財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的影響因素及控制措施

◎郭 矜

財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的影響因素及控制措施

◎郭 矜

在我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)水平下，財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模將如何確定？本文針對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模提出了不能只看絕對(duì)數(shù)，以及并非最少化就是最優(yōu)化的觀點(diǎn)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)大力縮小財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上提出有效控制的具體措施，如加快人員精簡(jiǎn)、開(kāi)展績(jī)效預(yù)算、分類控制機(jī)制和調(diào)整行政區(qū)布局。

財(cái)政供養(yǎng) 公共服務(wù) 人口規(guī)模 控制措施

一、財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的合理確定

財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模是政府財(cái)政供養(yǎng)的人口占總?cè)丝诘谋戎兀脖环Q為財(cái)政供養(yǎng)率，是政府效率的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)之一。財(cái)政供養(yǎng)人口是為居民提供公共服務(wù)的人力資源，在公共服務(wù)成本因素計(jì)算中，財(cái)政供養(yǎng)人口在其中是最重要的部分。一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政供養(yǎng)人口與總?cè)丝跀?shù)呈正相關(guān)，即人口數(shù)越多，財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模越大；與人口密度呈負(fù)相關(guān)，即人口密度越低的地區(qū)，需要更多的財(cái)政供養(yǎng)人員來(lái)提供公共服務(wù)。理論上，某地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人口超編程度，直接體現(xiàn)了對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的控制力。財(cái)政超編率=（該地區(qū)實(shí)際財(cái)政供養(yǎng)人員－該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員）/該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員。超編程度越大，表明對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的控制力越差。

自1949年以來(lái)，我國(guó)中央與地方政府進(jìn)行了六次機(jī)構(gòu)改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年。六次改革的總體目標(biāo)都是降低財(cái)政供養(yǎng)人口比重，減輕中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。但值得研究的是，每次改革，財(cái)政供養(yǎng)人口比都會(huì)在短時(shí)間減少，而后又出現(xiàn)補(bǔ)償性劇增。究其原因，一是每次的機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)下來(lái)的機(jī)構(gòu)通常會(huì)形成二級(jí)機(jī)構(gòu)。二是二級(jí)機(jī)構(gòu)不健全又要補(bǔ)充新人，這樣就不可避免地形成了財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的膨脹。

根據(jù)2015年數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的比例是1∶28，個(gè)別地方甚至達(dá)到了1：9，而同期美國(guó)是1∶187，日本是1∶150，法國(guó)是1∶164，印度尼西亞是1∶98。當(dāng)然，這些國(guó)家的行政效率較我國(guó)是高還是低，需要開(kāi)設(shè)另外課題進(jìn)行探討。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，合理安排財(cái)政供養(yǎng)人口是科學(xué)和正確的。同時(shí)也應(yīng)該看到，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模較西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還是處于上升期，這主要是因?yàn)槲覈?guó)人口基數(shù)大造成的。我國(guó)人口已經(jīng)達(dá)到13.7億，且每年以1000多萬(wàn)的速度遞增，到2030年左右將達(dá)到人口高峰值。在這個(gè)過(guò)程中，合理安排好財(cái)政供養(yǎng)人口是一個(gè)具有研究意義的課題。

綜合考慮我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的比例，短期目標(biāo)應(yīng)該合理控制在1∶50，長(zhǎng)期目標(biāo)應(yīng)合理控制在1∶100，并能最終穩(wěn)定在1∶100的水平上。設(shè)定這個(gè)比例，是在當(dāng)下財(cái)政供養(yǎng)人口總數(shù)仍然高居不下，政府承擔(dān)的職能范圍減弱不多情況下提出的；也考慮到總?cè)丝跀?shù)對(duì)公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求不斷擴(kuò)大，且人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出偏向老齡與幼年、中青年占比較低的特征；更考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段要求公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)要升級(jí)的特點(diǎn)?？傊?cái)政供養(yǎng)人口的規(guī)模不能只看絕對(duì)數(shù)，也并非最少化就是最優(yōu)化，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是在確保滿足社會(huì)公共品需求的前提下實(shí)現(xiàn)減員增效。

二、影響財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的因素

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀影響

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了30多年的持續(xù)高增長(zhǎng)。然而，經(jīng)濟(jì)持續(xù)的高增長(zhǎng)勢(shì)必會(huì)帶來(lái)社會(huì)對(duì)公共需求的增加。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政收入水平也不斷增加，財(cái)政供養(yǎng)人員的經(jīng)費(fèi)有了保障。但是，在預(yù)算監(jiān)督還不十分健全的情況下，各級(jí)政府有能力雇傭更多的人員以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。特別是近幾年，伴隨著城市化進(jìn)程的不斷深化，公眾對(duì)公共品的需求進(jìn)一步提高，財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模擴(kuò)張的步伐不斷加快。因此，財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的擴(kuò)張與我國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段有一定的相關(guān)性。

（二）某些政府職能的錯(cuò)位

伴隨我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，某些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府職能由于無(wú)法舍棄，導(dǎo)致在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)仍然存在。很多舊的政府部門(mén)無(wú)法適應(yīng)新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又建立新的政府部門(mén)。這樣機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，造成財(cái)政供養(yǎng)人口的規(guī)模不斷擴(kuò)大。此外，縱向?qū)蛹?jí)方面，中央政府與地方政府在很多職能上仍有交叉，這種“重復(fù)”也帶來(lái)了財(cái)政供養(yǎng)人口的增加。

（三）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理

目前我國(guó)人口結(jié)構(gòu)特征決定了公眾對(duì)教育和養(yǎng)老事業(yè)公共需求的不斷擴(kuò)張，但政府部門(mén)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題較為嚴(yán)重。如在財(cái)政總支出結(jié)構(gòu)中，行政管理費(fèi)支出比例并未隨著政府公共事務(wù)范圍的變更而有所變化；在某些政府已經(jīng)弱化的職能范圍內(nèi)，行政管理支出費(fèi)用不降反增，導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變較為困難。

（四）體制性約束

很多國(guó)家都只有三級(jí)政府，而我國(guó)是中央、?。▍^(qū)）、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府，體制相對(duì)復(fù)雜。這也是財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模比重較高的原因之一。另外，在我國(guó)有些政府部門(mén)官僚主義的盛行，一些人為了追求利益最大化，千方百計(jì)加入到了財(cái)政供養(yǎng)人口隊(duì)伍中來(lái)，這也是促使財(cái)政供養(yǎng)人口不斷膨脹的原因之一。

三、對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的控制措施

（一）加快人員精簡(jiǎn)

一是根據(jù)政府部門(mén)職能的不同，確定政府人員規(guī)模，將職能類似的部門(mén)進(jìn)行整合，精簡(jiǎn)工作人員。二是對(duì)各級(jí)政府和事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)和范圍應(yīng)進(jìn)行法定化設(shè)置，嚴(yán)審程序，防止財(cái)政供養(yǎng)人員繼續(xù)增加。三是建立高效的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退出機(jī)制，改變目前只進(jìn)不退的現(xiàn)狀，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人事管理制度中來(lái)。四是建立公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化進(jìn)程，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）開(kāi)展績(jī)效預(yù)算

我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行的都是“養(yǎng)人”預(yù)算編制，即財(cái)政供養(yǎng)人員的工資都由財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，一個(gè)地區(qū)的政府機(jī)關(guān)越多，分配到的財(cái)政資金也就越多。改變這種預(yù)算編制模式，就要改以“辦事”為依據(jù)的零基礎(chǔ)預(yù)算模式，即將財(cái)政撥款和部門(mén)勞務(wù)掛鉤。財(cái)政資金除了要科學(xué)編制預(yù)算外，還應(yīng)以一系列的配套制度加以規(guī)范，健全各項(xiàng)財(cái)政支出的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范單位支出行為。

（三）分類控制機(jī)制

對(duì)于財(cái)政供養(yǎng)人員超編率高于20%的地區(qū)必須實(shí)施零增長(zhǎng)。在10年之內(nèi)壓縮至標(biāo)準(zhǔn)規(guī)模，可以采取自然減員或者購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方法；對(duì)于超編低于20%但仍較高的地區(qū)，可以進(jìn)一步優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、在穩(wěn)定規(guī)模的前提下提升素質(zhì)。針對(duì)不同部門(mén)對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的統(tǒng)計(jì)，可以利用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)。在制定地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的編制率時(shí)，要綜合考慮地區(qū)的生產(chǎn)總值、常住人口數(shù)和公共服務(wù)水平三個(gè)因素，并結(jié)合三個(gè)因素變動(dòng)來(lái)制定不同年份的編制率，實(shí)際情況需結(jié)合三個(gè)因素同時(shí)變動(dòng)來(lái)綜合測(cè)算。

（四）調(diào)整行政區(qū)布局

由于財(cái)政供養(yǎng)人口存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，因此適度擴(kuò)大行政區(qū)域范圍可以控制財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的膨脹。對(duì)于某些省份中較小規(guī)模的縣與鄉(xiāng)，應(yīng)該按照當(dāng)?shù)鬲?dú)特的產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)行擴(kuò)圍；對(duì)資源匱乏和發(fā)展受限的地區(qū)、行政機(jī)構(gòu)無(wú)法滿足正常運(yùn)行的地方政府，可以采取相鄰縣鄉(xiāng)合并的方案，擴(kuò)大區(qū)域發(fā)展空間，以強(qiáng)帶弱，將壓縮財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模和調(diào)整結(jié)構(gòu)并重開(kāi)展。

（作者單位：遼寧社會(huì)科學(xué)院財(cái)政金融研究所）

責(zé)任編輯：宋 爽

注：本文系2015年遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金（項(xiàng)目編號(hào)：L15BJY027）的階段性研究成果