市縣政治的常態(tài)與變態(tài)

胡佳恒

中國(guó)的政治權(quán)力，從中央到地方，基本是越來(lái)越復(fù)雜。其道理也簡(jiǎn)單，因?yàn)樵降交鶎?，各地差異越大，由此也就有了?duì)中央制度的更多變通甚至變形，以適應(yīng)實(shí)情，而時(shí)間一長(zhǎng)，中央也就認(rèn)可了這種變態(tài)并成為常態(tài)。

我們僅僅考慮用“市”來(lái)作為例子，其中變化就已經(jīng)足夠令人眼花繚亂。在中國(guó)，以官方文件明確區(qū)分的“市”，就有六種。它們分別是直轄市、計(jì)劃單列市、副省級(jí)城市、較大的市、地級(jí)市、縣級(jí)市。

因?yàn)樾姓?jí)別不一樣，所以盡管都是“市長(zhǎng)”，但職務(wù)層次相差很大：有的“市長(zhǎng)”相當(dāng)于處長(zhǎng)，而有的相當(dāng)于省長(zhǎng)。

城市“升級(jí)”引發(fā)省市矛盾

先說(shuō)直轄市——直轄市其實(shí)不是“市”，而是省部級(jí)單位，在中國(guó)就四個(gè)：北京、天津、上海、重慶。很多人知道重慶是在1997年成為直轄市的，但其實(shí)早在建國(guó)初期，重慶就曾經(jīng)直轄過(guò)，只是后來(lái)在1954年取消，當(dāng)時(shí)中央一下取消了八個(gè)直轄市。后來(lái)圍繞“市”的其他設(shè)置方法，也出現(xiàn)過(guò)一些反復(fù)，這也正好說(shuō)明系統(tǒng)的復(fù)雜，此是后話。

現(xiàn)在，直轄市的市委書記、市長(zhǎng)的職務(wù)層次都是省部級(jí)正職。像北京、天津、上海這樣的直轄市，市委書記一般都還是中央政治局委員，屬于派到地方任職，工資標(biāo)準(zhǔn)也和當(dāng)?shù)夭灰粯?。比如時(shí)任上海市委書記俞正聲都曾公開(kāi)說(shuō)，自己的工資比當(dāng)時(shí)的上海市市長(zhǎng)韓正“要低一點(diǎn)”——估計(jì)是少了一些地方補(bǔ)貼。

不過(guò)，中央政治局委員兼任直轄市黨委書記，這也不是規(guī)律，只是近二十年來(lái)形成的慣例。比如，直到1995年，由中央政治局委員、中紀(jì)委書記尉健行兼任北京市市委書記，此后才有中央政治局委員兼任北京市市委書記的慣例。事實(shí)上，在中央政治局委員兼任市委書記的傳統(tǒng)上，上海要比北京更早。

回到開(kāi)頭，如果用一句話來(lái)形容直轄市，就是行政上、經(jīng)濟(jì)上都?xì)w中央管?？梢哉J(rèn)為它就是省，實(shí)際上直轄市比很多省在干部配備上的地位還要高一點(diǎn)。

另一個(gè)級(jí)別稍低的“市”，如計(jì)劃單列市，就屬于行政上省里管（市委、政府、人大、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)由中組部任命），經(jīng)濟(jì)上中央管。經(jīng)濟(jì)上管得有多深入？舉個(gè)例子，相關(guān)論文數(shù)據(jù)顯示，也曾經(jīng)是計(jì)劃單列市的重慶，在1983年的財(cái)政收入分配上的比例如下：上繳國(guó)家50%，上繳省財(cái)政12.5%，重慶自留37.5%。因此，一些計(jì)劃單列市與所在省的關(guān)系開(kāi)始復(fù)雜。

《紅巖春秋》雜志刊登的《重慶計(jì)劃單列始末》一文披露，為了在計(jì)劃單列后打開(kāi)市場(chǎng)，重慶上馬了成渝高等級(jí)公路項(xiàng)目，“在1.25億美元的世行貸款面前，起初四川認(rèn)為三七開(kāi)，四川拿大頭，重慶認(rèn)為應(yīng)當(dāng)五五平分，后來(lái)經(jīng)過(guò)省市會(huì)談協(xié)商，最終以川六渝四達(dá)成協(xié)議?！?/p>

這種情況積攢多了，勢(shì)必造成省地矛盾。中央后來(lái)逐步取消“計(jì)劃單列市”這種城市類型，將原有的大部分計(jì)劃單列市轉(zhuǎn)變?yōu)椤案笔〖?jí)城市”，保留了這些城市原有的立法權(quán)和行政審批權(quán)，確定級(jí)別為副省級(jí)?，F(xiàn)在，只剩下廈門等五個(gè)城市還保留計(jì)劃單列市的名稱——其實(shí)，計(jì)劃單列市的級(jí)別就是副省級(jí)。

一般來(lái)說(shuō)，副省級(jí)城市都由一名省委常委兼任市委書記，而那些沒(méi)有被列入副省級(jí)城市的省會(huì)，通常也有由省委常委出任一把手的習(xí)慣。雖然市委書記的級(jí)別相同，但這并不能改變城市本身的行政級(jí)別。

所以就會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：在福建，計(jì)劃單列市廈門的行政級(jí)別，要比省會(huì)城市福州高半級(jí)。

曲線“求權(quán)”與被迫“收權(quán)”

至于“較大的市”，則是一個(gè)寬泛概念，可大可小。多部法律都涉及到了這個(gè)概念，但是并沒(méi)有給出統(tǒng)一說(shuō)法。《立法法》對(duì)此的定義是：“?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府所在地的市；經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市；經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，它就是縮小版的副省級(jí)城市，擁有一定的地方立法權(quán)。

事實(shí)上，國(guó)務(wù)院已經(jīng)有21年未審批新的“較大的市”。去年，溫州等地又向國(guó)務(wù)院提交申請(qǐng)，希望成為“較大的市”，就是為了獲得一定的立法權(quán)，好在招商引資的過(guò)程中擠壓出更大的尺度。

如果將“較大的市”減去“一定的地方立法權(quán)”，就基本“等于”地級(jí)市，也就是現(xiàn)在傳統(tǒng)意義上的城市。它的市委書記、市長(zhǎng)的職務(wù)層次為正廳級(jí)，剛好夠在全省甚至全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)任用的資格。

一般情況下，地級(jí)市都會(huì)設(shè)區(qū)，并且?guī)先舾煽h——在1980年代之前，縣都是省直接管理（海南全省的縣到現(xiàn)在都?xì)w省里直管），之所以讓地級(jí)市去管理縣，實(shí)際上就是省里分出權(quán)來(lái)，希望市能帶動(dòng)縣。不過(guò)這樣一來(lái)，出現(xiàn)的新問(wèn)題是，有的地級(jí)市卡縣里的財(cái)政，分縣里的收入。1997年，國(guó)務(wù)院開(kāi)始凍結(jié)這種體制的繼續(xù)擴(kuò)展。

地級(jí)市之下，還有縣級(jí)市。之所以是“市”而非“縣”，有多種原因，其中重要一條是縣級(jí)市要比縣城經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)，占的比重更大，更像一個(gè)城市而非農(nóng)業(yè)區(qū)。

縣級(jí)市本質(zhì)上還是縣，行政級(jí)別是正處級(jí)。

絕無(wú)僅有的正處級(jí)街道干部

除此之外，在官方文件之外，由于各地各異的行政區(qū)劃，也形成了一些少見(jiàn)，甚至唯一的級(jí)別匹配現(xiàn)象。

比如，一般街道黨委書記相當(dāng)于鄉(xiāng)級(jí)，但在東莞，街道黨委書記的職務(wù)層次是正處級(jí)。

這是因?yàn)闁|莞全市不設(shè)區(qū)，從市一級(jí)直接管到鎮(zhèn)街一級(jí)。像這種不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，中國(guó)至少有四個(gè)，分別是廣東東莞、中山，甘肅嘉峪關(guān)，以及新設(shè)立的海南三沙市，俗稱“直筒子市”。

其中東莞和中山是地域習(xí)慣，廣東一帶鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)；嘉峪關(guān)和三沙屬于地少人稀，比如嘉峪關(guān)是一個(gè)只有30萬(wàn)人口的地級(jí)市，沒(méi)有設(shè)區(qū)的空間。而三亞原本也是一個(gè)沒(méi)有設(shè)區(qū)的地級(jí)市，今年2月中旬國(guó)務(wù)院才批準(zhǔn)其撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)。

另一座城市浙江義烏，級(jí)別確定為縣級(jí)市，但以權(quán)力大小劃分，就相當(dāng)于地級(jí)市——因?yàn)榱x烏享有地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，一度成為中國(guó)權(quán)力最大的縣級(jí)市。廣東普寧也是類似的情況。endprint