農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理：特征、困局與突破

唐 鳴,江省身

(華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430079)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理：特征、困局與突破

唐 鳴,江省身

(華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430079)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的“三權(quán)”分置為治理起點(diǎn)，將農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入增加作為基本治理目標(biāo)。隨著村民自治的全面推行，農(nóng)村基層形成了“鄉(xiāng)政村治”的基本格局，“鄉(xiāng)政村治”格局造成了基層利益配置的難題。隨著第一輪地權(quán)變動帶來的改革紅利逐漸消失，以村民自治為核心的基層治理再次陷入動力不足的“軟約束”狀態(tài)。我國農(nóng)村基層產(chǎn)權(quán)改革多是基層治理制度內(nèi)的調(diào)整，沒有觸及深層次的產(chǎn)權(quán)改革。必須從基層治理主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)入手，不斷提升農(nóng)民的權(quán)利意識，調(diào)整基層政府管理方式，實(shí)現(xiàn)多元共治的治理格局，促進(jìn)農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型。

農(nóng)村；集體產(chǎn)權(quán)；基層治理；村民自治

一、問題的提出及文獻(xiàn)綜述

改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村基層治理形成了“鄉(xiāng)政村治”的基本格局，“即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務(wù)。鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織——村民委員會，對本村事務(wù)行使自治權(quán)”[1]。而作為自上而下行使管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行使自治權(quán)的村委會之間存在著難以調(diào)和的矛盾，即“行政權(quán)干預(yù)自治權(quán)”，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)制約著村委會自治權(quán)的發(fā)展，形成了“當(dāng)家人難當(dāng)家”的尷尬局面。學(xué)者們從制度、能力和組織等角度尋找提高基層治理績效的方法，但并未探索出一條提高基層治理能力和效果的有效路徑。而今，從“經(jīng)濟(jì)權(quán)利—政治權(quán)利”及“產(chǎn)權(quán)—治理”關(guān)聯(lián)性的角度探討農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革與基層治理的關(guān)系具有重要意義。

近年來，隨著農(nóng)村改革進(jìn)入深水期，學(xué)者對產(chǎn)權(quán)與治理的相關(guān)性也予以了一定的關(guān)注，如鄧大才從產(chǎn)權(quán)與政治關(guān)系的角度對產(chǎn)權(quán)的政治作用進(jìn)行分析，他認(rèn)為，“作為經(jīng)濟(jì)權(quán)力的產(chǎn)權(quán)具有政治保護(hù)、權(quán)力分配功能，產(chǎn)權(quán)對強(qiáng)權(quán)有限制作用，它是自由的基礎(chǔ)，具有保障功能。而且公民的權(quán)利、地位、社會等級和選舉權(quán)與被選舉權(quán)都由產(chǎn)權(quán)決定”[2]。他還從產(chǎn)權(quán)與國家的起源分析，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是國家產(chǎn)生的根本原因，國家因產(chǎn)權(quán)的保護(hù)而建立。盡管他沒有對產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)闡述，但他闡述了產(chǎn)權(quán)與國家權(quán)力或者說公權(quán)力之間的關(guān)系，認(rèn)為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的增加可以有效對抗公權(quán)力。吳曉燕則從產(chǎn)權(quán)安排的角度對產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)系進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)安排與國家權(quán)力緊密相關(guān)，產(chǎn)權(quán)還會對權(quán)力形成激勵(lì)和約束，不同的產(chǎn)權(quán)安排形塑了產(chǎn)權(quán)所有者的自主性與權(quán)力空間[3]。而且進(jìn)一步指出政治權(quán)力與產(chǎn)權(quán)之間的相互依存、相互促進(jìn)關(guān)系。國家要界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，構(gòu)造與產(chǎn)權(quán)制度相適應(yīng)的社會管理和治理模式，同時(shí)產(chǎn)權(quán)制度自身發(fā)展會對政治權(quán)力產(chǎn)生影響，通過資源配置效率，剩余權(quán)(經(jīng)濟(jì)增長狀況)來影響政治、社會權(quán)力的配置。西方的產(chǎn)權(quán)理論和國內(nèi)學(xué)者的研究具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和啟示性，尤其注意到了產(chǎn)權(quán)改革對治理的作用，學(xué)者的研究多注重產(chǎn)權(quán)與國家權(quán)力(公權(quán)力)的關(guān)系，這是產(chǎn)權(quán)與治理關(guān)系的核心。但是集體產(chǎn)權(quán)作為我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的特有形式，西方的產(chǎn)權(quán)理論在解釋其變遷中存在一定的局限性，而國內(nèi)產(chǎn)權(quán)與治理的相關(guān)研究對集體產(chǎn)權(quán)變遷后基層治理的變化缺乏現(xiàn)實(shí)分析和理論關(guān)照。因此，本文對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理的特征進(jìn)行了總結(jié)，厘清產(chǎn)權(quán)治理過程中面臨的困局，為新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革提供契機(jī)。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的基本特征

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革主要有三方面的特征：一是以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的“三權(quán)”分置為治理起點(diǎn)；二是以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為治理核心；三是將農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入增加為基本治理目標(biāo)。

(一)以“三權(quán)”分置為治理起點(diǎn)

近年來，我國農(nóng)民工外出務(wù)工人數(shù)仍然持續(xù)增加，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2017年2月，我國的農(nóng)民工總數(shù)已經(jīng)達(dá)到2.82億，其中外出農(nóng)民工達(dá)到六成。伴隨著農(nóng)民工大量進(jìn)城，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生。而按照“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地政策和相關(guān)法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是不受法律保護(hù)的，受歷史原因影響，流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生，引發(fā)基層社會不穩(wěn)定，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度亟需改革。2013年7月，習(xí)近平在湖北考察武漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心時(shí)提出：“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”。之后，2014年中央一號文件、十八屆五中全會以及中央農(nóng)村工作會議對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革“三權(quán)”分置的政策思路進(jìn)行了系統(tǒng)部署。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》要求，完善“三權(quán)分置”辦法，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局?！皟蓹?quán)分置”到“三權(quán)分離”的改革將農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步細(xì)化為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而且明確農(nóng)戶與集體的的土地承包關(guān)系長久不變，為保護(hù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)收益奠定了基礎(chǔ)[4]。

(二)以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)為治理核心

在“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)格局下，承包經(jīng)營權(quán)從集體產(chǎn)權(quán)中分離出來，所有權(quán)仍歸集體的前提下，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶。政策之始，為防止土地兼并的出現(xiàn)和貧富差距的加大，農(nóng)戶在與集體簽訂土地承包合同時(shí)明確規(guī)定，土地不能轉(zhuǎn)包，但隨著人口向外流動的加劇，這一產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了嚴(yán)重的矛盾。新一輪農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)改革的初衷正是為了解決農(nóng)村人口外流，土地拋荒這一現(xiàn)實(shí)問題。其基本途徑是在尊重農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)造精神的前提下，使已經(jīng)存在的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法化，規(guī)范化。因此，在中央不斷完善“三權(quán)”分置政策之后，農(nóng)戶實(shí)踐中也逐步將農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了分離，農(nóng)地承包主體可以通過市場化方式將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營主體。而放活土地經(jīng)營權(quán)，旨在發(fā)揮市場在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，允許土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，不斷提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力[5]。其他經(jīng)營主體既可以是普通農(nóng)戶，也可以是家庭農(nóng)場主、涉農(nóng)企業(yè)和合作社等新型經(jīng)營主體。既可以是本社區(qū)內(nèi)的村民，也可以是社區(qū)以外的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。按照中央文件規(guī)定，賦予農(nóng)民更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是當(dāng)前完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵[6]。實(shí)踐證明，只有完善的土地經(jīng)營權(quán)，才能夠促進(jìn)土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)。新一輪的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，將農(nóng)地承包人與經(jīng)營人的分離，對放活土地經(jīng)營權(quán)，提高農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營具有促進(jìn)作用。

(三)以農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)收益增加為治理目標(biāo)

新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變革以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為核心，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)解決了人地分離的矛盾。而經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)，以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入為目標(biāo)，使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率能夠以市場化方式顯現(xiàn)[7]。長久以來，土地、山林等是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資源，這些資源的功能除了經(jīng)濟(jì)功能之外，還兼具社會保障功能和社會治理的功能?，F(xiàn)階段，由于國家對農(nóng)村投入依然有限，農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老等保障主要依靠農(nóng)民自身提供，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的社會保障功能占主導(dǎo)地位，而農(nóng)村集體資源的價(jià)值并未得到市場化體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)效益功能并不明顯。目前，我們大部分農(nóng)民收入的增加主要依靠外出務(wù)工，但城市對農(nóng)民工的承載力不足，大部分農(nóng)民工依然難以在城市定居，享受城市提供的各種社會保障，因此，農(nóng)民工“游走于城鄉(xiāng)之間”，打工收入不足于在城市立足，務(wù)農(nóng)收入過低不能滿足基本生活保障。新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的理想目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)“三變”，即“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”，以激活農(nóng)村現(xiàn)有資源，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入為目標(biāo)。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的增加，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善，將吸引農(nóng)民回流，繼而引發(fā)農(nóng)民對公共事務(wù)的關(guān)注，提高基層治理的效能。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放以來農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)安排激發(fā)了農(nóng)村活力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長。但隨著農(nóng)村勞動力流動帶來的紅利效應(yīng)減弱，現(xiàn)有的集體產(chǎn)權(quán)制度安排與市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在發(fā)展要求呈現(xiàn)出新的矛盾。一方面，隨著集體經(jīng)濟(jì)的解體，農(nóng)民個(gè)體家庭雖然富裕了，但大部分村莊集體經(jīng)濟(jì)仍然較為薄弱，降低了村級組織的治理效率。而現(xiàn)存的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主要是固定不可移動的土地、山林、水塘和宅基地等資源，這些集體產(chǎn)權(quán)隨著村莊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，價(jià)值在不斷增加。另一方面，不管是政策、法律還是現(xiàn)實(shí)都并未將集體限定為一個(gè)明確范圍，集體產(chǎn)權(quán)的主體依然是一個(gè)空洞性的概念，農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)被虛化的事實(shí)沒有改變，因此，集體產(chǎn)權(quán)收益的增加也未被公平的分配[8]。由此，引發(fā)了更多的干群矛盾，影響基層社會的穩(wěn)定?，F(xiàn)階段，為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的現(xiàn)實(shí)需要，新一輪的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)啟動。

(一)“鄉(xiāng)政村治”格局造成基層利益配置的難題

村民自治實(shí)施以來，提高基層治理績效改革和創(chuàng)新的嘗試從未間斷過，盡管取得了矚目的成績，但基層農(nóng)村社會自上而下的管理格局依然沒有發(fā)生根本改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的管理權(quán)和自治權(quán)之間的沖突也未得到有效緩解[9]?！班l(xiāng)村利益共同體”依然是對大部分地區(qū)鄉(xiāng)村關(guān)系的客觀描述。稅費(fèi)改革之后，隨著農(nóng)村流動性的加劇，依靠外部輸入促進(jìn)本村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的村委會與基層政府的依賴性關(guān)系加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制下的村民自治組織行政化趨勢甚至有所增強(qiáng)。而村莊內(nèi)部，大部分地區(qū)村民主動參與村莊公共事務(wù)的意愿較弱，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督近乎流于形式。對此，于建嶸認(rèn)為村民自治的現(xiàn)實(shí)困境主要有五個(gè)方面的表現(xiàn)：“‘兩委’矛盾，選舉‘亂象’”，村民代表會議難召開，村務(wù)公開存在盲點(diǎn)，自治權(quán)與行政權(quán)存在沖突?！盵10]同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)變動不居，自治主體經(jīng)常缺位，自治內(nèi)容繁雜急迫，外來力量頻繁介入[11]?？梢钥闯?，學(xué)者們認(rèn)為鄉(xiāng)村治理的困境主要在于，城市化得進(jìn)程加快，村莊離散化加劇，村莊事務(wù)繁多。在自上而下的行政力量對基層社會控制趨勢不斷增強(qiáng)的情況下，作為重要治理主體的村民因參與效應(yīng)感較弱，自身利益轉(zhuǎn)移等原因，村莊內(nèi)部實(shí)際上陷入“精英治理”的困境，缺乏群眾參與的基層治理效果不佳。由此，要激發(fā)村民的參與意識，讓農(nóng)民自主參與，使治理主體回歸。按照馬克思政治學(xué)的觀基本點(diǎn)，利益是人們結(jié)成政治關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)[12]，也是村民政治參與的原始動力。在我國大部分農(nóng)村，利益關(guān)系多是都是圍繞著農(nóng)村的土地、山林、房屋等集體資源。這些資源形成的利益關(guān)系是其他利益關(guān)系的基礎(chǔ)，引發(fā)了農(nóng)村現(xiàn)階段矛盾和沖突的根源[13]。由此，要從資源和財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系的變革上尋求制約基層治理變革的因素。

(二)現(xiàn)有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)對基層治理的“軟約束”

有學(xué)者稱農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)對基層治理的軟約束為“產(chǎn)權(quán)殘缺”、“有意的產(chǎn)權(quán)模糊”，或者說是“集體產(chǎn)權(quán)空洞化”，“盡管集體產(chǎn)權(quán)是龐大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口生產(chǎn)生活的根本保障，它卻仍然是一個(gè)觀念和法律名義上的存在，在實(shí)踐中尚未充分展開，在法律上也未能規(guī)定完善”[14]。這種“有意的產(chǎn)權(quán)模糊”為國家在基層的代理機(jī)構(gòu)公社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入村莊公共事務(wù)提供了機(jī)會，形成了“縱向官治”[15]?！昂献骰闹饕苿恿κ钦谋┝摿Γ稚⒌霓r(nóng)民根本無法與之對抗。在一個(gè)較長的時(shí)期里，低效率的產(chǎn)權(quán)將會增加政府控制的成本，降低政府控制的收益，從而逼使政府集團(tuán)調(diào)整自己介入產(chǎn)權(quán)界定的程度和方式，其后果通常形成經(jīng)濟(jì)增長的條件”[16]。這種集體產(chǎn)權(quán)模式是以犧牲產(chǎn)權(quán)效率為前提的，隨著產(chǎn)權(quán)效率的不斷降低，基層社會對國家的信任度下降，國家的權(quán)威受到影響。在人民公社后期國家為減弱對鄉(xiāng)村社會的控制成本，不得不放松對基層社會的控制，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”集體產(chǎn)權(quán)變革的開始。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志，土地承包經(jīng)營權(quán)從集體所有權(quán)中分離出來，家戶經(jīng)營取代了公社經(jīng)營，以家庭為單位的農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲取了農(nóng)業(yè)剩余，提高了小農(nóng)生產(chǎn)的靈活性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長又進(jìn)一步使得絕大部分家庭積累了一定的財(cái)產(chǎn)，為保護(hù)家庭財(cái)產(chǎn)利益而形成了一定的財(cái)產(chǎn)保護(hù)意識，這就是財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保護(hù)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的活動促進(jìn)農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)，由此，為村民自治的發(fā)展創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)條件。隨著家庭財(cái)富的增長，20世紀(jì)90年代中期村民參與自治的熱情曾一度高漲，然而不久卻又產(chǎn)生了“政治冷漠”。一方面，國家對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的隱性控制使得集體產(chǎn)權(quán)“空洞化”的狀況并未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。另一方面，集體產(chǎn)權(quán)有限分割導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)效率增長放緩，鄉(xiāng)村治理成效增長的空間出現(xiàn)萎縮。

四、集體產(chǎn)權(quán)變革下的鄉(xiāng)村治理的突破口

現(xiàn)實(shí)總是先于理論，盡管農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)變革初期國家法律和政策并未對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)予以明確規(guī)定，但是集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步的清晰化和多方式流轉(zhuǎn)已隨著農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的不斷提高在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生了，并對農(nóng)村基層治理產(chǎn)生了一定的影響[17]。可以預(yù)見，這一符合產(chǎn)權(quán)發(fā)展規(guī)律，由農(nóng)民主導(dǎo)的誘致性農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷，上升到國家政策乃至國家法律之后，將對基層治理產(chǎn)生更加積極有益的影響，在新的形勢下，國家支持下的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)變遷將進(jìn)一步改變農(nóng)村社會的治理結(jié)構(gòu)，其可能路徑主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)治理主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)：集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)的契機(jī)

新一輪的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革以確權(quán)為標(biāo)志，其基本初衷是將模糊的集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步清晰化，改變現(xiàn)有集體產(chǎn)權(quán)多元主體不清引發(fā)的產(chǎn)權(quán)收益紛爭現(xiàn)狀。“構(gòu)建完善集體土地產(chǎn)權(quán)的治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于明確內(nèi)部各產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)利，以及各產(chǎn)權(quán)主體之間的委托代理關(guān)系，以減少產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在摩擦，節(jié)約產(chǎn)權(quán)運(yùn)行費(fèi)用”[18]。以農(nóng)村集體土地確權(quán)為例，農(nóng)村集體土地登記發(fā)證是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利的確認(rèn)。明確以行政村或自然村為單位的集體所有權(quán)的占有，以及以家庭為單位對土地、宅基地和林地承包經(jīng)營、使用、處分和收益權(quán)是新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的題中之義。這也標(biāo)志著國家對集體產(chǎn)權(quán)控制的進(jìn)一步減弱，并開始對以戶為單位的家庭產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定和保護(hù)，尤其是對集體產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行確認(rèn)。因此，國家從人民公社時(shí)期對集體產(chǎn)權(quán)的全面控制到改革開放之后的有條件的控制，再到國家對農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)，國家在集體產(chǎn)權(quán)變遷中角色的變化恰好表明國家在基層治理中的角色正發(fā)生改變。目前，我國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援農(nóng)村的新階段。國家政權(quán)在這一階段的基本目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。因此，國家需要建立并保護(hù)新的產(chǎn)權(quán)制度來激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，這也意味著國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的控制進(jìn)一步放松。這一輪集體產(chǎn)權(quán)改革與上一輪的改革的不同在于:農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中的土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)發(fā)生了分離，明確土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，通過市場發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。同時(shí)我們認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶之后，作為國家政權(quán)在基層的代表——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對鄉(xiāng)村自治權(quán)的干預(yù)也逐步減弱。就現(xiàn)階段來看，確權(quán)頒證對于防止基層政府對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的侵害，確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，解決農(nóng)戶之間的集體土地權(quán)屬糾紛具有重要意義。土地等產(chǎn)權(quán)的清晰化，表明基層社會的治理主體開始由國家、基層政府、鄉(xiāng)村精英為主導(dǎo)開始向普通村民轉(zhuǎn)移，基層社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)將更加合理。

(二)農(nóng)民民主權(quán)利的增長：集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的核心要義

目前，農(nóng)村老齡化和空心化日益嚴(yán)重，人地分離現(xiàn)象已經(jīng)成為絕大多數(shù)村莊的常態(tài)。農(nóng)民逃離村莊的主要原因在于農(nóng)民從農(nóng)村獲取的收入有限，大部分村民流入城市從事其他行業(yè)，這些村民中也不乏村莊精英，他們利益不在村，也不關(guān)心村莊政治。而且，長期以來集體產(chǎn)權(quán)收益被鎮(zhèn)村兩級結(jié)成的“利益共同體”所侵占，村民為保護(hù)自身權(quán)益的政治效應(yīng)感較弱。這種狀況導(dǎo)致本應(yīng)該以全體村民為治理主體的村莊，由于大部分村民缺位，實(shí)際上村莊的公共事務(wù)由少數(shù)村莊精英作主導(dǎo)，“村民自治”蛻變成為“村委會自治”?，F(xiàn)階段，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革帶來的人口和土地紅利逐漸減弱，國家新一輪的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革目標(biāo)是通過增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并以財(cái)產(chǎn)權(quán)利為動力，吸引并激發(fā)農(nóng)民保護(hù)自身利益，積極的參與村莊的公共活動，由此形成“財(cái)產(chǎn)權(quán)利——公共權(quán)力”之間的良性循環(huán)。這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利變革帶來的村民民主意識的轉(zhuǎn)變，盡管治理效應(yīng)并不能立刻顯現(xiàn)，但這種變革卻是根本性的。另一方面，我們也看到，通過將承包經(jīng)營權(quán)細(xì)化為承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，以經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)來增加農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)收益，可以吸引治理精英的回歸。集體林權(quán)改革和土地產(chǎn)權(quán)改革為先導(dǎo)，規(guī)?；鸵?guī)范化的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，將吸引外出的村莊精英回流經(jīng)營農(nóng)業(yè)。這些外出的經(jīng)營在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中，積極參與村莊公共事務(wù)，在民主決策中發(fā)揮作用，為基層治理注入活力?？梢?，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的不僅僅是精英的回流，治理主體活力的增加，而在更大程度上保障農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利的持續(xù)增長，使更多的普通村民形成民主參與意識?？梢灶A(yù)測，如上一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革增加農(nóng)民家戶產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民的民主意識覺醒一樣，此次以市場化為導(dǎo)向的土地承包經(jīng)營權(quán)變革將以產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)為動力，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民民主權(quán)利的增長。在基層民主意識增長的同時(shí)，國家為促進(jìn)產(chǎn)權(quán)效率的增加，必然會在集體產(chǎn)權(quán)明晰化和對基層社會控制上給予更多的空間，為村民自治的發(fā)展提供動力，破解基層治理現(xiàn)實(shí)困境。

(三)政府職能轉(zhuǎn)變：集體產(chǎn)權(quán)變革的著力點(diǎn)

新一輪集體產(chǎn)權(quán)變革之前，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)多是農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)。由于農(nóng)民的素質(zhì)和能力有限，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)后的矛盾糾紛繁多，在這一過程中基層政府角色并未主動介入農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)交易提供公共服務(wù)。而是在矛盾發(fā)生之后，應(yīng)交易雙方的要求，被動介入，其主要作用是調(diào)節(jié)糾紛，以“息事寧人”為主要目標(biāo)。目前，隨著企業(yè)下鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件較好的地方，發(fā)生以行政村或村民小組為單位的較大規(guī)模產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)的交易雙方是企業(yè)和農(nóng)戶，而政府往往扮演中間人的角色。政府的中間人很難保持中立，出于政績或者經(jīng)濟(jì)利益的需要，忽視農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿和收益，強(qiáng)制農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，并對其收益進(jìn)行挪用和截留；還有一些基層政府在土地流轉(zhuǎn)之后，無視流轉(zhuǎn)雙方的承包合同，默認(rèn)企業(yè)隨意變更受讓人，侵犯農(nóng)民的合法權(quán)利等等。

國家農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)在于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益，讓農(nóng)民的資源變資產(chǎn)。因此，集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)到戶之后并不意味著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變革的結(jié)束。政府要在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中扮演更多的角色，承擔(dān)更多的責(zé)任。各級政府尤其是基層政府必須保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體享有實(shí)在的權(quán)利，為促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有所作為。新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)是建立規(guī)范化和市場化的流轉(zhuǎn)機(jī)制，改善土地資源的配置效率。而基層政府需要在產(chǎn)權(quán)改革中要更好的履行其服務(wù)職能，如適應(yīng)產(chǎn)權(quán)市場化流轉(zhuǎn)搭建產(chǎn)權(quán)交易平臺，制定流轉(zhuǎn)規(guī)則，調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛。而且隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，大量的合作社、家庭農(nóng)場、甚至土地銀行等新型經(jīng)濟(jì)主體的出現(xiàn)，要求基層政府改變傳統(tǒng)的管理思維，更加注重增強(qiáng)對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的服務(wù)意識，這些都促使基層政府從傳統(tǒng)的管理職能向現(xiàn)代服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。

(四)多元共治的治理格局：集體產(chǎn)權(quán)的有效治理機(jī)制

集體產(chǎn)權(quán)變革之前，由于集體產(chǎn)權(quán)的模糊，雖然農(nóng)戶是名義上的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)承包人。實(shí)際上農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其代理人——“村兩委”的所控制，圍繞著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)益分配所形成的基層治理實(shí)際上是以鄉(xiāng)村兩級為主體的單向一元化治理，即這種產(chǎn)權(quán)安排下，行政權(quán)力對基層社會的管理呈現(xiàn)單向性和治理主體的單一化。集體產(chǎn)權(quán)變革之后，首先是農(nóng)村土地、山林的承包權(quán)予以明確，長期不變。承包者的民主意識增強(qiáng)，成為重要的治理主體參與村莊公共事務(wù)。其次，集體土地、山林使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象發(fā)生了變化。由以自發(fā)的村莊熟人流轉(zhuǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌龌南虼迩f外陌生人流轉(zhuǎn)為主。外來務(wù)農(nóng)人員，農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)入村莊內(nèi)部經(jīng)營農(nóng)業(yè)，集體產(chǎn)權(quán)的邊界發(fā)生改變的同時(shí)，傳統(tǒng)的村莊的治理邊界也發(fā)生了改變[19]。新的利益主體要求積極參與村莊的治理，而村莊公共事務(wù)的增加，治理成效的增長也需要他們的積極參與。因此，產(chǎn)權(quán)細(xì)化流轉(zhuǎn)之后，原有的村民將自己的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給戶籍不在本村的村民，而新的經(jīng)營者作為產(chǎn)權(quán)受讓方進(jìn)入村莊內(nèi)部，成為新的利益相關(guān)方，他們要求在村莊的重大事項(xiàng)上行使參與權(quán)和建議權(quán)，也成為重要的治理主體之一。再次，隨著以土地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的村莊經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的增加，機(jī)構(gòu)不斷精簡的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理村莊事務(wù)中難以面面俱到；村委會在處理復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，也顯得力不從心，需要大量農(nóng)民自發(fā)形成的經(jīng)濟(jì)組織、社會組織參與到村莊事務(wù)中來，這些社會組織成為村莊治理重要的一級。因此，中央提出要?jiǎng)冸x村“兩委”對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實(shí)行“政經(jīng)分開”試驗(yàn)，將部分管理權(quán)交給村莊內(nèi)部的集體經(jīng)濟(jì)組織[20]。同時(shí)，要發(fā)揮村莊傳統(tǒng)的村民理事會的組織的治理功能。最終，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)變革促使農(nóng)村基層社會形成基層政府、村委會、戶籍村民、經(jīng)濟(jì)組織和外來人員多主體共同治理的格局。

產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)系緊密，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革會促進(jìn)基層社會治理轉(zhuǎn)型?；仡櫸覈r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的變革歷程，可以發(fā)現(xiàn)村民自治的興起，“鄉(xiāng)政村治”格局的形成，正是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革為先導(dǎo)，國家對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的逐步放松給予了基層社會自我治理的基本單元[21]。然而，國家對農(nóng)村社會的控制的目標(biāo)在于從農(nóng)村社會汲取資源，完成后發(fā)現(xiàn)帶化國家的工業(yè)化。現(xiàn)階段，隨著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加劇，國家推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)變革，目標(biāo)是增加農(nóng)民收益，縮小城鄉(xiāng)差距。新一輪的產(chǎn)權(quán)改革以市場化為導(dǎo)向，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離來促進(jìn)農(nóng)民增收，這一產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系的改變也必然引發(fā)基層治理主體關(guān)系的變化。要進(jìn)一步拓展村民自治的研究空間，必須處理好村與組的所有權(quán)、集居與散居的關(guān)系[22-24]。因此，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，改變現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度安排，有利于基層社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，農(nóng)民的民主意識增強(qiáng)，基層政府職能的轉(zhuǎn)變，多元主體治理格局的形成，農(nóng)村基層社會治理的轉(zhuǎn)型。

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[責(zé)任編輯 陳浩天]

Governance of the Rights of Rural Collective Property:Characteristics, Dilemmas and Breakthroughs

Tang Ming,Jiang Shengshen

(Huazhong Normal University,Wuhan 430079,China)

The reform of collective property rights in rural areas takes the Three Rights of agricultural land property right structure as the starting point of governance, and the increase of farmers’ property income as the basic governance target. With the first round of reform of the villagers’ autonomy, the rural grassroots forms the basic pattern of “township government and village governance”, and the pattern of “township government and village governance” has caused the problem of grassroots interest allocation. With the first round of reform of land rights brought about by the gradual decline of the reform dividend, the villagers’ autonomy as the core of the grassroots governance once again get into the lack of power “soft constraints” state. China’s rural grassroots property rights reform is the adjustment of grass-roots governance system, did not touch the deep-seated property rights reform. We must start from the power structure of the grassroots governance subject, constantly raise the farmers’ rights consciousness, adjust the grassroots government management mode, realize the pluralistic governance pattern, and promote the rural grassroots governance transformation.

rural;collective property rights;grassroots governance;villager autonomy

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.04.008

唐鳴(1957—)，男，湖北武漢人，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事政府治理相關(guān)研究；江省身(1990—)，男，河南駐馬店人，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士生，主要從事基層政府治理相關(guān)研究。

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(15YJC810007)

F321.1

A

1000-2359(2017)04-0052-06

2016-12-23