德國(guó)大聯(lián)盟政府財(cái)政政策分析

趙燕蕊

一、大聯(lián)盟政府上臺(tái)初期所面臨的財(cái)政困境

大聯(lián)盟政府在2005年年末上臺(tái)，當(dāng)時(shí)德國(guó)的財(cái)政狀況可謂糟糕至極。歐盟在1997年的時(shí)候頒布的《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》里寫(xiě)道：屬于歐元區(qū)的國(guó)家公共的財(cái)政赤字不能超過(guò)其GDP的百分之三，國(guó)債則是不能超過(guò)其GDP的百分之六十，不然的話就會(huì)被制裁。而德國(guó)在進(jìn)入歐元時(shí)代以后財(cái)政赤字急劇擴(kuò)大，2002至2005年的赤字率均超過(guò)了《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的規(guī)定，與此同時(shí)，國(guó)債占GDP的比率也持續(xù)上升。

（一）聯(lián)邦德國(guó)的財(cái)政危機(jī)是結(jié)構(gòu)性的

德國(guó)財(cái)政收支的不平衡部分地反映了整個(gè)經(jīng)濟(jì)面的不景氣，但從成因上看,其高赤字主要還是結(jié)構(gòu)性的。

第一，從財(cái)政支出的角度看，政府支出結(jié)構(gòu)在兩德統(tǒng)一以后發(fā)生了顯著變化：一是社會(huì)福利支出大幅增加，二是大量轉(zhuǎn)移支付源源不斷地流向東部。目前，德國(guó)社會(huì)福利支出已達(dá)到整個(gè)支出的57%，而20世紀(jì)80年代后期平均是48%。特別是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼現(xiàn)已占到聯(lián)邦預(yù)算的30%。隨著人口的老齡化，社會(huì)保障的支出方面的壓力還在不斷的增加。德國(guó)如果不對(duì)當(dāng)前的社保制度進(jìn)行調(diào)整和改革，就會(huì)出現(xiàn)削減政府支出的困難，同時(shí)也避免不了結(jié)構(gòu)性的財(cái)政赤字。此外，對(duì)東部的轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)仍占GDP的4%左右，這筆開(kāi)支也是導(dǎo)致德國(guó)財(cái)政狀況惡化的直接原因。

第二，從財(cái)政收入的角度看，德國(guó)個(gè)人和企業(yè)的稅收及社會(huì)保障繳款負(fù)擔(dān)相當(dāng)高，因而長(zhǎng)期以來(lái)面臨大幅減稅的壓力，公共財(cái)政在高稅率和高赤字的雙重捆綁下步履維艱。德國(guó)人100歐元的毛收入扣除各項(xiàng)稅費(fèi)后僅剩47歐元，而工業(yè)國(guó)家的平均值為62.50歐元。在全球化競(jìng)爭(zhēng)激烈的情況下，德國(guó)公司2003年邊際稅率仍高達(dá)40%，企業(yè)方面的投資渴望和熱情被稅收規(guī)定的復(fù)雜性所抑制，與此同時(shí)員工的積極性也降低了。而減稅又將直接導(dǎo)致財(cái)政收入減少，不利于削減赤字，這對(duì)聯(lián)邦政府的稅收政策是一次嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

第三，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐落后是造成德國(guó)結(jié)構(gòu)性赤字的重要原因。盡管德國(guó)是世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，但目前在產(chǎn)業(yè)格局方面并不具有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)：新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)明顯落后于美國(guó)和日本，優(yōu)勢(shì)依然集中在汽車、化工、機(jī)械制造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。德國(guó)也沒(méi)有把對(duì)夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的重視盡可能快的轉(zhuǎn)到對(duì)信息產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)的投入上。這從兩方面惡化了德國(guó)的財(cái)政狀況：一方面，對(duì)夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的大量補(bǔ)貼增加了政府開(kāi)支；另一方面，由于缺少高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)欠繁榮，必然會(huì)影響到公共財(cái)政收入。

第四，從根本上講，德國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)福利市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制把分配政策置于產(chǎn)出政策之前。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是：社會(huì)生產(chǎn)的低效性和缺乏靈活性，結(jié)構(gòu)性財(cái)政赤字在所難免。

（二）改善財(cái)政收支狀況的努力陷入兩大困境

德國(guó)政府為減少赤字付出了很大的努力，紅綠聯(lián)盟每年的財(cái)政政策調(diào)整層出不窮，但大多收效甚微，這主要是因?yàn)榈聡?guó)的財(cái)政政策選擇陷入了兩對(duì)矛盾之中。

一是擴(kuò)張性的財(cái)政政策方面的訴求和以減少財(cái)政赤字這一任務(wù)之間的沖突。針對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、失業(yè)率偏高的經(jīng)濟(jì)狀況，從理論上講應(yīng)該實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)回升、增加就業(yè)；但是一旦實(shí)施這樣的政策，赤字規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大，與歐盟的要求顯然背道而馳。

二是歐盟經(jīng)濟(jì)趨同與充滿景氣的德國(guó)經(jīng)濟(jì)之間的沖突。在二十世紀(jì)九十年代，歐盟就開(kāi)始放棄凱恩斯主義，經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)主要是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)。伴隨著歐元的誕生這個(gè)政策被進(jìn)一步強(qiáng)化。同時(shí)，歐元也轉(zhuǎn)變了歐盟各國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策：歐元國(guó)家把制定貨幣的政策讓渡給了歐洲央行，歐洲央行制定貨幣政策的主要目標(biāo)是保持歐元貨幣幣值的穩(wěn)定，與此同時(shí)必然會(huì)限制成員國(guó)的財(cái)政政策，這種路線對(duì)很多歐元國(guó)是合適的，但對(duì)于德國(guó)卻不太合適，因?yàn)樵谑兰o(jì)之交德國(guó)的經(jīng)濟(jì)就出現(xiàn)停滯的現(xiàn)象。

二、大聯(lián)盟政府所采取的財(cái)政政策措施

（一）2006年的應(yīng)急之策

2006年，大聯(lián)盟政府違反了聯(lián)邦德國(guó)《基本法》的規(guī)定，舉債279億歐元，超過(guò)了當(dāng)年的投資額232億歐元。這一大膽舉措是2006年德國(guó)赤字達(dá)到歐盟標(biāo)準(zhǔn)的直接原因，但其意義決非僅限于此。這一措施為整個(gè)整治計(jì)劃打開(kāi)了一個(gè)突破口，使深陷困境的德國(guó)財(cái)政獲得了調(diào)整的空間和改善的可能。2007年的德國(guó)財(cái)政狀況即符合了《基本法》中新增國(guó)債不得超過(guò)當(dāng)年投資的規(guī)定。

（二）通過(guò)增加稅收的政策來(lái)為德國(guó)創(chuàng)收

德國(guó)在2006年就通過(guò)了《稅收改革法》，主要以增加增值稅來(lái)提高收入，從2007年開(kāi)始增值稅從百分之十六提高到了百分之十九。同時(shí)，大聯(lián)盟政府提高了高薪者所得稅(即富人稅)。

（三）通過(guò)節(jié)支政策來(lái)為德國(guó)減負(fù)

大聯(lián)盟政府開(kāi)始減少各種各樣的來(lái)自稅收方面的優(yōu)惠措施和補(bǔ)貼，已經(jīng)產(chǎn)生效力的節(jié)支措施主要有：取消私人住宅補(bǔ)貼；儲(chǔ)蓄的免稅額度開(kāi)始由1370歐元下降到750歐元；節(jié)假日期間和上夜班的加班費(fèi)免稅額度被限制在25歐元/小時(shí)；與此同時(shí)二十公里內(nèi)的上班族也不能獲得交通方面的補(bǔ)貼。

（四）2008年改革企業(yè)稅

大聯(lián)盟政府計(jì)劃在2008年對(duì)企業(yè)稅進(jìn)行改革，主要是為了提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而從根本上扭轉(zhuǎn)德國(guó)的財(cái)政危機(jī)。其要點(diǎn)包括：資合公司的總稅負(fù)由38.7%降到29.8%；人合公司是按照所得稅納稅，因而稅收額不固定，但其上限將由45.7%降到29.8%；營(yíng)業(yè)稅：某些開(kāi)支(如利息、租金等)從營(yíng)業(yè)收益額中扣除的情況將受到限制；所得稅與法人稅：利息的扣除將受到限制(所謂的“利息限制”)；限制低價(jià)值資產(chǎn)的立即折舊；取消遞減折舊；稅改后國(guó)家稅收減少額最初階段不超過(guò)50億歐元。

三、簡(jiǎn)評(píng)大聯(lián)盟政府財(cái)政政策

（一）大聯(lián)盟政府的財(cái)政政策取得顯著成果其成因是綜合的

整治公共財(cái)政的措施在過(guò)去的兩年中取得了喜人的成績(jī)。首先，財(cái)政赤字大幅降低，2006年為1.6%，2007年為零，均達(dá)到歐盟標(biāo)準(zhǔn)。其次，國(guó)債的增長(zhǎng)速度放緩：2006年國(guó)債增長(zhǎng)率為2.6%，與2004年和2005年相比明顯趨緩。2007年新增國(guó)債為144億歐元，是兩德統(tǒng)一以來(lái)的最低水平；2008年的財(cái)政預(yù)算計(jì)劃舉債130億歐元，此數(shù)額較2007年進(jìn)一步降低，大聯(lián)盟政府希望到2011年能實(shí)現(xiàn)新增國(guó)債歸零。

這樣的成果應(yīng)歸功于三方面的因素:第一，德國(guó)經(jīng)濟(jì)的景氣狀況在2006年和2007年獲得了明顯好轉(zhuǎn)，2006年經(jīng)濟(jì)年增長(zhǎng)2.9%，2007年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為2.5%，這為財(cái)政收支狀況的改善創(chuàng)造了不可或缺的前提。盡管2007年增值稅的大幅提高導(dǎo)致當(dāng)年私人消費(fèi)下降了0.3個(gè)百分點(diǎn)，但整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)勢(shì)頭不減，企業(yè)投資明顯增加，出口增長(zhǎng)了8.3%。第二，稅收收入的大幅增加是財(cái)政趨于收支平衡的直接原因。增值稅收入由于稅率提高大幅增加，第二大稅種工資收入稅也因?yàn)榫蜆I(yè)率上升而增長(zhǎng)迅速，另外企業(yè)稅也有小幅增加。第三，失業(yè)率的降低一方面減少了公共財(cái)政對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼開(kāi)支，另一方面開(kāi)拓了聯(lián)邦的財(cái)政收入。德國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)改革在2006年顯現(xiàn)出積極成果，就業(yè)率增加了0.7%，這實(shí)在是德國(guó)財(cái)政的福音。

（二）從總體上講，大聯(lián)盟政府的財(cái)政政策是相當(dāng)成功的，特別是同2001年的稅改相比體現(xiàn)出諸多高明之處

紅綠聯(lián)盟曾經(jīng)在2001年也進(jìn)行過(guò)減稅政策，實(shí)行過(guò)大幅度的減稅措施，卻惡化了財(cái)政的形勢(shì)。主要原因是在2001年的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)不景氣，稅收方面的收入減少，財(cái)政方面的支出變化的彈性也很小。

相比之下，大聯(lián)盟政府的財(cái)政政策更加謹(jǐn)慎，也更加靈活。首先，大聯(lián)盟政府抓住了經(jīng)濟(jì)回暖的契機(jī)整治財(cái)政。2006年到2007年，施羅德政府所推行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革正緩慢經(jīng)過(guò)陣痛期，逐步顯現(xiàn)出積極的成果；加上新政府適當(dāng)?shù)奈⒄{(diào)，經(jīng)濟(jì)景氣指數(shù)上升，失業(yè)率降低，為財(cái)政狀況的扭轉(zhuǎn)提供了極好的平臺(tái)。大聯(lián)盟政府適時(shí)把握住了這一千載難逢的時(shí)機(jī)，大大降低了整治難度。例如2008年的企業(yè)稅改革以減稅為基調(diào)，聯(lián)邦財(cái)政部初步估計(jì)頭一年所造成的缺口約為65億歐元；但由于經(jīng)濟(jì)景氣狀況良好，其中的大部分將由企業(yè)稅自身消化，觀察家認(rèn)為2008年?duì)I業(yè)稅和法人稅收入將比預(yù)計(jì)分別高出24億歐元和22億歐元。這與2001年減稅時(shí)的狀況大相徑庭。

其次，大聯(lián)盟政府采取了增稅與減稅并舉的措施，提高間接稅率，降低直接稅率，使財(cái)政總體狀況不因稅改而出現(xiàn)大幅波動(dòng)。德國(guó)是高稅收國(guó)家，一直面臨減稅壓力。但單純減低稅率的政策對(duì)德國(guó)政府來(lái)講一是不可接受的，因?yàn)闅W盟有赤字限額的約束；二是其政策效果有待論證；從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，往往是短期內(nèi)增加了赤字，而長(zhǎng)期的增長(zhǎng)效應(yīng)又不明顯。大聯(lián)盟政府充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，認(rèn)為稅收的目標(biāo)應(yīng)該是建立一個(gè)更有效率的稅收體系，而不單純是增稅或減稅的問(wèn)題。例如2008年的企業(yè)稅改革一方面降低了企業(yè)稅負(fù)水平，另一方面又取消了遞減折舊，引入所謂的“利息限制”，間接提稅，從而保證不給財(cái)政造成過(guò)大的壓力。

再次，大聯(lián)盟政府在開(kāi)源的同時(shí)注重節(jié)流，控制支出總量，改善支出結(jié)構(gòu)。根據(jù)政府財(cái)政預(yù)算，聯(lián)邦補(bǔ)貼開(kāi)支從2005年到2008年降低20億歐元。特別是私人住宅補(bǔ)貼的取消，效果顯著。

（三）要從根本上使德國(guó)財(cái)政步入良性發(fā)展的軌道，大聯(lián)盟政府還需加大整治力度，特別是要對(duì)政府補(bǔ)貼開(kāi)支的結(jié)構(gòu)作進(jìn)一步調(diào)整

大聯(lián)盟政府目前的財(cái)政政策盡管相當(dāng)成功，但依然存在一個(gè)明顯的弱點(diǎn)：對(duì)政府補(bǔ)貼的削減力度不大，且削減措施沒(méi)有改變補(bǔ)貼開(kāi)支的結(jié)構(gòu)。從理論上講，政府對(duì)弱勢(shì)行業(yè)或弱勢(shì)企業(yè)的補(bǔ)貼是為了使其適應(yīng)改變了的市場(chǎng)環(huán)境，而不是維持其存在，因而是短期的。而事實(shí)上，德國(guó)政府的補(bǔ)貼開(kāi)支在1990年到2005年間增加了40%多。雖然削減補(bǔ)貼，特別是削減對(duì)夕陽(yáng)行業(yè)的補(bǔ)貼已成為德國(guó)各界的共識(shí)，但由于操作難度大，各屆政府在這方面少有大動(dòng)作，此屆大聯(lián)盟政府也不例外。盡管如前所述，聯(lián)邦補(bǔ)貼開(kāi)支削減了20億歐元，但其中3/4都是取消了的私人住房補(bǔ)貼。也就是說(shuō)，除了此項(xiàng)措施之外，大聯(lián)盟政府在改善補(bǔ)貼開(kāi)支結(jié)構(gòu)上鮮有作為：根據(jù)2008年財(cái)政預(yù)算，對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)的維持性補(bǔ)貼占總補(bǔ)貼的31%，而2005年這一比例也就是28%左右；對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的資助在比例上從13.7%上升到14.2%，但絕對(duì)資金量尚不如2005年。應(yīng)該說(shuō)，德國(guó)公共財(cái)政的開(kāi)支尚有較大壓縮空間，支出結(jié)構(gòu)更是需要徹底更新。只有這樣，德國(guó)的財(cái)政政策才能為其整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的框架條件。

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