我國(guó)高校實(shí)施滾動(dòng)編制預(yù)算的問(wèn)題及對(duì)策研究

陳丹

【摘要】新預(yù)算法頒布，其中對(duì)財(cái)政預(yù)算編制進(jìn)行了改革，預(yù)算編制方法變?yōu)闈L動(dòng)預(yù)算，高校預(yù)算作為國(guó)家財(cái)政預(yù)算體系的組成部分，應(yīng)當(dāng)依據(jù)中期發(fā)展規(guī)劃滾動(dòng)編制三年預(yù)算。預(yù)算編制方法的改革對(duì)高校過(guò)去預(yù)算編制模式?jīng)_擊極大，已經(jīng)形成的固有預(yù)算編制工作模式已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)，本文以預(yù)算編制改革為切入點(diǎn)，分析預(yù)算編制改革的意義，提出高校在轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在的問(wèn)題，最后對(duì)高校更好的進(jìn)行滾動(dòng)預(yù)算編制工作提出建議和對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】高校 滾動(dòng)編制預(yù)算 問(wèn)題 對(duì)策

2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《預(yù)算法》修正版，自2015年1月1日起實(shí)行。2015年起，教育部要求高校采用滾動(dòng)預(yù)算法編制中期財(cái)政規(guī)劃，預(yù)算編制年度由固定的一年變?yōu)闈L動(dòng)三年，學(xué)院需根據(jù)中期發(fā)展規(guī)劃滾動(dòng)編制預(yù)算。

滾動(dòng)預(yù)算編制將預(yù)算期與會(huì)計(jì)年度脫離開(kāi)，隨著預(yù)算的執(zhí)行不斷延伸補(bǔ)充預(yù)算，逐期向后滾動(dòng)，使預(yù)算期始終保持為一個(gè)固定期間，即為三年。滾動(dòng)預(yù)算優(yōu)于之前高校編制預(yù)算采用的零基預(yù)算，但同時(shí)也復(fù)雜了很多，這就對(duì)高校預(yù)算編制的相關(guān)人員提出了更高的要求。實(shí)際上高校內(nèi)部管理模式相對(duì)不完善，存在預(yù)算編制工作機(jī)制不完善、流程不明確、人員不足等問(wèn)題，要適應(yīng)新的預(yù)算編制工作要求有相當(dāng)大的難度。

一、改革前高校預(yù)算編制中存在的問(wèn)題

目前，高校普遍要編制部門和校內(nèi)兩套預(yù)算，前者用于國(guó)家財(cái)政管理，后者則用于學(xué)校內(nèi)部管理。一般來(lái)講，兩套預(yù)算應(yīng)當(dāng)相互銜接，保持一致。但是由于兩套預(yù)算的編制時(shí)間、口徑以及使用者關(guān)注的重點(diǎn)不同導(dǎo)致很多高校編制預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象。

（一）部門預(yù)算與年度發(fā)展計(jì)劃脫節(jié)

部門預(yù)算編制分一上、一下、二上、二下四個(gè)階段，往往需要提前半年編制，而下一年度工作規(guī)劃一般在年末制定，導(dǎo)致部門預(yù)算和下一年度工作規(guī)劃不一致，必須對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，否則工作規(guī)劃難以有效執(zhí)行。但現(xiàn)實(shí)情況是預(yù)算調(diào)整流程繁瑣，審批嚴(yán)格，為保證年度發(fā)展規(guī)劃的有效執(zhí)行，高校往往會(huì)在未經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)的情況下擅自變更預(yù)算，造成預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批復(fù)的不一致。

（二）預(yù)算的編制缺乏參與性

預(yù)算具有控制和促進(jìn)的雙重功能，其促進(jìn)功能主要是通過(guò)全員的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而我國(guó)部分高校在預(yù)算編制中往往忽視了預(yù)算執(zhí)行部門的參與性，二級(jí)部門預(yù)算實(shí)際上是校級(jí)預(yù)算管理部門強(qiáng)加于預(yù)算執(zhí)行者的，預(yù)算對(duì)于執(zhí)行者來(lái)說(shuō)只是一種約束和控制條件，并不發(fā)揮預(yù)算的促進(jìn)作用。這就導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中經(jīng)常會(huì)發(fā)生上下級(jí)之間的磨擦和利益沖突，預(yù)算執(zhí)行部門常常會(huì)不顧學(xué)校整體利益，采取各種方式超預(yù)算支出，來(lái)謀取本部門利益最大化。

（三）對(duì)于跨年度項(xiàng)目，改革前編制預(yù)算只能夠反映項(xiàng)目當(dāng)年的支出內(nèi)容，難以反映項(xiàng)目各年度的整體情況。

（四）改革前年度預(yù)算存在潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于跨年度項(xiàng)目來(lái)講，由于招標(biāo)采購(gòu)時(shí)間長(zhǎng)導(dǎo)致資金安排年度和實(shí)際支付年度不完全一致。當(dāng)年安排的財(cái)政資金由于項(xiàng)目未完成不能及時(shí)支付，導(dǎo)致當(dāng)年資金造成結(jié)余，單位為了滿足年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的要求，造成年末趕項(xiàng)目、急花錢、低績(jī)效的現(xiàn)象。

二、改革后新預(yù)算法對(duì)高校編制中期規(guī)劃的新要求

新預(yù)算法下，要求高校采用滾動(dòng)預(yù)算法編制部門預(yù)算。滾動(dòng)預(yù)算又稱為連續(xù)預(yù)算，是將預(yù)算期始終保持為一個(gè)固定期間、連續(xù)進(jìn)行預(yù)算編制的方法。這種方法認(rèn)為，高校的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是永續(xù)不斷且復(fù)雜多變的，因此高校在編制預(yù)算時(shí)需要進(jìn)行長(zhǎng)計(jì)劃、短安排的做法，這就要求高校過(guò)去的預(yù)算編制理念要進(jìn)行徹底變革。

首先，高校應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變理念，從過(guò)去“給多少花多少”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枰嗌倩ǘ嗌佟?，?yīng)當(dāng)真正從學(xué)校發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)制定長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，用持續(xù)發(fā)展的眼光統(tǒng)籌學(xué)院各項(xiàng)工作，始終對(duì)學(xué)校未來(lái)幾年的全盤考慮和規(guī)劃，時(shí)刻關(guān)注所指定的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃能否有效推動(dòng)學(xué)校預(yù)期發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一旦偏離，及時(shí)采取有效措施防患于未然，確保學(xué)校工作有條不紊的進(jìn)行。

其次，高校要改變過(guò)去各部門參與不夠的現(xiàn)狀，各基層部門作為中期規(guī)劃的第一執(zhí)行者，應(yīng)當(dāng)變被動(dòng)“花錢”為主動(dòng)“要錢”，結(jié)合部門的中長(zhǎng)期發(fā)展需要，提出部門發(fā)展需要實(shí)施的專項(xiàng)項(xiàng)目。

最后，改變高校部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算“兩張皮”的現(xiàn)象，滾動(dòng)預(yù)算是對(duì)學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展需要資金的規(guī)劃，這就要求高校必須將部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算結(jié)合起來(lái)，真正的做到兩套預(yù)算的高度統(tǒng)一。

三、推進(jìn)高校滾動(dòng)預(yù)算編制工作的路徑

（一）完善預(yù)算管理制度。滾動(dòng)預(yù)算編制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全員參與、全面統(tǒng)籌、保障重點(diǎn)、優(yōu)化資源配置。高校應(yīng)當(dāng)建立健全學(xué)院預(yù)算管理體制，成立預(yù)算管理委員會(huì)，形成對(duì)學(xué)校預(yù)算管理工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、分層實(shí)施的管理體制。充分發(fā)揮預(yù)算管理委員會(huì)的作用，組織實(shí)施預(yù)算管理工作，統(tǒng)籌制訂規(guī)劃，精心設(shè)計(jì)方案，認(rèn)真組織實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算工作過(guò)程與結(jié)果的監(jiān)控與評(píng)估。在編制預(yù)算之前，學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)組織有關(guān)業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人、專家、具體負(fù)責(zé)編制人員認(rèn)真學(xué)習(xí)研究學(xué)校三年發(fā)展規(guī)劃，研究制定學(xué)校中長(zhǎng)期業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)、投入重點(diǎn)和預(yù)期績(jī)效，編制分年度的滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃和分解目標(biāo)，作為編制滾動(dòng)預(yù)算的基礎(chǔ)和前提。學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)與財(cái)政資源保障規(guī)劃相銜接，并通過(guò)中期滾動(dòng)預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算相結(jié)合，最后學(xué)校以控制數(shù)和指導(dǎo)性預(yù)算的形式為系部供給財(cái)力。

（二）提高滾動(dòng)預(yù)算重視程度。預(yù)算編制是學(xué)校各項(xiàng)工作的龍頭，做好預(yù)算編制工作能夠更好地推進(jìn)其他各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。但預(yù)算編制工作不只是財(cái)務(wù)部門的工作，是依靠全校力量才能做好的，而滾動(dòng)預(yù)算的編制更是將預(yù)算這個(gè)面推向縱深。對(duì)于滾動(dòng)預(yù)算工作，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)高度重視，按照跨年度預(yù)算平衡理念，成立中期規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)滾動(dòng)預(yù)算編制工作，確保滾動(dòng)預(yù)算真正落到實(shí)處。

（三）建立滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)。滾動(dòng)預(yù)算編制的核心工作是項(xiàng)目支出的編制，高校必須規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目支出管理，建立三年滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，全周期滾動(dòng)管理。 項(xiàng)目庫(kù)直接影響到項(xiàng)目的預(yù)算安排和預(yù)算額度，只有納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目才能予以安排預(yù)算，否則不予安排預(yù)算。項(xiàng)目入庫(kù)必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審核評(píng)議，要做到立項(xiàng)依據(jù)充分、實(shí)施期限明確、預(yù)算需求合理等，要設(shè)定明確的績(jī)效考核目標(biāo)，并量化為具體的考核指標(biāo)，將其作為預(yù)算安排的重要依據(jù)。

（四）建立專家論證制度。滾動(dòng)預(yù)算強(qiáng)調(diào)在編制項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，必須認(rèn)真做好調(diào)研和論證工作，按成本—效益分析法和輕重緩急的原則對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行分析排序。專家論證制度主要用于項(xiàng)目支出論證。近年來(lái)，高校的事業(yè)發(fā)展非常迅速，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)已日趨復(fù)雜。新的發(fā)展帶來(lái)的新現(xiàn)象，新問(wèn)題也越來(lái)越多。很多項(xiàng)目的預(yù)算編制專業(yè)性很強(qiáng)，需要專業(yè)的調(diào)研和論證，如果沒(méi)有該方面專家教授的權(quán)威論證與鑒定，很難達(dá)成共識(shí)。因此，建立專家論證制度，增強(qiáng)專家教授參與預(yù)算管理的力度，是保證滾動(dòng)預(yù)算編制科學(xué)性的重要途徑。