論農(nóng)地確權(quán)中的深層次問題與基層政府行為

唐建兵

（淮北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，安徽淮北235000）

·管理學(xué)與法學(xué)研究·

論農(nóng)地確權(quán)中的深層次問題與基層政府行為

唐建兵

（淮北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，安徽淮北235000）

農(nóng)地確權(quán)是對農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)，其核心是還權(quán)賦能，進(jìn)而更好地維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)實(shí)踐，必須對“有人無承包地”與“有承包地?zé)o人”問題、農(nóng)地抵押貸款償還無力與失地農(nóng)民生計(jì)問題、農(nóng)地“非糧化”與國家糧食安全問題等給予足夠重視。對這些深層次問題，基層政府尚需要立足農(nóng)村實(shí)際，準(zhǔn)確定位、履職盡責(zé)、拓展創(chuàng)新、積極作為。

農(nóng)地確權(quán)；政府行為；土地產(chǎn)權(quán)

農(nóng)地確權(quán)是理順集體組織和農(nóng)民個體關(guān)系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是深化農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵步驟。但是，由于種種原因，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對農(nóng)地確權(quán)問題的關(guān)注還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尤其是對農(nóng)地確權(quán)中的政府行為缺乏系統(tǒng)而深入的研究。實(shí)際上，農(nóng)地確權(quán)推進(jìn)中涉及多項(xiàng)政府行為，包括制定完善法規(guī)政策、處理土地權(quán)屬爭議、辦理登記核發(fā)證書、服務(wù)引導(dǎo)監(jiān)督檢查等。令人遺憾的是，我國基層政府在上述行為中依然存在職能錯位、越位、缺位的現(xiàn)象，致使一些地方在土地管理領(lǐng)域出現(xiàn)了嚴(yán)重的權(quán)力腐敗，權(quán)屬紛爭凸顯、利益矛盾增多。為此，有必要對農(nóng)地確權(quán)中的深層次問題以及這些問題與政府行為的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行全面研究，以期提高農(nóng)地確權(quán)的制度化、規(guī)范化水平，切實(shí)強(qiáng)化物權(quán)保障，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

一、農(nóng)地確權(quán)的概念、背景及其意義

農(nóng)地確權(quán)是指確權(quán)權(quán)力主體委派土地管理工作人員依照法律法規(guī)、政策制度等相關(guān)規(guī)定就管轄范圍內(nèi)的農(nóng)村各類土地經(jīng)過土地登記、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊等程序，明確每宗土地的地塊面積、空間位置、權(quán)利類型、權(quán)利期限等具體內(nèi)容，厘清、確認(rèn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬，并向土地權(quán)利主體頒發(fā)權(quán)屬證書的行政行為。本概念來源于《中華人民共和國土地管理法》《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》等相關(guān)規(guī)定，反映了農(nóng)地確權(quán)的鮮明特征：第一，農(nóng)地確權(quán)是政府自上而下的一種行為。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)地確權(quán)的權(quán)力主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級以上人民政府，而土地管理機(jī)關(guān)是各級人民政府的職能部門，代表政府具體開展農(nóng)地確權(quán)工作。第二，就農(nóng)地確權(quán)的客體而言，確權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)并遵循嚴(yán)格程序，對農(nóng)村所有土地的所有權(quán)、使用權(quán)隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)或確定，農(nóng)地權(quán)屬依法得到確認(rèn)即賦予了土地權(quán)利主體相應(yīng)的法定權(quán)利，同時也必須履行規(guī)定的義務(wù)。第三，農(nóng)地確權(quán)的結(jié)果有法定性、權(quán)威性。確權(quán)是土地管理機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)，代表的是一種政府行為，一旦確認(rèn)土地權(quán)屬即具有法律效力，非經(jīng)法定程序，任何組織和個人不得侵犯和剝奪。

我國農(nóng)地確權(quán)的背景主要有兩個方面：一是物權(quán)制度改革的持續(xù)推動。伴隨改革的深入推進(jìn)，從維護(hù)國家基本經(jīng)濟(jì)制度和市場經(jīng)濟(jì)秩序的角度而言，明確物的歸屬，保護(hù)權(quán)利主體的物權(quán)被順勢提上議事日程。2007年10月，《中華人民共和國物權(quán)法》正式頒布實(shí)施，該法將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)明確地界定為用益物權(quán)，權(quán)利主體的合法權(quán)益必須得到保護(hù)。2013年中央1號文件明確提出：“依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”，必須深入全面地開展農(nóng)地確權(quán)登記工作，不斷“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強(qiáng)化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)”。①中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2332767.htm。土地是農(nóng)村最不可移動的重要資源，是農(nóng)民的生存之源、衣食之本，通過登記明確土地權(quán)屬是加強(qiáng)權(quán)利主體用益物權(quán)保護(hù)的最有力措施。二是城鄉(xiāng)一體化改革的深入推進(jìn)。城鄉(xiāng)一體化是借助制度變革、體制更新，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國有建設(shè)用地公平競爭流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村享有與城市同等的發(fā)展機(jī)會，讓農(nóng)民與市民享有平等權(quán)利，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，有效地解決“三農(nóng)“問題。農(nóng)地確權(quán)是農(nóng)村新一輪土地改革的重要起點(diǎn)和城鄉(xiāng)一體化改革的關(guān)鍵切入點(diǎn)，其重要意義在于：

首先，有利于強(qiáng)化農(nóng)地物權(quán)保障。土地作為廣大農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活資料，不僅具有社會生產(chǎn)功能，可以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，而且具有社會保障功能，能給農(nóng)民帶來養(yǎng)老、就業(yè)等多方面“福利”，因而被農(nóng)民視為“命根子”。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，城市土地屬于國家所有，產(chǎn)權(quán)主體明確而具體，農(nóng)村和城郊土地屬于農(nóng)民集體所有，“農(nóng)民集體”概念頗為模糊，導(dǎo)致了實(shí)踐操作層面上產(chǎn)權(quán)主體虛位。農(nóng)民作為農(nóng)村集體中的重要成員，理應(yīng)享有相應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)，但由于缺乏明確的法律依據(jù)，維權(quán)面臨諸多困難。不可否認(rèn)，農(nóng)村土地權(quán)屬模糊是導(dǎo)致農(nóng)民維權(quán)困難的重要因素。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，農(nóng)民不得不犧牲附著于土地上的部分法律權(quán)益。在此意義上說，開展農(nóng)地確權(quán)，理清農(nóng)民集體與農(nóng)民個體享有的土地產(chǎn)權(quán)范圍，進(jìn)一步明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)主體地位，對依法保障農(nóng)民土地承包權(quán)益是有利無害的。

其次，有利于強(qiáng)化農(nóng)民的市場主體地位，鞏固農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。數(shù)千年來，土地作為農(nóng)民生存發(fā)展的基本資源，孕育著生命和希望，農(nóng)民對土地始終有著特殊的情結(jié)。但是，由于土地權(quán)屬上的較大爭議，農(nóng)民擁有的是土地的不完整產(chǎn)權(quán)，土地只能作為資源而非資本參與到生產(chǎn)環(huán)節(jié)當(dāng)中，乃至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的比較效益越來越低，農(nóng)村剩余勞動力也向城市大量轉(zhuǎn)移，心中的“土地情結(jié)”漸趨淡化?！罢l來種地”“怎么種地”的問題愈發(fā)地凸顯出來，這迫切需要新的經(jīng)營主體以消除家庭分散經(jīng)營的弊端。農(nóng)地確權(quán)并核發(fā)證書就是要將土地使用權(quán)真正地賦予農(nóng)民，這是強(qiáng)化農(nóng)民市場主體地位的有效手段。這樣做，有助于將土地資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資本優(yōu)勢，等于激活了農(nóng)村土地這筆“沉睡資產(chǎn)”，為發(fā)揮農(nóng)村土地資源的最大價(jià)值創(chuàng)造了前提條件。農(nóng)民憑借掌握的土地使用權(quán)，在不改變土地基本用途的前提下可以決定自己管理經(jīng)營還是以轉(zhuǎn)讓、租賃、入股和抵押等多種方式交給其他主體經(jīng)營，并從中獲得實(shí)物或租金，任何組織和個人無權(quán)干涉。同時，無論行政部門還是社會自治組織，非經(jīng)本人同意或授權(quán)，不得擅自動用農(nóng)村的經(jīng)營承包地，從而有利于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系，鞏固土地承包經(jīng)營制度。

最后，有利于解決土地權(quán)屬矛盾和糾紛，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?！爱a(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村土地制度的核心，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的重要保障?！雹诮竺鳎骸短幚砗棉r(nóng)民和土地關(guān)系促進(jìn)“三農(nóng)”工作健康發(fā)展——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記安徽小崗村重要講話體會》，《人民日報(bào)》2016年6月8日。農(nóng)地確權(quán)登記就是借助法律手段有效解決地塊面積不準(zhǔn)、四至不清和空間不明的問題，確認(rèn)農(nóng)村集體和農(nóng)民個體的實(shí)際土地權(quán)屬，進(jìn)一步理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并在農(nóng)地確權(quán)基礎(chǔ)上，建立有價(jià)值的農(nóng)村土地信息數(shù)據(jù)庫，健全完善的管理信息系統(tǒng)，進(jìn)而逐步消除土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中潛藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地避免土地產(chǎn)權(quán)爭議和流轉(zhuǎn)不暢的問題。從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)地確權(quán)登記就是促使土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，形成土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)順暢的格局。通過有序的土地流轉(zhuǎn)激發(fā)更多農(nóng)民的創(chuàng)造、創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)活力，促進(jìn)他們離開土地，選擇其他適宜的方式謀業(yè)發(fā)展，使少數(shù)農(nóng)民成為土地適度規(guī)模的經(jīng)營者和受益者，積極主動地選擇適應(yīng)農(nóng)場化、集約化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，這就為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

二、農(nóng)地確權(quán)中存在的一些深層次問題

農(nóng)地確權(quán)歷史可以追溯至新中國成立初期。20世紀(jì)共出現(xiàn)了三次大規(guī)模的農(nóng)地確權(quán)。第一次是1951年的農(nóng)地確權(quán)，這次確權(quán)涉及農(nóng)村的宅基地、耕地和園地等農(nóng)村所有土地的完整產(chǎn)權(quán)。第二次是20世紀(jì)80年代中期的農(nóng)地確權(quán)，這次確權(quán)主要是針對農(nóng)村宅基地的使用權(quán)。第三次是20世紀(jì)90年代早期的農(nóng)地確權(quán)，主要是針對宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)。但是，受時代背景、意識形態(tài)等復(fù)雜因素影響，三次農(nóng)地確權(quán)都留下了諸多后遺癥，總體效果有些不盡人意，以土地權(quán)利保障為核心的產(chǎn)權(quán)制度體系并沒有真正地確立起來。

適應(yīng)農(nóng)村改革新形勢發(fā)展的客觀需要，十七屆三中全會明確提出“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的土地管理要求，從而為農(nóng)村新一輪的土地制度改革指明了方向。2010年中央1號文件和《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》的印發(fā)實(shí)施，進(jìn)一步明確了農(nóng)地確權(quán)涉及的重大政策，使該項(xiàng)工作有了強(qiáng)有力的政策支撐。以此為重要開端，第四次農(nóng)地確權(quán)在廣大農(nóng)村迅速開展起來。從淺層次來看，農(nóng)地確權(quán)是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)對農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利確認(rèn)的行政行為，但這一行政行為卻因?yàn)橛|及到深層次的社會問題，使農(nóng)地確權(quán)中的遺留問題糾葛、權(quán)屬信息模糊、承包經(jīng)營糾紛、登記薄不健全、引導(dǎo)監(jiān)督缺位等問題大量存在。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地確權(quán)折射出的深層次社會問題主要有三個方面。

（一）“有人無承包地”與“有承包地?zé)o人”的問題

十一屆三中全會的召開，標(biāo)志著中國改革開放的序幕正式拉開。農(nóng)村既是復(fù)雜矛盾的集中地，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中最薄弱的環(huán)節(jié)。農(nóng)民群眾有著強(qiáng)烈的改變現(xiàn)狀的愿望?；诖?，改革率先從農(nóng)村取得突破，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制被譽(yù)為中國改革的開篇之作?！按蟀伞痹囼?yàn)成功并得以普遍推行。1982年中央1號文件明確規(guī)定，雙包到戶“是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”，“是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。1984年中共1號文件決定將農(nóng)村土地承包經(jīng)營期延長到15年。1993年3月，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制載入憲法，獲得了國家根本大法的確認(rèn)。1998年，在農(nóng)村土地第一輪承包有效期將至之時，全國范圍內(nèi)又陸續(xù)開展了第二輪土地承包?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定耕地承包期為30年，草地、林地承包期可以延長至50年或70年，且在約定承包期內(nèi)，承包方不得收回承包地。從第二輪土地承包啟動到現(xiàn)在，已經(jīng)有近20年的時間了，生、老、病、死等自然規(guī)律促使農(nóng)村人口發(fā)生了重大變動。相伴生的問題是，“有人無承包地”“有承包地?zé)o人”成為較為普遍的社會現(xiàn)象。推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)是否以第二輪土地承包結(jié)果為基本依據(jù)是必須面對的問題。我國一些地方脫離實(shí)際、違背無承包地農(nóng)民意愿盲目推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)的情形，其深層問題就是某些基層政府將農(nóng)地確權(quán)問題簡單化，沒有充分考慮到土地的社會保障功能；對第二輪土地承包引發(fā)的后遺癥估計(jì)不足，對“有人無承包地”的問題也缺乏具體的解決思路和辦法，認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)只是在第二輪土地承包結(jié)果基礎(chǔ)上的土地權(quán)屬確認(rèn)登記。以上兩點(diǎn)造成了歷史中積聚的人地矛盾尚未化解，又出現(xiàn)了新的土地權(quán)益糾紛。

（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押貸款償還無力與失地農(nóng)民的生計(jì)問題

農(nóng)地確權(quán)是一場以還權(quán)賦能為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，借助“確權(quán)”讓農(nóng)民吃下“定心丸”，通過“賦能”增加農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的“含金量”，給予農(nóng)民更為全面多樣的權(quán)能。完成確權(quán)頒證程序之后，持證人成為土地權(quán)利主體，既可以依法使用、經(jīng)營或流轉(zhuǎn)土地，也可以將土地作價(jià)、折股，以資本的形式進(jìn)行股份經(jīng)營或合作經(jīng)營，或者作價(jià)抵押貸款進(jìn)行融資以獲得農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持資金。從實(shí)踐來看，抵押標(biāo)的以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押為主，土地上的農(nóng)作物價(jià)值擔(dān)保抵押是其間的必要補(bǔ)充。其中，非家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的最直接方式，家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押盡管相關(guān)法律作了限制性規(guī)定，但一些地方卻通過成立土地股份合作社實(shí)行變相金融抵押方式而向銀行成功申請貸款；土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新的承包經(jīng)營者由以土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的進(jìn)行抵押貸款。但也應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中潛藏著較大風(fēng)險(xiǎn)，即農(nóng)民因無力償還抵押貸款而面臨失地的風(fēng)險(xiǎn)。在承包經(jīng)營方經(jīng)營不善無力償還抵押貸款的情況下，依據(jù)法律規(guī)定或合同約定，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)歸銀行或擔(dān)保方持有，承包經(jīng)營方喪失農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)而淪為無地農(nóng)民。即便是流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款會在一定程度上降低承包經(jīng)營方的失地風(fēng)險(xiǎn)，但也會遭遇租金損失風(fēng)險(xiǎn)?！百x予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”①《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2008年10月20日。的規(guī)定也就意味著農(nóng)民“失地”不是暫時的而是長久的，沒有了土地這個生存之源，失地農(nóng)民的生計(jì)也就成了嚴(yán)重的社會問題。

（三）農(nóng)地“非糧化”與國家糧食安全問題

農(nóng)地確權(quán)旨在將附著于農(nóng)村土地上的各項(xiàng)權(quán)利還給農(nóng)民，給予農(nóng)民在土地經(jīng)營管理上更大的自主權(quán)、支配權(quán)，推進(jìn)土地健康、有序地流轉(zhuǎn)，帶動農(nóng)村土地專業(yè)化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，同時讓更多的剩余勞動力從土地上徹底解放出來。一方面權(quán)利主體即出讓方可以通過流通領(lǐng)域進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的交易并從中獲得收益，另一方面受讓方通過交易取得土地的相應(yīng)權(quán)能，并通過多種經(jīng)營方式實(shí)現(xiàn)土地增值，以便在規(guī)定期限內(nèi)獲取最大化的經(jīng)濟(jì)收益。而農(nóng)業(yè)經(jīng)營的實(shí)踐表明，糧食種植產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益卻相對較低。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，農(nóng)地“非糧化”使用成為眾多農(nóng)地經(jīng)營主體的理性選擇，對農(nóng)用地進(jìn)行了掠奪式的開發(fā)利用。一方面，大量縮減了糧食種植面積，將可耕地用于林、牧、副、漁等其他農(nóng)業(yè)，甚至將農(nóng)用地視為建設(shè)用地進(jìn)行旅游開發(fā)、辦企設(shè)廠；另一方面，基層政府“面對土地之上附著的巨大利益以及因土地帶來的政績誘惑，往往極易介入土地利益結(jié)構(gòu)”②劉穎、蔣建秋：《關(guān)于我國土地執(zhí)法困境與成因的再思考》，《法學(xué)雜志》2009年第6期。，對改變土地用途的違法行為或視而不見、聽之任之，或行為失范、介入其間。另外，農(nóng)地“非糧化”也使國家糧食安全面臨巨大威脅。當(dāng)然，國內(nèi)自產(chǎn)和國外進(jìn)口是確保糧食供給和國家糧食安全的兩種渠道。但是，就一個擁有13億人口的大國而言，穩(wěn)定的糧食供給依賴國外進(jìn)口是不可想象的，國內(nèi)自產(chǎn)才是保證糧食安全的根本之道。因此，農(nóng)地確權(quán)后如何引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營者的種糧積極性是需要政府層面重視的問題，對改變農(nóng)用地種糧用途的違法行為要加強(qiáng)檢查監(jiān)督，進(jìn)行必要的約束和規(guī)范。

三、農(nóng)地確權(quán)中的基層政府行為

農(nóng)地確權(quán)觸動的深層次社會問題折射出基層政府在角色定位、職責(zé)履行方面仍然存在較大偏差，要想有效破解這些問題，尚需要從主動轉(zhuǎn)變政府職能、科學(xué)規(guī)范政府行為方面切入。客觀地說，關(guān)注并及時解決農(nóng)地確權(quán)中的問題是政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級基層政府的重要職責(zé)，這對于保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革都是相當(dāng)必要的。

（一）切實(shí)領(lǐng)會國家法律和中央文件精神，制定農(nóng)地確權(quán)實(shí)施細(xì)則

解決農(nóng)地權(quán)益糾紛，推動確權(quán)頒證工作有序進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)地確權(quán)置于農(nóng)村土地制度改革的宏大背景下進(jìn)行整體考量，而農(nóng)村土地制度改革必須首先解決法律制度、政策法規(guī)等層面的保障問題，否則農(nóng)地確權(quán)就可能背離初衷，違背絕大多數(shù)農(nóng)民的真實(shí)意愿并侵犯其合法權(quán)益，甚至釀成難于解決的社會問題。基于此，依據(jù)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《土地權(quán)屬爭議處理辦法》和《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等有關(guān)法律政策文件，國土資源部等相關(guān)部委高度重視并聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》，該意見對農(nóng)地確權(quán)具有重大的指導(dǎo)意義。但是，國家層面的法律制度、政策法規(guī)等方面的規(guī)定又過于宏觀，落到實(shí)處還需要基層政府在認(rèn)真領(lǐng)會相關(guān)文件精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際制定出農(nóng)地確權(quán)的實(shí)施細(xì)則，提高農(nóng)地確權(quán)的現(xiàn)實(shí)針對性和可操作性。農(nóng)地確權(quán)實(shí)施細(xì)則應(yīng)盡可能詳細(xì)地規(guī)定確權(quán)范圍、確權(quán)依據(jù)、確權(quán)內(nèi)容、確權(quán)方法和爭議處理，以避免農(nóng)民在法律制度和政策法規(guī)等方面出現(xiàn)誤讀和曲解，同時還要有助于減少確權(quán)登記工作的隨意性和盲目性，盡可能地防止基層土地管理機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差。

（二）強(qiáng)化基層政府服務(wù)職能，在農(nóng)地確權(quán)推進(jìn)中做好服務(wù)引導(dǎo)

實(shí)踐證明，各項(xiàng)改革的順利推進(jìn)，都需要政府把“自身革命”擺在極為重要的位置，做到定位準(zhǔn)確、順勢而為。其實(shí)，當(dāng)各項(xiàng)改革進(jìn)入“深水區(qū)”之時，政府再造已不再是陌生字眼。政府作為改革路上的引導(dǎo)者和公共服務(wù)的提供者，要做到情為民系、利為民謀、權(quán)為民用?；鶎诱谕七M(jìn)農(nóng)地確權(quán)的實(shí)踐中，不僅僅是簡單的決策者和推動者，更重要的是引導(dǎo)員和服務(wù)者，在履職行權(quán)的過程中要承擔(dān)更多的社會責(zé)任。第一，重視政策法規(guī)宣傳。確權(quán)是對農(nóng)民最重要生產(chǎn)資料產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，隨著國家惠農(nóng)力度的進(jìn)一步加大，農(nóng)民的“土地情結(jié)”有所增強(qiáng)，而當(dāng)前部分農(nóng)民對確權(quán)政策制度知之甚少，對農(nóng)地確權(quán)不免心存疑慮。為此，基層政府可結(jié)合實(shí)際，組織業(yè)務(wù)骨干圍繞確權(quán)政策法規(guī)議題開展較為系統(tǒng)的宣傳培訓(xùn)，使鄉(xiāng)村干部群眾熟知農(nóng)地確權(quán)的相關(guān)法律制度和政策法規(guī)，從而加強(qiáng)實(shí)踐工作的引導(dǎo)監(jiān)管。同時，還可借助網(wǎng)絡(luò)媒體、廣播電視等進(jìn)行中央文件精神和相關(guān)政策法規(guī)的講解和宣傳，通過講解宣傳讓農(nóng)民正確地理解政策，以消除疑慮，積極主動地配合農(nóng)地確權(quán)工作。第二，完善社會保障體系。就農(nóng)民而言，土地不僅具有生活保障功能還具有養(yǎng)老保障功能。當(dāng)農(nóng)民從社會保障中獲得的安全感、歸屬感越低，就越發(fā)重視土地的保障功能，這就增添了土地紛爭解決的難度，推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)面臨的障礙也就越多。社會保障制度完善、保障能力提升，低保、就業(yè)、醫(yī)療等方面有了保障，等于解除了農(nóng)民后顧之憂，農(nóng)地確權(quán)爭議也就自然而然地減少了。第三，積極引導(dǎo)中介服務(wù)。農(nóng)地確權(quán)任務(wù)重、難度大，有些工作特別是基礎(chǔ)性工作由社會服務(wù)組織承擔(dān)較為適宜。即便如此，基層政府也不能置身事外，而要對社會服務(wù)組織進(jìn)行科學(xué)的引導(dǎo)，以防止其偏離政策方向。

（三）完善基層政府的監(jiān)管職能，加強(qiáng)農(nóng)地確權(quán)后的用地行為監(jiān)督

農(nóng)地確權(quán)旨在界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)地、帳、簿、證“四相符”，確認(rèn)土地權(quán)利主體，保障土地權(quán)利主體的合法權(quán)益。明確土地權(quán)屬是權(quán)利主體享有土地權(quán)利的重要前提，而更關(guān)鍵的是土地權(quán)利的保護(hù)及其實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地確權(quán)頒證程序完成以后，也就表明農(nóng)村最主要的權(quán)利主體即農(nóng)民對自己的承包地享有承包經(jīng)營權(quán)、宅基地享有使用權(quán)和宅基地上的房屋享有完全產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上是賦予了農(nóng)民更大的自主權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。毫無疑問，這些權(quán)利于法有據(jù)，是受法律制度保護(hù)的。確保農(nóng)民充分行使土地權(quán)利，基層政府要不斷完善監(jiān)督管理職能，加強(qiáng)經(jīng)營主體的用地行為監(jiān)管。一方面，在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中，由于市場經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向作用，可能會出現(xiàn)伴隨著企業(yè)囤積土地、改變土地用途等不法行為，基層政府必須把住源頭、扎緊紅線，加大監(jiān)督檢查的力度，發(fā)現(xiàn)問題即刻處理，絕不能任由其滋生蔓延。已經(jīng)造成嚴(yán)重后果的，要督促其整改，責(zé)令其在規(guī)定期限內(nèi)恢復(fù)土地原狀。而構(gòu)成犯罪的要利用法律手段追究刑事責(zé)任，做到絕不姑息。另一方面，對依法未取得相關(guān)產(chǎn)權(quán)證書的農(nóng)民個體和集體組織，擅自侵占他人承包地或宅基地、農(nóng)村未利用地或預(yù)留用地的不法行為也必須嚴(yán)令禁止。而就農(nóng)村集體中“五保戶”、村集體供養(yǎng)戶等宅基地和承包地的處理，應(yīng)在其死亡后由農(nóng)民集體收回并在集體成員的監(jiān)督下重新分配確權(quán)，而不允許他人非法侵占、挪為己有。唯有如此，才能使農(nóng)村土地使用逐步進(jìn)入理性化、法制化軌道。

Underlying Problems with Farmland Claiming and Grass-Roots Governmental Function

TANG Jian-bing
(School of Marxism，Huaibei Normal University，Huaibei Anhui 235000，China)

Farmland claiming refers to recognition of ownership，use，and other rights of rural land.The core purpose is to restore rights and assign functions to protect farmers'legitimate rights and interests.In the practice of farmland rights claiming，we have to pay sufficient attention to such problems as"owner-land correspondence"，land mortgage，livelihoods of farmers，"non-food"farmland，national food security，and so on.In this regard，the local government need consider the rural reality to set up correct positions，fulfill contractual obligations，develop innovative functions，and enact positive measures.

farmland claiming；government function；land property right

D922.32

A

1674-3210（2017）01-0105-05

2017-01-02

安徽省社科規(guī)劃項(xiàng)目“美好鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中皖南古村落人居環(huán)境優(yōu)化研究”（AHSKY2015D58）；安徽省社會科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究課題“大別山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)對象特征與脫貧致富對策研究”（2016CX036）；安徽省優(yōu)秀傳統(tǒng)文化研究中心招標(biāo)課題“皖北地區(qū)古鎮(zhèn)古村落古遺址保護(hù)開發(fā)調(diào)查研究”（AHWH2016205）。

唐建兵（1975—），男，安徽懷遠(yuǎn)人，法學(xué)博士，淮北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究鄉(xiāng)村環(huán)境治理。