工傷保險待遇調整研究

于昌澤

[提要] 隨著經濟的快速發(fā)展，職業(yè)種類也日趨多樣化，工傷保險制度在運行中也出現(xiàn)工傷康復機構少、制度僵化、工傷預防機制不健全等問題。本文以河北省為例，從規(guī)制經濟學角度，闡述政府利用政策、法規(guī)等工具，從宏觀和微觀兩個方面，提出相應對策建議，以使工傷職工在工傷康復時期的權益得到有力保障。

關鍵詞：工傷康復；政府規(guī)制；工傷賠償

中圖分類號：F84 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年2月18日

一、相關概念介紹

工傷亦稱職業(yè)傷害，是指進入工業(yè)化社會后勞動者從事職業(yè)活動或者與職業(yè)責任有關的活動時所遭受到的意外傷害和職業(yè)病的傷害。工傷的概念包括兩個主要部分，即工作事故傷害和職業(yè)病。工傷的本質特征是對受害人機體的損傷，它可以由事故引起也可以由工作環(huán)境中的致病因素引起。因此，在1964年的勞工大會上提出了把職業(yè)病納入工傷范疇的決定，是在工業(yè)化迅速發(fā)展條件下對工傷定義的新發(fā)展。黨的十八大提出加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。提高人民物質文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的根本目的。工傷保險制度建設屬于社會建設范疇，保障工傷職工的健康恢復也是保障民生的重要環(huán)節(jié)。

公共規(guī)制指的是在以市場機制為基礎的經濟體制中，政府為了實現(xiàn)一定的政策目標，依照一定的規(guī)則通過法律法規(guī)、政策、行政勸告等手段對市場經濟主體進行限制的行為。規(guī)制經濟學也被稱作“管制經濟學”，所研究的是政府規(guī)制活動，屬于產業(yè)經濟學的一個分支學科。規(guī)制經濟學具體包括兩個方面內容，分別是宏觀調控與微觀規(guī)制。宏觀調控即中央政府通過財政以及貨幣等政策手段針對經濟周期進行平抑，以維系宏觀經濟的穩(wěn)定性，具有較為明顯的間接干預特點；微觀規(guī)制即各級政府部門針對微觀經濟以及非經濟活動主體進行直接干預，其中涉及到價格、時間、質量以及數(shù)量等。基于內容而言，規(guī)制經濟學具體是由三個主要部分構成，具體有反壟斷規(guī)制、社會性規(guī)制以及經濟性規(guī)制等，各自解決的是人為壟斷、信息不對稱以及自然壟斷等三種市場失靈問題?？傮w來看，目前世界各國的經濟性規(guī)制開始逐漸放松，至于社會性規(guī)制則有所強化。有相當部分的經濟學家研究認為，市場化程度越高的經濟與社會，越應該強化社會性規(guī)制力度?；趯嶋H情況變化以及經濟社會發(fā)展需求變化，世界各國政府會有針對性地放松或者是加強規(guī)制。作為社會公共利益的代言人，政府的職能要求其超然于社會各階層的利益去管理國家的政治、經濟生活，通過平衡、協(xié)調各階層利益去控制社會矛盾，維持、調整或發(fā)展整個社會生活的基本秩序，促使社會持續(xù)和諧發(fā)展。

工傷保險待遇是指，職工遭受工傷事故后，工傷保險部門支付工傷職工的貨幣、康復服務等各方面的總和。工傷由于是對勞動者勞動能力的傷害，直接使勞動者的收入受到嚴重影響，因此對工傷的補償待遇應當相對優(yōu)厚。盡管各國工傷保險待遇不盡相同，但基本都包括醫(yī)療待遇、傷殘待遇、死亡待遇。

二、工傷保險待遇調整遵循的原則

（一）堅持與經濟發(fā)展水平相適應原則?，F(xiàn)代社會保障制度是工業(yè)化的產物，是建立在經濟迅速發(fā)展、物質不斷充裕的基礎之上的。作為社會保障的子項目，工傷保險的建立與發(fā)展是隨著經濟的發(fā)展而不斷進步的，工傷保險的任何待遇也是需要強大的物質基礎作為支撐的。因此，工傷保險的待遇調整需要堅持與經濟發(fā)展相適應原則。

（二）與社會保障事業(yè)剛性發(fā)展特征相適應。社會保障具有社會福利性，在各國發(fā)展的經驗中，這種福利往往是可以增加而不能降低，人們習慣于一個較高的保障待遇之后往往難以接受保障待遇的下降。在西方國家強制性下調待遇常常會引起罷工造成社會動蕩，因此在工傷保險待遇調整的過程中，要慎重考慮待遇的增加，而待遇增加后則要盡全力保證增加的福利待遇的落實。

（三）堅持公平與法治原則。工傷保險是社會承擔勞動者因工傷造成的風險，因而每個受保者都應當平等的享受工傷保險待遇，因而調整時必須把握公平原則。公平是需要法律來維護的，工傷保險的運行監(jiān)控都需要法律的保護才能有效運行，因而要堅持法治原則。

（四）堅持預防康復相結合原則。工傷保險首要任務是補償，因為勞動力是有價值的，勞動者因工傷傷殘或死亡時，會給勞動者及家庭帶來經濟上的損失，理應賠償。但是，三者是密切聯(lián)系的，加強安全生產減少事故發(fā)生和采取有力措施使勞動者恢復工作能力比單純的補償更有意義。因此，在工傷保險待遇調整時，應著重強調預防與康復，堅持預防與康復相結合原則。

經濟發(fā)展產業(yè)結構的變化導致工作環(huán)境和條件的變化直接導致工傷種類和職業(yè)病的變化，根據實際情況及時調整相關政策，有利于及時調整工傷保險的征收費率，給付標準，有利于科學的調度和使用資金，使資金以最合理的方式用在最需要的地方。規(guī)避因福利待遇過高帶來的福利陷阱，如果福利待遇過高，則會使工傷者過分依賴，甚至康復后仍不愿出院，導致工傷保險基金的浪費，導致社會工作進取的風氣衰退。

三、目前工傷康復待遇存在的問題

（一）工傷康復機構偏少，工傷康復效率低。根據資料顯示，目前河北省級工傷康復醫(yī)院只有河北以嶺醫(yī)院和唐山市第二醫(yī)院。分別坐落在石家莊市和唐山市，而兩市都是重工業(yè)城市，工傷發(fā)生率較高，而河北省另一座重工業(yè)城市邯鄲市的工傷康復醫(yī)院只是在峰峰集團總醫(yī)院試點運行。河北省幅員較廣，人口眾多，工業(yè)相對密集，目前相對于康復需求來講，供給還是相對不足的。另外，根據筆者的訪談調查顯示，按照相關政策，工傷職工的康復應該到工傷康復醫(yī)院治療，但是在實情況中有大量的距離較遠的地區(qū)的工傷職工往往就近進入當?shù)蒯t(yī)院治療，而當?shù)蒯t(yī)院也樂于接受。這樣一來，工傷職工得不到專業(yè)的康復，不利于工傷恢復。

（二）工傷多樣化制度調整難以跟進。經過改革開放的快速發(fā)展，工業(yè)生產不斷進步，工傷事故也大幅下降。目前，1～4級工傷以行業(yè)劃分主要集中在煤炭、鋼鐵、運輸?shù)?。以地域劃分，主要是以石家莊、唐山、邯鄲為主的工業(yè)城市。而大部分第三產業(yè)的工傷事故往往存在于交通事故、跌打扭傷等，傷殘評級也大多在9～10級。隨著經濟發(fā)展，工業(yè)生產安全性日益提高是大勢所趨，目前從事第三產業(yè)的員工工傷發(fā)生率和嚴重程度都大大降低，不穩(wěn)定的主要在第二產業(yè)。浮動費率目的是在工傷事故較嚴重的行業(yè)，激勵企業(yè)降低事故率，提高生產的安全性。在已經基本實現(xiàn)最大程度降低工傷發(fā)生率的行業(yè)則難以起到相應的作用。

（三）我國工傷保險費率存在的問題。隨著科學技術的快速發(fā)展，部分傳統(tǒng)認知上的“高危行業(yè)”已經相對安全，但是與此同時，也有部分傳統(tǒng)認知上的低風險行業(yè)轉變?yōu)椤案呶Ｐ袠I(yè)”。然而，受到制度慣性的影響，近年國內大部分地區(qū)尚未針對行業(yè)基準費率做出調整，使各地在工傷保險費率制定和浮動辦法上缺乏自主性。費率制定和動態(tài)浮動機制僵化，不能跟上實際變化。因為沒有對等的激勵機制，使得一些參保行業(yè)的工傷預防不具備足夠的主動性，表現(xiàn)在重補償、輕預防。在完善工傷保險制度的完善過程當中，最核心的問題就是預防機制與費率機制。其中，費率機制的關鍵在于科學確定與調整不同行業(yè)之間的費率差別，也就是要針對企業(yè)工傷風險等級進行準確評定，同時將費率與風險等級密切關聯(lián)在一起。目前，我國在工傷保險的行業(yè)差別費率方面尚不完善，主要表現(xiàn)在費率檔次劃分粗疏，無法有效區(qū)分不同行業(yè)之間的等級性。尚未建立企業(yè)的浮動費率機制，導致和企業(yè)安全狀況之間缺乏相關性。正是因為費率機制不完善，才造成工傷保險未能有效發(fā)揮出在工傷預防以及推動企業(yè)安全生產中的經濟杠桿作用，不但沒有有效調動企業(yè)投保的積極主動性，同時也沒有警示與約束安全事故多發(fā)的企業(yè)。

（四）工傷預防機制不健全。工傷預防作為工傷保險制度的關鍵構成要素，是避免和減少工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生，為職工人身安全提供保障，降低經濟損失，推動企業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，維系社會和諧穩(wěn)定的重要手段。目前的主要形式是行政部門督導和安全培訓，而在實際操作中往往流于形式。

因為工傷預防教育宣傳與安全生產獎勵方式過于單一，從而使得工傷預防工作未能得到有效開展。未能做到充分的資源共享，而且缺少工傷預防項目，導致各個地區(qū)在工傷預防方面的進展與完善度存在差異，只有少部分地區(qū)具備完善的制度機制，能夠在費用籌集以及利用方面表現(xiàn)出良好操作性，而其他大部分地區(qū)的工傷預防制度進展速度較慢，尚處在制度章程制定階段，且不具備可操作性。

四、對策建議

（一）政府有針對性地建設工傷康復機構

1、宏觀層面來講，需要政府利用財政工具，加大財政投入，嘗試建立河北省工傷康復體系。兵貴精不貴多，包括省級-地級市-工業(yè)大縣三個層級。在重工業(yè)密集的石家莊市、唐山市、邯鄲市，可以嘗試建立省級直管的大型工傷康復中心，主要負責全省及所在地區(qū)的工傷職工。同時，根據實際情況，在地級市一級建立基本滿足當?shù)鼗拘枨蟮墓祻椭行摹＠?，河北省廊坊市在年初建設了工傷康復中心——廣安醫(yī)院，是一項適應廊坊市經濟發(fā)展，尤其是廊坊市工業(yè)發(fā)展要求的醫(yī)院。在工業(yè)大縣，針對當?shù)匦枨?，在工業(yè)園區(qū)就近建立工傷急救站，可以使工傷職工得到初步救治，同時按照工傷的嚴重程度和康復需要，將職工送到市級或省級康復醫(yī)院。

2、微觀方面，適度調整政策，利用規(guī)則完善制度。首先，針對地方醫(yī)院違規(guī)吸納工傷職工治療的，給予違規(guī)醫(yī)院行政警告或批評，在行政方面確定這是違背政策的行為。從醫(yī)院方面增加其違規(guī)的成本，減少違規(guī)行為。其次，工傷職工可能是因為在當?shù)蒯t(yī)院有熟人，礙于人情不得不去，完善工傷康復制度，可以考慮將康復費用從工傷保險基金直接打入工傷康復醫(yī)院，使工傷職工如果想免費治療只能去工傷康復醫(yī)院。再次，加強工傷康復體系的實力，吸引工傷職工主動到工傷康復機構就醫(yī)。

（二）完善浮動費率制度

首先，由政府工傷保險部門對行業(yè)風險進行調查，調查工傷種類的變化，同種工傷造成創(chuàng)傷程度的變化，工傷發(fā)生的概率變動情況。工傷保險費率能夠對工傷保險費用征收產生重要影響。針對目前安全生產有待進一步落實的第二產業(yè)，繼續(xù)實行浮動費率，但是針對廣大第三產業(yè)可以設定為低工傷率的行業(yè)，當然必要的監(jiān)控必不可少。工傷保險費率是工傷保險事故預防制度當中的一項重要內容，應具備良好的可操作性與合理性，以全面推動工傷保險工作的有效開展，確保工傷保險相關政策能夠得以貫徹落實。構建完善的費率調整機制，可以實現(xiàn)通過費率來帶動工傷保險體系的順利運行，最終達到既定價值的目標。

其次，要進一步拓展行業(yè)費率范圍，細化工傷風險分檔以及行業(yè)風險崗位。針對《國民經濟行業(yè)分類與代碼表》做出有針對性的調整，不再執(zhí)行同一性的類型劃分。對于當前工傷風險分類檔次過于粗疏的情況，應適當增加分類檔次，而且還要注意避免因分類檔次太細而導致管理難度過高。在實踐當中，可以把當前的三個風險分類調高三到五檔，這樣就可以讓工傷風險檔次變?yōu)榱桨藱n。要對基準費率以及浮動費率做出深度完善，針對低風險行業(yè)實行的基準費率調低，相對應的是針對高風險行業(yè)實行的基準費率調高，這樣不但能夠確保基金平衡性，激發(fā)企業(yè)參保積極、主動性，同時還能夠促進工傷預防，降低工傷事故率。針對高風險行業(yè)的費率浮動空間適當增大，并取消低風險行業(yè)費率的固定性。在針對工傷保險費率進行制定的過程當中，需要先針對工傷費率指標相關數(shù)據進行統(tǒng)計觀察與深入分析，在此基礎上通過聚類分析法以及模糊風險評估法等針對行業(yè)差別費率予以確定。待工傷保險制度正式運行且數(shù)據進入穩(wěn)定狀態(tài)之后，則需要通過支出確定法針對行業(yè)差別費率予以確定。這種方式不但簡單快捷，同時還能夠維系基金的收支平衡性。

（三）完善工傷預防制度。社會保險從預防的角度來講，是對未發(fā)生但是有可能發(fā)生的事故的預先處置，而工傷預防，又是預防中的預防，市場往往是短視的，在長遠利益保障中市場是失靈的。因此，需要政府利用法規(guī)、政策及行政手段，引導市場建立工傷預防制度。工傷預防作為“三位一體”工傷保險體系當中的重要子系統(tǒng)，能夠發(fā)揮出重要作用。通常工傷預防工作的完善程度越高，則工傷事故發(fā)生率就越低，同時康復與補償?shù)娜蝿斩染驮叫?。由此能夠看出，工傷預防在工傷保險制度中屬于治未病的角色。

隨著經濟的發(fā)展和社會的進步，個人的重要性愈發(fā)地受到重視。這一趨勢在工傷保險領域則體現(xiàn)為工傷保險的保障由從前單一的事后一次性補助發(fā)展為補助、預防、康復相結合。事故后補助和工傷康復雖然前者側重物質幫扶，后者側重工傷回復再就業(yè)，但兩者都屬于事后救助，即使待遇優(yōu)厚，然而工人已經付出了身體和精神的創(chuàng)傷。在補助和工傷康復制度逐漸完善后，可以將工作重點放在工傷預防。

強化責任人的安全觀念與意識，深入貫徹安全生產方針，真正做到“安全第一，預防為主”。這其中的“安全第一”，指的是在安全和生產存在矛盾沖突的情況下，應該優(yōu)先解決安全問題，待具備安全條件之后再組織生產工作。要堅決克服官僚主義作風，落實安全生產責任。安全工作不但是安全監(jiān)察部門的核心工作內容，同時各個生產主管部門也都需要將安全工作列為頭等大事，統(tǒng)一開展企業(yè)場所以及生產指揮者的安全培訓活動，做到持有安全生產指揮證上崗，避免出現(xiàn)違章指揮情況。應通過新媒體、網絡等各種方式進行安全知識宣傳教育活動。構建完善的安全生產規(guī)章制度，加強生產現(xiàn)場的組織管理力度，從而將安全生產工作落實。尤其是針對工傷事故多發(fā)的關鍵環(huán)節(jié)，更是要嚴密防范，一旦發(fā)現(xiàn)工傷事故隱患，則需要第一時間進行有效處理，以杜絕事故發(fā)生，保障職工人身健康。

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