中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期與財(cái)政政策調(diào)控的階段性

肖炎舜

中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期與財(cái)政政策調(diào)控的階段性

肖炎舜

經(jīng)濟(jì)周期與財(cái)政政策調(diào)控之間有著非常深刻的內(nèi)在邏輯關(guān)系。本文基于經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長(zhǎng)率的“谷－谷”劃分法，將改革開放以來的經(jīng)濟(jì)周期分為6個(gè)，我國(guó)實(shí)施了七輪宏觀調(diào)控，其中五輪治理經(jīng)濟(jì)過熱或偏快，兩輪防止經(jīng)濟(jì)衰退。從中國(guó)財(cái)政政策歷次調(diào)控經(jīng)濟(jì)周期的政策實(shí)踐來看，中國(guó)財(cái)政政策取向的轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)周期的波峰或波谷高度一致，反周期中也積累了一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，這些都可以為今后更好地發(fā)揮財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用提供借鑒。

財(cái)政政策 經(jīng)濟(jì)周期 政策取向轉(zhuǎn)變 波峰波谷

改革開放30多年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了5輪比較完整的經(jīng)濟(jì)周期，目前正處在第6輪經(jīng)濟(jì)周期。財(cái)政政策注重“逆經(jīng)濟(jì)風(fēng)向而動(dòng)”，較好發(fā)揮了抑制經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的作用。本文總結(jié)了財(cái)政政策反周期調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為新一輪經(jīng)濟(jì)周期調(diào)控提供借鑒。

一、熨平經(jīng)濟(jì)周期是財(cái)政政策調(diào)控的重要功能：文獻(xiàn)分析

20世紀(jì)30年代以來，宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)把探尋經(jīng)濟(jì)周期根源和政策設(shè)計(jì)作為核心。凱恩斯認(rèn)為，總需求減少是經(jīng)濟(jì)周期發(fā)生的主要原因；漢森－薩繆爾森提出“乘數(shù)－加速數(shù)模型”，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)周期是投資與收入共同決定的；弗里德曼認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)周期是貨幣和信貸擴(kuò)張和收縮的結(jié)果；熊彼特把經(jīng)濟(jì)周期歸因于“創(chuàng)新”浪潮；盧卡斯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)取決于生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)的反應(yīng)；基德蘭德和普雷斯科特認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)周期源于一些真實(shí)因素對(duì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際沖擊，如大規(guī)模的技術(shù)進(jìn)步或生產(chǎn)率的擾動(dòng)等；卡萊斯基等則把經(jīng)濟(jì)波動(dòng)歸因于政治家對(duì)財(cái)政、貨幣政策的操縱。①《經(jīng)濟(jì)學(xué)》第14版，薩繆爾森、諾德豪斯著，胡代光等譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996年6月第1版，第1039頁。他們的政策主張各不相同，有的甚至完全對(duì)立。無論如何，經(jīng)濟(jì)周期是一個(gè)客觀事實(shí)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)也是一個(gè)客觀事實(shí)。

國(guó)內(nèi)最早公開提出經(jīng)濟(jì)周期問題的是烏家培、劉樹成等人，他們1985年就提出“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有沒有周期波動(dòng)”這個(gè)重要課題②《劉樹成與中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)理論研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，2014年1月20日。，開啟國(guó)內(nèi)先河。在突破“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)周期問題”禁區(qū)后，國(guó)內(nèi)學(xué)者將財(cái)政政策調(diào)控與經(jīng)濟(jì)周期研究緊密結(jié)合起來。特別是1993年起連續(xù)5年實(shí)施適度從緊的財(cái)政政策、1998年起連續(xù)6年實(shí)施積極的財(cái)政政策之后，“在財(cái)政收支上實(shí)施緊縮或擴(kuò)張的反周期操作”已經(jīng)成為基本的常識(shí)，“人們?cè)缫训搅藸€熟于心的地步”。①高培勇：《由“積極”轉(zhuǎn)向“中性”：財(cái)政政策經(jīng)歷艱難抉擇》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2004年第8期，第13-19頁。許多研究認(rèn)同并證實(shí)了財(cái)政政策調(diào)控對(duì)經(jīng)濟(jì)周期具有重要影響，綜合來看，主要有以下看法。

第一，財(cái)政政策調(diào)控與經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)具有密切關(guān)系。高培勇（2013）認(rèn)為，財(cái)政政策從來都是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的一個(gè)主要手段，財(cái)政收支深刻影響企業(yè)與居民的消費(fèi)、投資和社會(huì)總供求，進(jìn)而牽動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的運(yùn)行。②高培勇：《宏觀經(jīng)濟(jì)分析中的財(cái)政政策》序言，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013年10月第1版。黃蕾、孫楚仁（2008）對(duì)1978年－2002年我國(guó)財(cái)政政策調(diào)控對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的影響進(jìn)行分析，結(jié)論是財(cái)政政策變化對(duì)GDP增長(zhǎng)率變動(dòng)的確產(chǎn)生了影響，財(cái)政支出增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起著正向作用。③黃蕾、孫楚仁：《我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的影響分析》，2008年8月，《第十屆中國(guó)青年信息與管理學(xué)者大會(huì)論文集》，第158-163頁。

第二，財(cái)政政策調(diào)控依托自動(dòng)穩(wěn)定器和相機(jī)抉擇兩種機(jī)制。財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器功能內(nèi)在于財(cái)政制度框架，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，自動(dòng)發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用。相機(jī)抉擇是政府主動(dòng)運(yùn)用反周期的財(cái)政政策工具，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行有意識(shí)的干預(yù)。郭慶旺、賈俊雪、劉曉路（2007）分析了1992年－2005年財(cái)政政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的影響，發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出政策的相機(jī)抉擇變化比較符合“逆勢(shì)而動(dòng)”的特點(diǎn)，有助于實(shí)體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。④郭慶旺、賈俊雪、劉曉路：《財(cái)政政策與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定：情勢(shì)轉(zhuǎn)變視角》，《管理世界》，2007年第5期，第7-17頁。

第三，財(cái)政政策調(diào)控可以采取擴(kuò)張、緊縮、中性三種政策取向。擴(kuò)張性財(cái)政政策在我國(guó)財(cái)政政策調(diào)控實(shí)踐中被稱為“積極的財(cái)政政策”，緊縮性財(cái)政政策在我國(guó)財(cái)政政策調(diào)控實(shí)踐中被稱為從緊或適度從緊的財(cái)政政策，中性財(cái)政政策在我國(guó)財(cái)政政策調(diào)控實(shí)踐中被稱為穩(wěn)健的財(cái)政政策。樓繼偉（2006）主編的《中國(guó)公共財(cái)政》明確提出財(cái)政政策通?？煞譃閿U(kuò)張、緊縮、中性三種類型⑤樓繼偉：《中國(guó)公共財(cái)政》，人民出版社、黨建讀物出版社，2006年6月第1版，第112頁。，這在我國(guó)財(cái)政政策調(diào)控實(shí)踐中，所對(duì)應(yīng)其實(shí)就是“積極”、“從緊”或“適度從緊”、“穩(wěn)健”的財(cái)政政策。

第四，財(cái)政政策調(diào)控可運(yùn)用預(yù)算、稅收、公債、公共支出、政府投資、財(cái)政補(bǔ)貼等政策工具。財(cái)政政策調(diào)控為達(dá)到既定目標(biāo)，可以通過改變政府收支活動(dòng)，利用預(yù)算、稅收、公債、公共支出、政府投資、財(cái)政補(bǔ)貼等各種政策手段對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。金人慶（2006）對(duì)我國(guó)1993年起實(shí)施的適度從緊財(cái)政政策、1998年起實(shí)施的積極財(cái)政政策、2005年起實(shí)施的穩(wěn)健財(cái)政政策進(jìn)行了系統(tǒng)分析，比較全面地總結(jié)了各種財(cái)政政策工具使用情況。⑥金人慶：《中國(guó)：科學(xué)發(fā)展與財(cái)政政策》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年7月第1版。

第五，財(cái)政政策調(diào)控要受到財(cái)政規(guī)則的約束。20世紀(jì)70年代以來，一些國(guó)家開始通過財(cái)政規(guī)則對(duì)政府相機(jī)抉擇的權(quán)力進(jìn)行限制，以此解決政府的永久性債務(wù)偏好和財(cái)政“公共池塘問題”。⑦楊攻研、劉洪鐘：《政府債務(wù)削減的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——來自發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期歷史的啟示》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2015年第1期，第127-154頁。一是赤字規(guī)則，如歐盟要求成員國(guó)財(cái)政赤字占GDP比重保持在3%以內(nèi)；二是借貸規(guī)則，比如大多數(shù)工業(yè)化國(guó)家禁止政府從中央銀行借款，我國(guó)1993年開始實(shí)施此規(guī)則；三是公共債務(wù)規(guī)則，主要是限制存量債務(wù)水平，如歐盟要求成員國(guó)債務(wù)存量占GDP比重不超過60%；四是黃金規(guī)則，只有政府投資性支出可以通過公共債務(wù)進(jìn)行融資，經(jīng)常開支需嚴(yán)格遵守動(dòng)態(tài)預(yù)算平衡原則；五是公共財(cái)政導(dǎo)向性規(guī)則，即公共投資不能與私人投資直接競(jìng)爭(zhēng)；六是對(duì)財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度、結(jié)構(gòu)比例建立數(shù)量限制規(guī)則，例如德國(guó)自1982年起規(guī)定，財(cái)政支出的平均增長(zhǎng)速度不能快于財(cái)政收入。①李永友、周達(dá)軍：《自動(dòng)穩(wěn)定器與相機(jī)抉擇：財(cái)政政策宏觀調(diào)控機(jī)制的權(quán)衡與完善》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2007年第2期，第10-17頁；郝宇彪：《財(cái)政預(yù)算理念：演變、影響與重構(gòu)——基于美國(guó)財(cái)政收支變遷的分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2014年第6期，第127-134頁。

二、中國(guó)財(cái)政政策取向轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)周期的波峰或波谷高度一致：從政策決策角度考察

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)周期劃分有一些分歧，主要是方法不同所致。一種是基于經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長(zhǎng)率的“谷－谷”劃分法；另一種是HP濾波法，即對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行周期劃分前，先消除其長(zhǎng)期趨勢(shì)。本文借鑒劉樹成等采用傳統(tǒng)“谷－谷”劃分法②田如柱、金輝：《尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律才能成功駕馭宏觀經(jīng)濟(jì)——訪中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉樹成》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2011年6月28日。，將改革開放以來的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行時(shí)段分為6個(gè)周期（改革開放前中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了5個(gè)周期是學(xué)術(shù)界共識(shí)），分別是1977年—1981年第六個(gè)周期，1982年—1986年第七個(gè)周期，1987年—1990年第八個(gè)周期，1991年—1999年第九個(gè)周期，2000年—2009年第十個(gè)周期，2010年進(jìn)入第十一個(gè)周期（見圖1）。

圖1 1978年—2015年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速和物價(jià)水平變化情況

（一）第六個(gè)經(jīng)濟(jì)周期中，GDP增長(zhǎng)率最高是1978年的11.7%，黨中央于1979年4月正式提出實(shí)行“調(diào)整、改革、整頓、提高”

1979年—1981年改革開放后第一輪宏觀調(diào)控，是針對(duì)1978年經(jīng)濟(jì)過熱采取的緊縮取向的宏觀調(diào)控。1978年GDP增長(zhǎng)11.7%，盡管當(dāng)年物價(jià)水平只上升0.7%，財(cái)政收支也是基本平衡的，還有10.18億元結(jié)余，但由于固定資產(chǎn)投資大幅增加，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)出現(xiàn)過熱。1979年4月，黨中央召開工作會(huì)議，正式提出用三年時(shí)間對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)行“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針。從1979年開始，我國(guó)財(cái)政政策取向發(fā)生明顯變化（見表1），當(dāng)年國(guó)家財(cái)政預(yù)算收支安排都是1120億元，相當(dāng)于上年決算數(shù)，沒有安排赤字；1980年國(guó)家預(yù)算總收入1062.9億元，總支出1142.9億元，低于上年決算數(shù)，支大于收80億元；1981年國(guó)家預(yù)算在作出安排后又進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后概算總收入和總支出都是1056.6億元。但從預(yù)算執(zhí)行結(jié)果看，1979年、1980年的財(cái)政政策是寬松的，1981年才真正實(shí)行了緊縮，這反映在各年的決算中。1979年國(guó)家決算總收入比預(yù)算短收16.7億元，決算總支出比預(yù)算超支153.9億元，出現(xiàn)170.6億元赤字；1980年國(guó)家決算總收入比預(yù)算超收22.3億元，決算總支出比預(yù)算超支69.8億元，財(cái)政赤字超預(yù)算47.5億元；1981年國(guó)家決算總收入超概算32.86億元，決算總支出超概算58.37億元，財(cái)政赤字25.51億元。這三年，財(cái)政預(yù)算安排都是從緊的，但預(yù)算執(zhí)行中，1979年和1980年財(cái)政支出較多超出預(yù)算，1981年才較好完成預(yù)算任務(wù)。因此，許多學(xué)者認(rèn)為，1979年—1980年我國(guó)財(cái)政政策、貨幣政策是“雙松搭配”，1981年是“緊財(cái)政”、“松貨幣”的“松緊搭配”。出現(xiàn)這種情況的一個(gè)重要原因，是1979年、1980年各級(jí)政府認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，政策貫徹執(zhí)行不力，基建總規(guī)模沒降下來。1980年12月，黨中央決定1981年對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行進(jìn)一步大調(diào)整，緊縮財(cái)政政策才真正落實(shí)到位。還要指出的是，當(dāng)時(shí)我國(guó)并沒有提出經(jīng)濟(jì)周期問題，財(cái)政工作主要是受到“財(cái)政規(guī)則”約束，特別是處理好積累和消費(fèi)的比例關(guān)系，財(cái)政要堅(jiān)持收支平衡、略有結(jié)余的方針。

表1 1978年—1981年我國(guó)財(cái)政收支情況 單位：億元

（二）第七個(gè)經(jīng)濟(jì)周期中，GDP增長(zhǎng)率最高是1984年的15.2%，1985年－1986年我國(guó)實(shí)施改革開放后第二輪宏觀調(diào)控

1.1982年—1984年連續(xù)3年實(shí)施寬松的財(cái)政政策

1981年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速回落到5.1%，是第六個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的谷底。1981年12月五屆人大四次會(huì)議通過的《政府工作報(bào)告》提出，要使1982年國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度比1981年高一點(diǎn)。由此，1982年財(cái)政收支安排保持了一定增長(zhǎng)速度，并主動(dòng)安排少量赤字，當(dāng)年預(yù)算總收入為1100億元，比上年預(yù)計(jì)數(shù)增長(zhǎng)3.9%；總支出為1130億元，比上年預(yù)計(jì)數(shù)增長(zhǎng)4%；支大于收30億元。這標(biāo)志著緊縮財(cái)政政策發(fā)生方向性轉(zhuǎn)變，開始實(shí)施寬松的財(cái)政政策。

2.1985年采取“雙緊”的財(cái)政政策和貨幣政策

1984年增長(zhǎng)率達(dá)到15.2%，是改革開放以來最高速度，次年3月六屆人大三次會(huì)議通過的《政府工作報(bào)告》提出，必須堅(jiān)持實(shí)事求是、穩(wěn)步前進(jìn)的方針，堅(jiān)決防止盲目追求和比賽增長(zhǎng)速度的現(xiàn)象。1985年國(guó)家預(yù)算安排財(cái)政總收入比上年增長(zhǎng)4.8%，總支出比上年增長(zhǎng)3.3%，在上年財(cái)政收支實(shí)際增速都在20%左右的情況下，這體現(xiàn)了緊縮的政策取向。從實(shí)際執(zhí)行結(jié)果看，1985年國(guó)家預(yù)算完成情況大大超過預(yù)算安排，財(cái)政總收入為1854.11億元，完成預(yù)算的120.8%，財(cái)政總支出為1825.94億元，完成預(yù)算的116.7%，財(cái)政結(jié)余為28.17億元，扭轉(zhuǎn)了財(cái)政赤字局面。這次從緊的財(cái)政政策名符其實(shí)，特別是國(guó)家財(cái)政平衡狀況由略有赤字，轉(zhuǎn)變?yōu)槭罩杂薪Y(jié)余，被視為一個(gè)巨大成績(jī)。

3.1986年“雙緊”的財(cái)政政策和貨幣政策“半途而廢”

實(shí)施“雙緊”政策后，1986年經(jīng)濟(jì)增速回落到8.9%，是第七個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的谷底。這個(gè)速度并不低，與當(dāng)年政策執(zhí)行中很快就調(diào)整方向有很大關(guān)系。從1986年預(yù)算安排和執(zhí)行看出，這次宏觀調(diào)控并不徹底。1986年國(guó)家預(yù)算財(cái)政收支都是2141.47億元，是連續(xù)4年安排預(yù)算赤字后，第一次預(yù)算沒有安排赤字；但實(shí)際執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)了70.8億元赤字，這個(gè)赤字水平為1981年以來最高，實(shí)際上是實(shí)行了寬松的財(cái)政政策。“雙緊”的財(cái)政政策和貨幣政策只實(shí)施了一年，就轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p松”政策組合，財(cái)政政策轉(zhuǎn)向節(jié)點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)周期谷底幾乎重疊。

表2 1982年—1986年我國(guó)財(cái)政收支情況 單位：億元

（三）第八個(gè)經(jīng)濟(jì)周期中，1988年－1990年我國(guó)實(shí)施了以“治理整頓”為核心內(nèi)容的改革開放后第三輪宏觀調(diào)控

1.本輪宏觀調(diào)控聚焦治理通貨膨脹

1987年、1988年GDP增長(zhǎng)率達(dá)到11.7%和11.2%，1988年、1989年物價(jià)漲幅達(dá)到18.8%和18%，是這輪宏觀調(diào)控的大背景。1988年物價(jià)上漲與價(jià)格改革有密切關(guān)系，這一年國(guó)家出臺(tái)對(duì)基本生活消費(fèi)品由暗補(bǔ)改明補(bǔ)、對(duì)高檔及耐用消費(fèi)品價(jià)格調(diào)整和放開、較大幅度提高基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格等措施，在總需求超過總供給的“短缺經(jīng)濟(jì)”情況下，各類價(jià)格應(yīng)聲而起。1988年9月，黨的十三屆三中全會(huì)作出了“把明后兩年改革和建設(shè)的重點(diǎn)突出地放到治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境、整頓經(jīng)濟(jì)秩序上來”的重要決策，之后國(guó)務(wù)院實(shí)行了緊縮財(cái)政、緊縮信貸的“雙緊”政策。在系列調(diào)控政策作用下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速迅速下降，1989年GDP增長(zhǎng)率只有4.2%，物價(jià)漲幅仍保持較高水平，主要是翹尾因素所致，是1988年價(jià)格“闖關(guān)”的后遺癥。

2.對(duì)經(jīng)濟(jì)增速下滑的容忍度比較大

這次宏觀調(diào)控即使面對(duì)經(jīng)濟(jì)增速明顯下滑，但由于把通貨膨脹形勢(shì)估計(jì)得相當(dāng)嚴(yán)重，中央繼續(xù)采取嚴(yán)厲調(diào)控措施，在整個(gè)治理整頓期間都堅(jiān)持實(shí)行緊縮的方針政策。1989年9月份工業(yè)增速已經(jīng)下滑到-0.9%，10月份進(jìn)一步下滑到-2.1%；物價(jià)指數(shù)從1月份的27%，下降到8月份的15.2%，11月份進(jìn)一步下降到7.1%①國(guó)家計(jì)委經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室：《1989年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析及1990年展望》，《計(jì)劃經(jīng)濟(jì)研究》，1990年第1期，第47-53頁。。但是，1988年9月開始實(shí)施的緊縮性政策并沒有轉(zhuǎn)變。1989年11月，黨的十三屆五中全會(huì)明確提出，用三年或者更長(zhǎng)一些時(shí)間基本完成治理整頓任務(wù)，要求繼續(xù)控制社會(huì)需求和堅(jiān)持財(cái)政信貸雙緊方針。1988年9月到1990年初，是執(zhí)行“雙緊”政策最嚴(yán)厲的時(shí)候。1990年是改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速最低的一年，GDP增長(zhǎng)率只有3.9%。

3.“雙緊”政策在力度把握上根據(jù)形勢(shì)變化調(diào)整

1990年之后，財(cái)政政策和貨幣政策在堅(jiān)持“雙緊”的同時(shí)，逐步調(diào)整實(shí)施力度。最明顯的是，1990年3月，七屆人大三次會(huì)議通過的《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，要“努力改變市場(chǎng)銷售疲軟狀況”，各部門、各地區(qū)要抓緊落實(shí)“適度放松金融，增加一些貸款”，“適當(dāng)調(diào)整存貸款利率”，“盡快清理‘三角債’”，“適當(dāng)增加一些投資”等措施，“使它們?cè)诮?jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮積極作用”。1991年國(guó)家預(yù)算在強(qiáng)調(diào)“繼續(xù)堅(jiān)持緊縮方針”、“支出預(yù)算的安排必須體現(xiàn)過緊日子的精神”的同時(shí)，提出要“做到緊中有活，有保有壓”。

表3 1987年—1990年我國(guó)財(cái)政收支情況 單位：億元

簡(jiǎn)單比較政府有關(guān)文件對(duì)財(cái)政政策的表述，1988年初提“緊中有活、有保有壓”，1989年初提“堅(jiān)決實(shí)行緊縮的財(cái)政政策”，1990年初提“在堅(jiān)持財(cái)政金融‘雙緊’方針的前提下，從多方面采取緩解當(dāng)前矛盾的措施”，1991年初再提“緊中有活，有保有壓”，可見這幾年財(cái)政政策經(jīng)歷了“緊中偏松”到“緊上加緊”再到“緊中有松”的過程。

（四）第九個(gè)經(jīng)濟(jì)周期中，GDP增長(zhǎng)率最高是1992年的14.2%，1993年6月起實(shí)施“適度從緊”的財(cái)政貨幣政策，這是改革開放后第四輪宏觀調(diào)控

1.1992年到1993年上半年盡管已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱，但仍實(shí)施“雙松”的財(cái)政貨幣政策

由于1990年陷入周期谷底，財(cái)政政策在“把握緊縮力度”上已有所變化。1990年、1991年預(yù)算執(zhí)行情況反映了這一特點(diǎn)，實(shí)際財(cái)政赤字分別比預(yù)算安排擴(kuò)大69%和71%。1992年到1993年6月，我國(guó)實(shí)行“雙松”的財(cái)政政策和貨幣政策。也是此時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱。1991年GDP增速達(dá)到9.3%，同比提高5.6個(gè)百分點(diǎn)，物價(jià)漲幅3.4%，與上年基本持平。1992年GDP增速上升到14.2%，同比提高近5個(gè)百分點(diǎn)，物價(jià)漲幅6.4%，同比提高3個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)1992年經(jīng)濟(jì)過熱，并沒有及時(shí)采取猛烈措施，有兩方面原因：一是對(duì)三年治理整頓的評(píng)價(jià)不是很高，被稱之為“硬著陸”。鄧小平指出“治理整頓有成績(jī)，但評(píng)價(jià)功勞，只算穩(wěn)的功勞”，對(duì)治理整頓工作不是很滿意①陳錦華：《從實(shí)行宏觀調(diào)控到“軟著陸”成功》，《中共黨史研究》，2005年第2期，第3～18頁。。二是當(dāng)時(shí)全國(guó)上下加快發(fā)展的熱情很高。年初鄧小平南方談話提出“發(fā)展才是硬道理”，各方面加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性空前高漲。這種情況下，1993年初國(guó)家制定的財(cái)政貨幣政策，總基調(diào)仍然是寬松。

2.1993年年中推出加強(qiáng)宏觀調(diào)控的政策措施

1993年上半年，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)再創(chuàng)新高，工業(yè)增加值增長(zhǎng)率達(dá)到30.2%，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率達(dá)到61.8%，經(jīng)濟(jì)過熱、經(jīng)濟(jì)秩序混亂已是一個(gè)不爭(zhēng)事實(shí)。這個(gè)時(shí)候，中央和地方反復(fù)討論一年多，各方面對(duì)形勢(shì)也形成了一致看法。1993年6月24日，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況和加強(qiáng)宏觀調(diào)控的意見》，即1993年中央6號(hào)文件，出臺(tái)了16條加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的措施。這標(biāo)志著我國(guó)實(shí)施“適度從緊”的財(cái)政政策和貨幣政策。

這一輪財(cái)政貨幣政策，集中體現(xiàn)在中央6號(hào)文件中的16條措施，以及隨后提出的兩個(gè)“約法三章”。16條措施是：（1）嚴(yán)格控制貨幣發(fā)行，穩(wěn)定金融形勢(shì)；（2）堅(jiān)決糾正違規(guī)拆借資金；（3）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，大力增加儲(chǔ)蓄存款；（4）堅(jiān)持制止各種亂集資；（5）嚴(yán)格控制信貸總規(guī)模；（6）專業(yè)銀行要保證對(duì)儲(chǔ)蓄存款的支付；（7）加快金融改革步伐，強(qiáng)化中央銀行的金融宏觀調(diào)控能力；（8）投資體制改革要與金融體制改革相結(jié)合；（9）限期完成國(guó)庫券發(fā)行任務(wù)；（10）進(jìn)一步完善有價(jià)證券發(fā)行和規(guī)范市場(chǎng)管理；（11）改進(jìn)外匯管理辦法，穩(wěn)定外匯市場(chǎng)價(jià)格；（12）加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀管理，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展；（13）強(qiáng)化稅收征管，堵住減免稅的漏洞；（14）對(duì)在建項(xiàng)目進(jìn)行審核排隊(duì)，嚴(yán)格控制新開工項(xiàng)目；（15）積極穩(wěn)定地推進(jìn)物價(jià)改革，抑制物價(jià)總水平過快上漲；（16）嚴(yán)格控制社會(huì)集團(tuán)購買力過快增長(zhǎng)。兩個(gè)“約法三章”包括：一是對(duì)金融系統(tǒng)的“約法三章”。立即停止和認(rèn)真清理一切違章拆借，已經(jīng)違章拆出的資金要限期收回；任何金融機(jī)構(gòu)不得變相提高存款利率，不準(zhǔn)用提高存款利率的辦法搞“儲(chǔ)蓄大戰(zhàn)”，不得向貸款對(duì)象收取回扣；立即停止銀行向自己興辦的各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體注入信貸資金，銀行要與自己興辦的各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體徹底脫鉤。二是對(duì)財(cái)稅部門的“約法三章”。嚴(yán)格控制稅收減免；嚴(yán)格控制財(cái)政赤字，停止銀行掛賬；財(cái)政部門及所屬機(jī)構(gòu)，未經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)，一律不準(zhǔn)涉足商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，所辦公司要限期與財(cái)政部門脫鉤。①陳錦華：《從實(shí)行宏觀調(diào)控到“軟著陸”成功》，《中共黨史研究》，2005年第2期，第3-18頁。

與改革開放后前三輪宏觀調(diào)控相比，這次調(diào)控主要有三大特點(diǎn)：一是貫穿改革精神。6號(hào)文件提出，“解決當(dāng)前的問題必須采用新思路，從加快新舊體制的轉(zhuǎn)換中找出路，把改進(jìn)和加強(qiáng)宏觀調(diào)控、解決經(jīng)濟(jì)中的突出問題，變成加快改革、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的動(dòng)力”。二是推行“鐵腕治亂”，中央在整頓財(cái)政金融秩序方面措施有力、雷厲風(fēng)行。三是堅(jiān)持“一分為二”。這次經(jīng)濟(jì)過熱由多種原因造成，“不能為倒臟水，連洗澡的孩子也倒掉”是當(dāng)時(shí)比較普遍的認(rèn)識(shí)。

3.直到1994年物價(jià)漲幅沖到24.1%的歷史高位后，1995年3月才提出“適度從緊”的概念

1993年我國(guó)GDP增速達(dá)到13.9%，同比略有下降，但物價(jià)漲幅高達(dá)14.7%，比上年提高8.3個(gè)百分點(diǎn)。1994年3月，八屆人大二次會(huì)議雖然指出“物價(jià)上漲幅度比較高”是個(gè)問題，但繼續(xù)把增長(zhǎng)擺在優(yōu)先位置，提出1994年GDP增長(zhǎng)和物價(jià)漲幅目標(biāo)分別是9%和控制在10%以內(nèi)，比上年計(jì)劃目標(biāo)分別提高1個(gè)和4個(gè)百分點(diǎn)。1994年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)第3年增長(zhǎng)13%以上，物價(jià)漲幅高達(dá)24.1%。這種情況下，中央在1995年明確提出，“把治理通貨膨脹作為宏觀調(diào)控首要任務(wù)”，實(shí)行“適度從緊的財(cái)政貨幣政策”。1995年3月，八屆人大三次會(huì)議通過的《政府工作報(bào)告》提出，“突出的問題是物價(jià)上漲幅度過高”，要“確保物價(jià)上漲幅度比去年有明顯回落，力爭(zhēng)控制在15%左右”，實(shí)行適度從緊和量入為出的財(cái)政方針，努力增收節(jié)支，中央財(cái)政赤字不能比上年擴(kuò)大，地方財(cái)政要堅(jiān)持收支平衡。1995年宏觀調(diào)控主要目標(biāo)得到了較好實(shí)現(xiàn)，GDP比上年增長(zhǎng)11%，商品零售價(jià)格指數(shù)逐月回落，從1月份的21.2%下降到12月份的8.3%。

1996年、1997年我國(guó)都是實(shí)施適度從緊的財(cái)政政策和貨幣政策。中央對(duì)1996年經(jīng)濟(jì)工作的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)是8%，價(jià)格目標(biāo)是零售物價(jià)漲幅降低到10%左右，實(shí)際結(jié)果是GDP增長(zhǎng)9.9%，零售物價(jià)漲幅回落到6.1%。中央對(duì)1997年經(jīng)濟(jì)工作提出GDP增長(zhǎng)8%、商品零售價(jià)格漲幅6%的調(diào)控目標(biāo)，實(shí)際結(jié)果是GDP增長(zhǎng)8.8%，物價(jià)漲幅持續(xù)走低，商品零售價(jià)格總水平比上年上漲0.8%，居民消費(fèi)價(jià)格上漲2.8%。這標(biāo)志著，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從周期頂峰平穩(wěn)回落，進(jìn)入“高增長(zhǎng)、低通脹”狀態(tài)，成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”。

表4 1991年—1997年我國(guó)財(cái)政收支情況 單位：億元

（五）第九個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的谷底是1998年第二季度，我國(guó)財(cái)政貨幣政策轉(zhuǎn)為“積極”和“穩(wěn)健”組合，開啟改革開放后第五輪宏觀調(diào)控

1.實(shí)施積極財(cái)政政策的大背景是1997年7月爆發(fā)亞洲金融危機(jī)

從1997年第4季度開始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)就已出現(xiàn)通貨緊縮，10月份商品零售價(jià)格總水平同比漲幅為-0.4%。但是財(cái)政貨幣政策并沒有改變“適度從緊”基調(diào)，只是加大對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持力度。1998年3月仍然提出“繼續(xù)實(shí)行適度從緊的財(cái)政政策”、“繼續(xù)實(shí)行適度從緊的貨幣政策”，也反映當(dāng)時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看法有些滯后。

2.經(jīng)濟(jì)增速跌破預(yù)計(jì)目標(biāo)、貨幣政策效果不彰是實(shí)施積極財(cái)政政策的重要原因

受危機(jī)沖擊和周期波動(dòng)疊加影響，1998年上半年通貨緊縮加劇，經(jīng)濟(jì)增速低于目標(biāo)。上半年累計(jì)增長(zhǎng)7%，低于目標(biāo)1個(gè)百分點(diǎn)；物價(jià)持續(xù)下跌，商品零售價(jià)格總水平從1997年10月開始持續(xù)9個(gè)月下降；國(guó)內(nèi)需求放緩，一季度社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)6.9%，同比回落12.9個(gè)百分點(diǎn)，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)10.3%，回落3.6個(gè)百分點(diǎn)；出口增幅突然減緩，上半年出口869.8億美元，同比增長(zhǎng)7.6%，大大低于上年同期的26.2%；下崗和失業(yè)人員大量增加，1998年6月底全國(guó)企業(yè)下崗人員達(dá)到1128萬人。上半年在貨幣政策方面，已經(jīng)采取了不少措施，但由于銀行“惜貸”和企業(yè)借款需求不旺，貸款和貨幣供應(yīng)量增幅同比不僅沒有上升，反而趨于下降。

在這種情況下，黨中央、國(guó)務(wù)院決定加大宏觀調(diào)控力度，實(shí)施積極的財(cái)政政策，最重大的舉措是1998年8月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院提出的1998年中央財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案。財(cái)政部向國(guó)有商業(yè)銀行增發(fā)1000億元國(guó)債，同時(shí)銀行配套發(fā)放1000億元貸款，重點(diǎn)用于農(nóng)林水利、交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這些特殊政策拉動(dòng)下，1998年第三季度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)7.6%，比二季度快0.8個(gè)百分點(diǎn)，四季度達(dá)到9%，全年增長(zhǎng)7.8%，基本實(shí)現(xiàn)了年初目標(biāo)。

3.這輪積極財(cái)政政策多次進(jìn)行較大力度的相機(jī)調(diào)整

1999年二季度開始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的外部環(huán)境更加復(fù)雜，國(guó)內(nèi)有效需求不足矛盾更加突出，黨中央、國(guó)務(wù)院又作出了進(jìn)一步加大實(shí)施積極財(cái)政政策力度的重大決策，國(guó)務(wù)院再次向人大提出中央財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案，在年初發(fā)行500億元基礎(chǔ)上再增發(fā)600億元長(zhǎng)期國(guó)債，并提出了一系列收入分配和稅收方面的政策措施。1999年是本輪經(jīng)濟(jì)周期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率最低（7.7%）、物價(jià)總水平下降幅度最大（-1.4%）的一年，也是積極財(cái)政政策拉動(dòng)作用最強(qiáng)的一年，國(guó)債資金拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)2個(gè)百分點(diǎn)。2000年初決定發(fā)行1000億元長(zhǎng)期國(guó)債，下半年經(jīng)人大批準(zhǔn)，第三次調(diào)整中央預(yù)算，增加建設(shè)性支出500億元，增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債500億元，擴(kuò)大財(cái)政赤字500億元。

4.這次積極財(cái)政政策退出比較平緩

2001年、2002年繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，都在年初決定發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債1500億元，主要用于在建項(xiàng)目、青藏鐵路、西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2003年、2004年長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債發(fā)行逐步減少，分別為1400億元、1100億元，表明積極財(cái)政政策已經(jīng)接近尾聲。1998年－2004年實(shí)施積極財(cái)政政策這7年，赤字率大體經(jīng)歷了一個(gè)先升后降的過程。1998年、1999年、2000年分別為1.21%、2.19%、2.91%，比上年分別提高0.46、0.98、0.72個(gè)百分點(diǎn)；2001年赤字率為2.71%，下降0.2個(gè)百分點(diǎn)，2002年達(dá)到最高3.03%，提高0.32個(gè)百分點(diǎn)；2003年、2004年持續(xù)下降，為2.74%、2.34%，分別下降0.29、0.4個(gè)百分點(diǎn)。這種情況反映出這一輪積極財(cái)政政策的力度逐漸減弱。

表5 1997年—2008年中央財(cái)政赤字占GDP比重

（六）在第十個(gè)經(jīng)濟(jì)周期中，我國(guó)財(cái)政政策先后經(jīng)歷了從積極到穩(wěn)健再到積極的轉(zhuǎn)變

1.2004年底明確提出實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策

2003年、2004年我國(guó)經(jīng)濟(jì)走出通貨緊縮陰影，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率連續(xù)兩年保持在10%以上。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)了一些不穩(wěn)定不健康因素，主要是：投資擴(kuò)張沖動(dòng)較強(qiáng)，資源環(huán)境約束矛盾突出，煤電油運(yùn)緊張，價(jià)格上漲壓力較大，一些地方環(huán)境污染嚴(yán)重。2003年下半年，黨中央、國(guó)務(wù)院及時(shí)采取了一些調(diào)控措施，標(biāo)志著我國(guó)第六輪宏觀調(diào)控的開始。一是整頓和規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，全面清理各類開發(fā)區(qū)，制止亂征濫占耕地；二是控制傾向信貸過快增長(zhǎng)勢(shì)頭，從9月21日起將金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率從6%提高到7%；三是2003年12月出臺(tái)了制止鋼鐵、電解鋁、水泥行業(yè)盲目投資的措施。2004年第一季度，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的矛盾和問題更加明顯，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)43%，煤電油運(yùn)緊張，生產(chǎn)資料價(jià)格上漲14.8%。這種情況下，黨中央、國(guó)務(wù)院進(jìn)一步加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，主要包括：從5月開始暫停半年審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地；再次提高存款準(zhǔn)備金率，提高部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例；依法清理在建項(xiàng)目，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目，嚴(yán)肅查處了鐵本鋼鐵等違規(guī)項(xiàng)目。這些措施取得了明顯成效，當(dāng)年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)25.8%，增速比第一季度回落17.2個(gè)百分點(diǎn)；年底廣義貨幣M2同比增長(zhǎng)14.6%，增幅比第一季度回落4.6個(gè)百分點(diǎn)；居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)第三季度上升到5.3%后，第四季度回落到3.2%。2004年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策和貨幣政策。

2.穩(wěn)健的財(cái)政政策比較好地處理了控制總量、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革的關(guān)系

2005年、2006年、2007年我國(guó)經(jīng)濟(jì)高位上行，增長(zhǎng)速度持續(xù)超過10%，物價(jià)總體穩(wěn)定，但固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)過快、貨幣信貸投放過多、國(guó)際收支順差過大、房?jī)r(jià)上漲過快“四過”問題交織在一起，給經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行帶來挑戰(zhàn)。針對(duì)這些問題，中央加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，采取了一系列促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行短期穩(wěn)定和解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)問題相結(jié)合的政策措施。一是在“嚴(yán)把土地和信貸兩個(gè)閘門”控制固定資產(chǎn)投資過快增長(zhǎng)中，把抑制部分行業(yè)投資增長(zhǎng)過猛，延伸到對(duì)產(chǎn)能過剩行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，比如2006年3月出臺(tái)一批推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的措施；把加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的投資管理延伸到深化投資體制改革，比如2007年11月建立新開工項(xiàng)目管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制；把清理開發(fā)區(qū)、整頓土地市場(chǎng)秩序、暫停審批非農(nóng)建設(shè)用地，延伸到深入推進(jìn)土地有償使用制度改革。二是在房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控中，把抑制需求、增加供給、穩(wěn)定房?jī)r(jià)，延伸到推進(jìn)住房制度改革，加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)。三是在控制流動(dòng)性過剩中，注重調(diào)節(jié)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)均衡，通過改革匯率制度，綜合運(yùn)用加工貿(mào)易政策、進(jìn)出口稅收優(yōu)惠政策，緩解外貿(mào)順差過大問題。①劉樹成：《宏觀調(diào)控取得明顯成效》，《十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議〈政府工作報(bào)告〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社、中國(guó)言實(shí)出版社，2008年3月第1版，第13-21頁。由于財(cái)政政策和貨幣政策是宏觀調(diào)控依靠的兩個(gè)主要手段，“雙穩(wěn)健”的財(cái)政貨幣政策除了在“松緊適度”中具有“穩(wěn)中趨緊”的特點(diǎn)外，也體現(xiàn)了宏觀調(diào)控的上述特點(diǎn)。

歸結(jié)來看，穩(wěn)健財(cái)政政策有兩大特點(diǎn)：一是致力于消除深層次矛盾和問題，鞏固經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期健康發(fā)展的基礎(chǔ)，增強(qiáng)發(fā)展的可持續(xù)性。二是致力于反周期，重點(diǎn)是“減赤字、減國(guó)債”，防止經(jīng)濟(jì)過熱傾向和通貨膨脹苗頭從局部性問題演變成全局性問題。2005年是1998年以來首次在預(yù)算安排中壓縮中央財(cái)政赤字，從上年預(yù)算安排3198億元減至3000億元，實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算安排基本一致。我國(guó)財(cái)政赤字占GDP比重由2004年的2.34%，逐步下降為2005年的1.65%、2006年的1.31%、2007年的0.81%和2008年的0.6%。與此同時(shí)，貨幣政策也在不斷采取收緊措施。

3.應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊的積極財(cái)政政策出手快、力度大

2008年為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，我國(guó)“宏觀調(diào)控的首要任務(wù)”從“雙防”到“一保一控”再到“一?！边M(jìn)行了兩次調(diào)整，財(cái)政貨幣政策隨之從“穩(wěn)健”和“從緊”組合調(diào)整為“積極”和“適度寬松”組合，這是改革開放以來第七輪宏觀調(diào)控。2007年經(jīng)濟(jì)增速上升到14.2%的周期頂峰后，年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出宏觀調(diào)控的首要任務(wù)是“雙防”，即“防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由偏快轉(zhuǎn)為過熱、防止價(jià)格由結(jié)構(gòu)性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹”，要實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策和從緊的貨幣政策。2008年年中，國(guó)際金融危機(jī)沖擊對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)影響端倪初現(xiàn)，中央及時(shí)把宏觀調(diào)控的首要任務(wù)從“雙防”調(diào)整為“一保一控”，即“把保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、控制物價(jià)過快上漲作為宏觀調(diào)控的首要任務(wù)”，隨后出臺(tái)一系列政策措施。9月份后，世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下，以雷曼兄弟公司倒閉為標(biāo)志，美國(guó)次貸危機(jī)迅速演變成大蕭條以來最嚴(yán)重的國(guó)際金融危機(jī)，對(duì)我國(guó)的不利影響明顯加重。黨中央、國(guó)務(wù)院又果斷把宏觀調(diào)控的著力點(diǎn)轉(zhuǎn)到“防止經(jīng)濟(jì)增速過快下滑”上來，及時(shí)實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。11月8日，中共中央、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的十項(xiàng)措施》的通知。十項(xiàng)措施包括：（1）加快建設(shè)保障性安居工程；（2）加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（3）加快鐵路、公路和機(jī)場(chǎng)等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（4）加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展；（5）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)；（6）加快自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整；（7）加快地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建各項(xiàng)工作；（8）提高城鄉(xiāng)居民收入；（9）在全國(guó)所有地區(qū)、所有行業(yè)全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革，鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)改造，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1200億元；（10）加大金融對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持力度。有關(guān)部門初步匡算，實(shí)施上述工程建設(shè)，到2010年底約需投資4萬億元。①《國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的措施》，中央政府門戶網(wǎng)站，2008年11月9日。孫承斌、鄒聲文、賈楠：《中國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)紀(jì)實(shí)：果斷決策關(guān)注民生》，新華網(wǎng)，2010年1月10日。以“十項(xiàng)措施”為基礎(chǔ)，我國(guó)迅速形成了“一攬子計(jì)劃”，在2009年、2010年全面付諸實(shí)施。

從具體情況看，積極財(cái)政政策提供了重要資金保障和政策支撐。一是實(shí)施兩年新增4萬億元的投資計(jì)劃，起帶動(dòng)作用的是中央財(cái)政投資，最初預(yù)計(jì)是1.18萬億元，實(shí)際執(zhí)行結(jié)果是1.26萬億元。②十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的《政府工作報(bào)告》，2013年3月。同時(shí)，全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型，推進(jìn)成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革，提高出口退稅率等一系列政策，每年減輕企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)約5000億元。二是國(guó)務(wù)院陸續(xù)制定實(shí)施十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，2009年、2010年，中央財(cái)政連續(xù)兩年都安排200億元，用于企業(yè)技術(shù)改造，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。三是加快實(shí)施國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃綱要，全面實(shí)施16個(gè)重大專項(xiàng)，2009年中央財(cái)政科技支出1512億元，增長(zhǎng)30%，2010年進(jìn)一步增加到1728億元。四是提高社會(huì)保障水平和保障改善民生，實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，初步建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度框架，全面建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育。由此可見，“一攬子計(jì)劃”不是單純的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，而是保增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生相統(tǒng)一的計(jì)劃，是發(fā)展與改革相促進(jìn)的計(jì)劃。

4.如期實(shí)現(xiàn)特殊情況下非常措施的有序退出

這兩年實(shí)施積極財(cái)政政策既有效發(fā)揮了保增長(zhǎng)的作用，也沒有超過財(cái)政承受能力。通過實(shí)施“一攬子計(jì)劃”，2009年二季度開始實(shí)現(xiàn)“V”型反轉(zhuǎn)，全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)9.4%，2010年又增長(zhǎng)10.6%。與此同時(shí)，這兩年全國(guó)財(cái)政赤字分別為9500億元、10000億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重分別為2.8%、2.5%，均未超過3%，與1998年至2004年實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)的水平也大體相當(dāng)。在政策實(shí)施中，這次調(diào)控始終高度重視提高政策的針對(duì)性和靈活性，2009年四季度就提出“把處理好保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和管理通脹預(yù)期的關(guān)系作為宏觀調(diào)控的核心”，2010年底及時(shí)轉(zhuǎn)為實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)了由非常條件下的非常措施向正常狀態(tài)有序過渡。

三、財(cái)政政策反周期調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)借鑒

改革開放后到2009年五個(gè)經(jīng)濟(jì)周期中，我國(guó)實(shí)施了七輪宏觀調(diào)控，其中五輪治理經(jīng)濟(jì)過熱或偏快，兩輪防止經(jīng)濟(jì)衰退。每次調(diào)控都借鑒了以往經(jīng)驗(yàn)，但不是簡(jiǎn)單模仿，運(yùn)用財(cái)政政策調(diào)節(jié)周期波動(dòng)日益嫻熟。有以下啟示。

（一）堅(jiān)持搞好宏觀調(diào)控，注重發(fā)揮財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)作用

改革開放以來，財(cái)政政策在擴(kuò)張、中性、緊縮之間出現(xiàn)轉(zhuǎn)折性變化時(shí)，往往都是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于波峰或波谷的時(shí)候。這說明，過去政府財(cái)政政策調(diào)控具有反周期考慮；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從頂峰回落或從谷底回升，財(cái)政政策調(diào)控對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)的轉(zhuǎn)變確實(shí)發(fā)揮作用。區(qū)分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平漲落變化是永久性、還是臨時(shí)性的，也不是一件容易的事情。出于謹(jǐn)慎性原則，當(dāng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較大時(shí)，應(yīng)及時(shí)采取逆周期政策調(diào)節(jié)。

（二）加強(qiáng)形勢(shì)預(yù)研預(yù)判，把握好財(cái)政政策調(diào)控的時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏

從時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏把握上看，改革開放后第一至三輪宏觀調(diào)控需要改進(jìn)的地方相對(duì)多一些。比如1979年—1981年的宏觀調(diào)控，頭兩年對(duì)經(jīng)濟(jì)過熱認(rèn)識(shí)并不充分，導(dǎo)致執(zhí)行“調(diào)整、改革、整頓、提高”方針不力，1981年不得不進(jìn)行全面緊縮，經(jīng)濟(jì)增速一下子降到5.2%；1985年—1986年的宏觀調(diào)控不到位，后兩年經(jīng)濟(jì)過熱與此有密切關(guān)聯(lián)；1988年“治理整頓”動(dòng)手晚，后來又持續(xù)進(jìn)行全面緊縮，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)“硬著陸”。第四至七輪宏觀調(diào)控相對(duì)成熟一些，比如1993年6月開始的宏觀調(diào)控，在政策力度上注重“適度從緊”，在政策執(zhí)行上雷厲風(fēng)行，實(shí)現(xiàn)“軟著陸”；1998年應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，注重密切跟蹤形勢(shì)，相機(jī)調(diào)整財(cái)政政策；2003年下半年開始的宏觀調(diào)控，注重加強(qiáng)預(yù)調(diào)微調(diào)，創(chuàng)造了最長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)上升期；2008年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，出手快、出拳重、措施實(shí)，迅速扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟(jì)下滑趨勢(shì)，這些都是搞好財(cái)政政策調(diào)控可以借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

（三）選準(zhǔn)主要調(diào)控目標(biāo)，通過財(cái)政政策組合促進(jìn)實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)

改革開放以來的七輪宏觀調(diào)控，五輪應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)過熱，把治理或防止通貨膨脹作為優(yōu)先目標(biāo)；兩輪應(yīng)對(duì)外部沖擊，把穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為優(yōu)先目標(biāo)，總體上講對(duì)調(diào)控主要目標(biāo)的選擇都比較準(zhǔn)確。特別是在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中，先后兩次調(diào)整宏觀調(diào)控首要任務(wù)，及時(shí)適應(yīng)急劇變化的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，是成功選擇宏觀調(diào)控主要目標(biāo)的典型范例。財(cái)政政策調(diào)控在目標(biāo)選擇上要注重把握好兩個(gè)方面：一是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和問題，選準(zhǔn)宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)；二是要處理好不同目標(biāo)之間的平衡。

（四）處理好短期和長(zhǎng)期的關(guān)系，把穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合起來

考察改革開放后的五個(gè)經(jīng)濟(jì)周期，宏觀調(diào)控都高度重視解決背后深層次的結(jié)構(gòu)性問題。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，每一輪宏觀調(diào)控要解決的結(jié)構(gòu)性問題有所不同。改革開放后前三輪宏觀調(diào)控處在短缺經(jīng)濟(jì)條件下，主要是調(diào)整積累與消費(fèi)比例關(guān)系，增加與居民消費(fèi)相關(guān)的商品生產(chǎn)；第四至五輪宏觀調(diào)控中，主要是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的薄弱環(huán)節(jié)，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支撐能力的“瓶頸”約束；第六至七輪宏觀調(diào)控中，主要是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源環(huán)境約束。

（五）處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，注重通過完善體制機(jī)制促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展

過去三十多年實(shí)踐中，一些重大改革舉措都是宏觀調(diào)控政策的重要組成部分。例如1993年—1996年“軟著陸”宏觀調(diào)控，建立健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的稅制、企業(yè)財(cái)務(wù)制度等，有利于遏制市場(chǎng)盲目投資行為；整頓和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，嚴(yán)格執(zhí)行“約法三章”，對(duì)經(jīng)濟(jì)過熱起到了釜底抽薪的作用。從反周期角度看，改革開放后前三輪宏觀調(diào)控期間，財(cái)稅體制改革無論在“放權(quán)”和“讓利”兩個(gè)方面都是“寬松”的政策，1994年后財(cái)稅體制改革從“讓利”角度看一直是“從緊”的。從中得到啟示：一是任何時(shí)候都有以深化改革增加微觀主體活力的制度空間；二是不同時(shí)期改革空間大小不一，改革并非在任何時(shí)候都是“熨平”周期的主要手段；三是推出改革舉措要考慮宏觀經(jīng)濟(jì)大背景，在經(jīng)濟(jì)偏冷時(shí)要抓住時(shí)機(jī)推進(jìn)價(jià)格改革和一些具有擴(kuò)張效應(yīng)的改革，在經(jīng)濟(jì)偏熱或局部領(lǐng)域偏熱時(shí)要抓住時(shí)機(jī)推出具有緊縮效應(yīng)的改革。

（六）加強(qiáng)財(cái)政貨幣政策的配合銜接，把握好總量政策松緊的“度”

貨幣政策的“閘門”無論是在治理過熱還是過冷時(shí)都要把好。在治理通貨緊縮時(shí)，貨幣政策“放水”也要有節(jié)制，如果政策效果不明顯，可用財(cái)政政策來加大刺激，而不是過度“放水”。2008年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊時(shí)，采取了積極的財(cái)政政策，貨幣政策從“從緊”轉(zhuǎn)向“適度寬松”，M2增速應(yīng)聲而起，從2007年、2008年的16.7%和17.8%，一下子上升到2009年的28.5%，給這次宏觀調(diào)控留下了一些遺憾。

（七）綜合運(yùn)行經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，確保財(cái)政政策調(diào)控取得預(yù)期效果

從發(fā)展趨勢(shì)看，我國(guó)宏觀調(diào)控越來越多地運(yùn)行經(jīng)濟(jì)、法律手段，越來越少地運(yùn)用行政手段，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的結(jié)果。同時(shí)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不成熟，有效約束地方政府和企業(yè)的行為，還離不開采取必要的行政手段。因此以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主，輔之以必要的行政手段，是搞好宏觀調(diào)控必須堅(jiān)持的一條原則。

（八）統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，注重防范國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融波動(dòng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響

我國(guó)作為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，要堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)、以我為主，把政策著力點(diǎn)放在改善和擴(kuò)大國(guó)內(nèi)供給和需求上。同時(shí)要促進(jìn)提高對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮外需在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)中的重要作用。

［1］陳錦華.從實(shí)行宏觀調(diào)控到“軟著陸”成功［J］.中共黨史研究，2005（2）.

［2］高培勇.宏觀經(jīng)濟(jì)分析中的財(cái)政政策［M］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013年10月第1版.

［3］國(guó)家計(jì)委經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室.1989年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析及1990年展望［J］.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)研究，1990（1）.

［4］郝宇彪.財(cái)政預(yù)算理念：演變、影響與重構(gòu)——基于美國(guó)財(cái)政收支變遷的分析［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2014（6）.

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［6］金人慶.中國(guó)：科學(xué)發(fā)展與財(cái)政政策［M］.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年7月第1版.

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［10］樓繼偉.中國(guó)公共財(cái)政［M］.人民出版社、黨建讀物出版社，2006年6月第1版.

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作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Economic Cycle in China and the Periodicity of Fiscal Regulation and Control

Xiao Yanshun

There is a very deep internal logic relationship between the economic cycle and fiscal regulation and control.In this paper,based on the actual economic growth rate of the Valley-Valley Division,the economic cycle is divided into 6 categories since the reform and opening up.China has implemented seven rounds of macroeconomic regulation and control,in which the five rounds treat overheating or excessiveeconomyand two rounds treat recession.From the previous regulation practice of the economic cycle,changesofChinese fiscal policy had been consistent with the economic cycle peak or trough,and it also accumulated some experiences and lessons.These lessons are good for the futureadjustmentof counter-cyclical fiscal policy to play a better role.

Fiscal Policy;Economic Cycle;Policy Orientation Transition;Peaks and Troughs

F812.0

A

2096-1391（2017）01-0087-14