基于多中心治理理論的廣西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制研究

黃藍(lán)

摘 要 廣西農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給存在一定的問題，需要基于客觀情況，以多中心治理理論為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化，明晰農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體職責(zé)，建構(gòu)廣西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的多中心治理模式。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 公共產(chǎn)品 多中心治理 供給機(jī)制

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.374

一、研究緣起

隨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，政府對農(nóng)村的投入持續(xù)增加，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會呈現(xiàn)出較快增長的態(tài)勢，然而，在農(nóng)村不斷發(fā)展進(jìn)步的同時，也凸顯出農(nóng)村發(fā)展過程中的一些問題：農(nóng)村公共產(chǎn)品或公共服務(wù)“量”的相對不足與“質(zhì)”的結(jié)構(gòu)性失衡。推動農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品資源的配置效率，對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有效提升農(nóng)民收入水平以及切實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)具有緊迫性和戰(zhàn)略性意義。就廣西而言，廣西的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平依然較弱，科技含量水平也相對較低，在生產(chǎn)和經(jīng)營過程中不得不面對自然因素風(fēng)險(xiǎn)和市場因素風(fēng)險(xiǎn)的雙重考驗(yàn)，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品“自供”困難。

二、廣西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及問題解析

（一）基礎(chǔ)交通設(shè)施不完善

廣西農(nóng)村的基礎(chǔ)交通和運(yùn)輸設(shè)施是比較落后，由于交通運(yùn)輸不暢，一方面使得農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營成本上升，工作效率降低；另一方面也導(dǎo)致了農(nóng)村的農(nóng)產(chǎn)品市場和城市強(qiáng)大的消費(fèi)品市場無法做到有效銜接，對于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，特別是農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流十分不利，如廣西荔枝、龍眼、香蕉等保質(zhì)期較短的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)產(chǎn)品無法完成交易，就無法實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，農(nóng)民也面臨著虧本的困境。交通不便，農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)不出去，導(dǎo)致本地豐富的農(nóng)業(yè)資源無法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化也難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

（二）農(nóng)村義務(wù)教育供給不足

廣西農(nóng)村的配套設(shè)施和資源缺乏，工作條件差，無法吸引優(yōu)秀人才到農(nóng)村，造成農(nóng)村師資嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村教育質(zhì)量不斷下降。例如，在廣西某村，由于教育資源和質(zhì)量比較落后，許多家把孩子轉(zhuǎn)學(xué)到城鎮(zhèn)小學(xué)就讀。這也反映出政府對農(nóng)村地區(qū)的教育投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，城鄉(xiāng)間教育資源存在較大的失衡。此外，雖然現(xiàn)在的農(nóng)村適齡入學(xué)兒童相對以前來說是少了一些，鄉(xiāng)村學(xué)校的人氣可能沒有那么旺，現(xiàn)階段正在進(jìn)行的農(nóng)村中小學(xué)合并，導(dǎo)致了許多鄉(xiāng)村小學(xué)被裁撤。由此可見，農(nóng)村義務(wù)教育供給還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（三）水利設(shè)施供給不足

由于廣西大部分地區(qū)屬于喀斯特地貌，加之部分地區(qū)交通不暢，導(dǎo)致桂西大石山區(qū)水利設(shè)施相對落后，且維護(hù)力度不夠。農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)業(yè)基本是自給自足，農(nóng)業(yè)靠天吃飯，農(nóng)業(yè)資源投入的嚴(yán)重匱乏使得新的水利設(shè)施很難建起來，已有落后的水利設(shè)施也難以正常使用。

（四）農(nóng)村通訊設(shè)施供給不足

當(dāng)今信息時代，信息也是重要的經(jīng)濟(jì)資源，掌握一定的市場信息有利于農(nóng)民把握市場需求動向和趨勢，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策。然而，在許多農(nóng)村地區(qū)，信息的獲取和利用水平還是比較低，農(nóng)村通訊設(shè)施供給相對不足，很多地方除電視外，也找不到其他信息獲取的有效途徑。由此，農(nóng)民獲取信息手段受限，一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場化程度不高。

（五）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡

在廣西地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給結(jié)構(gòu)性失衡主要體現(xiàn)在：一方面政府強(qiáng)調(diào)道路等交通設(shè)施建設(shè)的投入，這是看得見摸得著的政績；然而另一方面政府常常忽略農(nóng)村中環(huán)境保護(hù)和農(nóng)民精神文明建設(shè)等公益事業(yè)的投入，這就導(dǎo)致物質(zhì)和精神層面投入的結(jié)構(gòu)性失衡。另外，不同的村莊對公共產(chǎn)品的需求是不一樣的，如村莊人口不一樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，農(nóng)業(yè)發(fā)展方向不一樣，各自的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢資源等等都不可能一樣，以上的各種差異決定了公共產(chǎn)品的需求是不完全相同的。在實(shí)踐操作上，應(yīng)嚴(yán)格遵循因地制宜原則，充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定符合當(dāng)?shù)刈陨砬闆r的公共產(chǎn)品供給模式，適度適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行自由裁量，以解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)性失衡，而對于偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，應(yīng)加大扶持力度，提倡結(jié)對幫扶。

三、廣西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的根源剖析

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未根本改變

廣西城鄉(xiāng)二元架構(gòu)的公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀，造成了城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給體系失衡，尤其是表現(xiàn)在城市的強(qiáng)勢與農(nóng)村的弱勢。而在廣大的廣西農(nóng)村地區(qū)，為支持城市優(yōu)先發(fā)展，壓低價(jià)格的農(nóng)村原材料和資源源源不斷的輸送至城市，政府的關(guān)注點(diǎn)主要是在城市，通過政府途徑對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)力支持十分有限。尤其是廣西一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對薄弱的地方政府，缺乏強(qiáng)有力的財(cái)政配套，更無力承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，進(jìn)一步拉大了廣西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的地域差異。多年來廣西城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給體制并未得到根本改變，而且隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，廣西農(nóng)村本就日漸式微的集體經(jīng)濟(jì)正漸行漸遠(yuǎn)，農(nóng)村公共產(chǎn)品由基層集體供給的狀況難以得到實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上造成農(nóng)村公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給在“量”和“質(zhì)”方面均大大滯后城市。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下

目前廣西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給一方面存在由于資金缺乏和資源不足所導(dǎo)致的總量供給不足的局面，另一方面，也存在資金使用效率不高、農(nóng)村公共產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)性失衡、供需不匹配等突出問題。在廣西農(nóng)村資源和資金本就欠缺的情況下，未能從農(nóng)村實(shí)際的需要出發(fā)，按照農(nóng)村和農(nóng)民的迫切需求來進(jìn)行有針對性的供給，使有限資源發(fā)揮最大化效用。譬如，廣西部分地方政府將資源投入農(nóng)村時，旨在完成上級部門的任務(wù)而非以廣西農(nóng)村實(shí)際需要為導(dǎo)向。出于政績考核動機(jī)，廣西政府部門傾向于投資見效快、政績明顯的項(xiàng)目和領(lǐng)域，這常常誘導(dǎo)政府部門投資目光短淺，而對那些具有長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)和社會效益、短期內(nèi)無法估量價(jià)值的公共項(xiàng)目和公共產(chǎn)品則視而不見。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任不清

傳統(tǒng)政府學(xué)說認(rèn)為，社會公共產(chǎn)品或公共服務(wù)應(yīng)由政府提供，尤其是，跨區(qū)域和全國性的大型公共產(chǎn)品投資、大型社會公共項(xiàng)目由中央政府部門負(fù)責(zé)，諸如全國性的高速公路、鐵路、高鐵、大型水利設(shè)施等重大基礎(chǔ)設(shè)施以及涉及國家安全等公共安全事務(wù)。而涉及地方居民公共利益的公共產(chǎn)品，比如地方性的公路建設(shè)，地方性的教育、醫(yī)療和社會保障的構(gòu)建和完善，一般主要由地方政府負(fù)責(zé)提供和管理。但由于地方和中央政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一，在農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由誰來供給問題上，其職責(zé)劃分和分工合作尚不明確，其責(zé)任主體的界定亦是十分模糊，在地方財(cái)力比較薄弱的地區(qū)就會出現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的局面。

四、完善廣西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的策略

基于上述分析，為完善廣西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效果，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，筆者認(rèn)為，有必要采取以下措施：

（一）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化

多中心治理理論認(rèn)為，治理主體應(yīng)由單一化向多元化轉(zhuǎn)變。針對目前廣西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體單一化的問題，需引進(jìn)社會各方力量參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，實(shí)現(xiàn)協(xié)同與合作供給。同時，還可以因地制宜組織農(nóng)民通過社會合作方式來提供公共產(chǎn)品。追根溯源，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有利于打破“大集體”模式，有效解決集體無效率的困境，實(shí)行“單干”，提高了個體承包戶的生產(chǎn)積極性，具有重要意義，但“單干”也弱化了組織化程度；另一方面，囿于政府和農(nóng)村自身有限的財(cái)力，要求依托村莊自身農(nóng)民組織解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題。提倡在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，嘗試新的融資模式，如在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提倡PPP模式等。例如，進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、醫(yī)療幫扶互助、小型水利工程投資等。這些投資少的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施通過農(nóng)民社會合作的方式來完成，既可加強(qiáng)鄉(xiāng)土村民建立和諧關(guān)系，也可在一定程度上緩解農(nóng)場公共產(chǎn)品供給緊缺的局面。

（二）堅(jiān)持以農(nóng)村公共產(chǎn)品需求為導(dǎo)向，明晰農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體職責(zé)

多中心治理理論認(rèn)為，治理需要以公民最大化需求為導(dǎo)向。廣西農(nóng)村地域遼闊、不同的地區(qū)差異化明顯，不同地區(qū)的發(fā)展水平和面臨的具體情況也不一樣，“一刀切”的做法不可行。因此，公共產(chǎn)品的供給應(yīng)該注重各個地方的前期調(diào)研，切實(shí)做到以農(nóng)村公共產(chǎn)品需求為導(dǎo)向，并依此提供均等化的有效供給，使有限公共資源實(shí)現(xiàn)最大化利用。

基于基層政府與上級領(lǐng)導(dǎo)部門的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給職責(zé)進(jìn)行明晰，如省級以上財(cái)政應(yīng)該積極承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)大部分的公共產(chǎn)品供給，地市級財(cái)政按照一定的比例應(yīng)適度配套和支持，與此同時，根據(jù)各地財(cái)力實(shí)際情況，適當(dāng)減免鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政負(fù)擔(dān)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

（三）加大移民搬遷力度，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品使用效率

廣西一些比較落后的山區(qū)地區(qū)，要落實(shí)交通設(shè)施建設(shè)、水利工程、醫(yī)療和教育等問題需投入巨大，收益卻不是很明顯，要完善這些地區(qū)的公共產(chǎn)品供給，需付出巨大的成本。像這些地區(qū)比如說原來地勢比較低洼、經(jīng)常遭遇洪水的村莊，可以在政府的有效引導(dǎo)和扶持下，搬遷到整體公共設(shè)施相對比較完善的地區(qū)，并組建移民新村，培育新村的歸屬感，弱化移民背井離鄉(xiāng)的孤獨(dú)感和無助感，使得這些移民村子可以享受合適的公共產(chǎn)品供給。

當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中也存在一些山區(qū)鄉(xiāng)村，之前或許由于地形地勢的原因，選擇了分散居住，這些分散居住是村民由于人口比較小、村落比較小，要投入資金完善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給也需要花不少心思，使得供給資源的投入和產(chǎn)出比較為低下，也很難統(tǒng)一。在這樣的情況下，與其投入大量的資金在不同的村落搞公共產(chǎn)品供給服務(wù)小部分的村落，倒也可以嘗試由政府在附近集中建房，組建新的移民村，一次性搞的公共產(chǎn)品供給可以在更小成本投入的前提下服務(wù)到更多的人，增強(qiáng)公共資金的利用率和效用。此外，需鼓勵村子路邊成片建房，發(fā)展鄉(xiāng)村集市，鼓勵就地城鎮(zhèn)化，有利于解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。

（四）完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的綜合配套

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是一套系統(tǒng)的工程，包含多個互相協(xié)作和互相配套的子系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)作，才有可能取得整體大于部分的效果。因此，要不斷完善相關(guān)的配套機(jī)制，當(dāng)前應(yīng)做好以下工作：完善農(nóng)村稅制并統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。稅收是政府財(cái)政的重要來源，完善的稅制意味著穩(wěn)定和有保障的政府財(cái)政收入，是農(nóng)場公共產(chǎn)品供給重要的資金來源和保障。改革鄉(xiāng)村行政體制與官員政績考評體系，重點(diǎn)方向?yàn)椋菏紫仁峭七M(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村行政精簡化改革?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級干部冗余，“人浮于事”、“能崗不匹配”的現(xiàn)象比較突出，領(lǐng)財(cái)政的錢卻沒有應(yīng)有貢獻(xiàn)的人員較多，財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，使得財(cái)政供給資金缺乏、因此改革機(jī)構(gòu)、精簡人員是關(guān)鍵；其次是健全基層干部績效考評體系。要分解和重構(gòu)干部考核指標(biāo)，重構(gòu)和評估經(jīng)濟(jì)指標(biāo)權(quán)重，導(dǎo)入科學(xué)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)作為考核指標(biāo)納入干部考核指標(biāo)體系中。再次是拓寬融資方式。實(shí)行“一股三共模式”，在政府引導(dǎo)下，政府補(bǔ)助一點(diǎn)、從集體收入中拿一點(diǎn)，村民個人出一點(diǎn)，共同建設(shè)農(nóng)村水利設(shè)施和自來水工程等。還可以大膽探索新的方式，由私人提供政府補(bǔ)貼的方式；完全由私人或非營利組織提供等等。

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