行性分析進行審查，通過這兩項的審查，審查該項目及實施規(guī)劃是否切實可行，是否符合相關(guān)的法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)政策、環(huán)保標(biāo)準、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方向、是否能切實有效的保障原承包地農(nóng)民的權(quán)益。實施規(guī)劃中至少應(yīng)包括租賃土地的性質(zhì)、土地的取得方式、租金的支付、各具體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的規(guī)劃、農(nóng)田農(nóng)村道路和農(nóng)村水利設(shè)施的保護、租賃農(nóng)戶土地后對原承包地失地農(nóng)民的安排等。

（二）建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制

1.科學(xué)制定并推廣適用土地流轉(zhuǎn)示范合同

農(nóng)戶與工商企業(yè)簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同是約束雙方的唯一法律憑證?，F(xiàn)如今，流轉(zhuǎn)合同的不完備是誘發(fā)風(fēng)險的主要原因之一，因此，應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化予以重視，通過科學(xué)地設(shè)計制定土地流轉(zhuǎn)示范合同并予以推廣應(yīng)用，有利于大大減小土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的風(fēng)險。在設(shè)計示范合同時，不僅要堅持合同設(shè)計制定的嚴密性原則，而且還需堅持靈活性原則，使得合同在嚴謹規(guī)范的同時能夠得以廣泛適用。另外，值得注意的是，雙方在簽訂合同時要本著平等、自愿、互利的原則，盡量由農(nóng)戶與企業(yè)簽訂合同，而不是由村委會代簽，這樣有利于提高雙方的合同責(zé)任感、增強合同的約束力。

2.健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度

自2011年我國積極開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度取得了長足的發(fā)展，這對于健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和信息化管理平臺具有舉足輕重的意義。

健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度對維護農(nóng)民土地權(quán)利，為工商企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境具有重要意義，可以有效避免承包地權(quán)屬不清、保護不嚴導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)不暢的問題，這對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，提高工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)的興趣，增強工商企業(yè)的投資信心，引導(dǎo)工商企業(yè)依法合規(guī)和有序進行生產(chǎn)經(jīng)營活動起到重要作用。同時這也間接保證了工商企業(yè)租賃農(nóng)地監(jiān)管工作的順利開展。

3.對農(nóng)村土地租賃實行專項立法

目前，外國無論是大陸法系國家還是英美法系國家，都有各自的土地租賃法律制度，特別是對于自身具有特殊性的農(nóng)用地，各國都尤為重視對其的特別立法，像法國、美國、德國、日本這些發(fā)達國家都已建立起了一套符合其本國國情的完善健全的農(nóng)地租賃法律制度。因此，為了完善我國農(nóng)地租賃法律制度，實有必要對我國農(nóng)村土地租賃實行專項立法，使農(nóng)地租賃有法可依，切實保障農(nóng)民及工商企業(yè)的合法權(quán)益。

4.依法健全建立租賃合同解除制度

《法國民法典》中對于農(nóng)村土地租賃合同的解除規(guī)定：“如土地承租人租賃農(nóng)地后不配備必要的家畜及用具、將土地撂荒、承租人未對農(nóng)地利用盡到善良義務(wù)，承租人將租賃農(nóng)地用作農(nóng)業(yè)以外的其他用途，且以上情形對出租人造成損害的，出租人得視情形，訴請解除租賃合同?！?/p>

我國可以借鑒法國的先進經(jīng)驗，并結(jié)合自身國情，賦予農(nóng)戶家庭承包地租賃合同的解除權(quán)。有關(guān)租賃合同單方解除權(quán)的行使條件，筆者認為，應(yīng)包括以下情形：（1）承租方將農(nóng)地用作非農(nóng)用途或者將當(dāng)初約定的用作特定農(nóng)業(yè)用途的耕地用以其他農(nóng)業(yè)用途；（2）承租方對農(nóng)用地的使用未盡注意義務(wù)或者未按約定方法和土地性質(zhì)使用農(nóng)用地，致使農(nóng)用地受到損害的；（3）因為承租方的原因致使合同履行不能的；（4）承租方拒付租金的；（5）承租方遲延支付租金，在出租方給予的合理期限內(nèi)，逾期仍不支付的；（6）出租方有其他正當(dāng)理由的。另外，對于因不可抗力致使農(nóng)用地毀損，合同目的無法實現(xiàn)的，出租方和承租方都有權(quán)解除合同。

5.健全農(nóng)業(yè)保險制度

農(nóng)業(yè)保險，是抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險的一種重要方式。農(nóng)業(yè)保險目前主要有兩類，一類是公益性保險，需要靠政府的大力扶持，另一類是合作性保險，例如日本政府允許農(nóng)協(xié)通過開通保險服務(wù)，構(gòu)建起一道“民建、民管、民收益”的風(fēng)險保障機制。目前我國的農(nóng)業(yè)保險主要是政策性保險，存在資金短缺、人才匱乏、資金薄弱等問題，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險的有效供給不足。為此，我國應(yīng)盡快建立起財政支持的保險體系，以財政、稅收、金融、再保險等來發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。同時可以針對農(nóng)業(yè)保險中的土地流轉(zhuǎn)增設(shè)新的險種。

（三）強化土地用途監(jiān)管

首先，法律應(yīng)對監(jiān)管主體及其各自的監(jiān)管范圍予以明確，在賦予權(quán)利的同時，監(jiān)管主體需承擔(dān)與其權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任，并實行問責(zé)制，使各監(jiān)管主體能有的放矢，有效防止公權(quán)力機關(guān)濫用監(jiān)管權(quán)力，肆意擴大自己的監(jiān)管范圍。

其次，需健全約束機制，建立健全“農(nóng)地農(nóng)用”的法律制度，解決和防止農(nóng)地“非農(nóng)化”和“非糧化”的傾向，強化農(nóng)地用途管制，嚴禁污染破壞、撂荒、圈占閑置耕地，堅守并保住農(nóng)村土地“三條紅線”，明確企業(yè)在違反這些規(guī)定下需承擔(dān)的責(zé)任和相應(yīng)的處罰的機關(guān)?？梢酝ㄟ^引入審計制度，通過專業(yè)審計來規(guī)范企業(yè)行為，降低監(jiān)管風(fēng)險，還可以通過引入定期評估制度對企業(yè)經(jīng)營過程中企業(yè)資金狀況、盈利狀況、環(huán)境適應(yīng)性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為進行定期評估，以便實時全面掌握了解企業(yè)的實際經(jīng)營情況，并根據(jù)評估結(jié)果建立企業(yè)信用檔案，對于信譽好的企業(yè)予以政策扶持，對于信譽不良的企業(yè)予以及時清理。

（四）完善農(nóng)村社會保障體系

農(nóng)村土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，又是農(nóng)民的就業(yè)崗位，在我國現(xiàn)行社會保障體制下，農(nóng)村土地是農(nóng)民生老病死的重要依托。因此，如果要讓農(nóng)民放棄自己賴以生存的土地，就必須先解決其后顧之憂。這就需要完善我國當(dāng)前的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等社會保障制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，以實現(xiàn)農(nóng)民工在勞動就業(yè)報酬、子女入學(xué)、醫(yī)療保障等方面與城市居民享有同等待遇。對農(nóng)村的貧困戶應(yīng)予以及時救助，對失地農(nóng)民應(yīng)建立起就業(yè)和再就業(yè)培訓(xùn)制度，從根本上確保農(nóng)民在失去耕地后的就業(yè)問題的妥善解決，從而保障農(nóng)民的基本生活水平，維護農(nóng)民的長遠利益。

參考文獻：

[1]李常健、胡月明.工商資本參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防范研究.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟.2016（9）.

[2]向俊、陳曉.城市工商資本下鄉(xiāng)問題研究.監(jiān)管執(zhí)法.2013（10）.

[3]賀雪峰.工商資本下鄉(xiāng)的隱患分析.中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn).2014（3）.

[4]涂圣偉.工商資本下鄉(xiāng)的適宜領(lǐng)域及其困境擺脫.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟.2014（9）.

[5]丁關(guān)良.工商企業(yè)租賃與使用農(nóng)戶家庭承包地的法律對策研究.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報.2013（5）.

[6]高強、孔祥智、邵鋒.工商企業(yè)租地經(jīng)營風(fēng)險及其防范制度研究.中州學(xué)刊.2016（1）.

[7]唐瓊.新形勢下工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準入面臨的問題分析.中國集體經(jīng)濟.2014（7）.