政府支持與學(xué)科群戰(zhàn)略協(xié)同如何提升高校創(chuàng)新能力

吳偉 孟申思 余曉 陳艾華

摘要：傳統(tǒng)分層固化背景下，地方高校面臨創(chuàng)新能力的低水平循環(huán)困境?！半p一流”建設(shè)對地方高校提出了特色化、高質(zhì)量發(fā)展要求，實現(xiàn)優(yōu)勢學(xué)科群率先突破成為合理的戰(zhàn)略選擇。政府資源投入規(guī)模與頂層制度設(shè)計必須與學(xué)科群戰(zhàn)略相輔相成，因此，地方政府必然會面臨支持邏輯、支持形式與支持重點的抉擇。河南農(nóng)業(yè)大學(xué)與南京工業(yè)大學(xué)優(yōu)勢學(xué)科群遵循不同的發(fā)展戰(zhàn)略，在地方政府支持下都實現(xiàn)了快速發(fā)展，并在服務(wù)區(qū)域發(fā)展中扮演了重要角色。案例研究表明，在學(xué)科實力不濟情境下，資源匱乏是關(guān)鍵成長瓶頸，資源投入的政府支持邏輯與反應(yīng)型學(xué)科群戰(zhàn)略有利于 “自外而內(nèi)”的創(chuàng)新能力提升;而具備較好發(fā)展基礎(chǔ)情境下，制度缺位的桎梏效應(yīng)明顯，制度激活的政府支持邏輯與前攝型學(xué)科群戰(zhàn)略有利于“自內(nèi)而外”的創(chuàng)新能力提升。

關(guān)鍵詞：政府支持;高校創(chuàng)新能力;學(xué)科群;“雙一流”

一、問題提出

隨著“雙一流”政策落地，以學(xué)科特色發(fā)展實現(xiàn)高校差異化、以動態(tài)調(diào)整激發(fā)辦學(xué)活力、以重大資源投入實現(xiàn)綜合改革目標，已成為各地區(qū)高等教育發(fā)展的主導(dǎo)思想?！督y(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》鼓勵地方政府通過多種形式對中央高校和地方高校給予資金、政策、資源支持。在國家“雙一流”政策出臺前后，各省市投入數(shù)十億元用于實施“雙一流”建設(shè)[1]，力圖通過加大投入促進本地高等教育，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

政府主導(dǎo)是我國高等教育的典型特征。政府在科研經(jīng)費投入、戰(zhàn)略方向引導(dǎo)、制度環(huán)境建構(gòu)等方面發(fā)揮著重要作用，大多表現(xiàn)為以學(xué)科或?qū)W科群為單元的助強、扶特、補弱?，F(xiàn)有研究深入討論了政府支持的重要性和政府角色。國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論將政府視作國家創(chuàng)新系統(tǒng)中最重要的構(gòu)成要素[2]，三螺旋理論認為政府有必要采取適當形式支持高校發(fā)展[3]。具體而言，政府可扮演資金支持者、網(wǎng)絡(luò)搭建者、服務(wù)提供者、政策企業(yè)家、政策設(shè)計者和環(huán)境規(guī)制者六類角色[4]?，F(xiàn)有研究只強調(diào)了政府支持的重要性，忽略了情境的特殊性，未考慮高校內(nèi)外部環(huán)境對政府支持效果的影響。此外，現(xiàn)有研究將高校視作被動適應(yīng)環(huán)境的組織，忽視了高校的主觀能動性，簡化了政府支持與高校創(chuàng)新能力提升的互動過程，不利于全面審視政學(xué)關(guān)系。

為系統(tǒng)地回答“政府支持與學(xué)科群戰(zhàn)略如何協(xié)同，進而實現(xiàn)提升高校創(chuàng)新能力的目標”這一研究問題，我們將情境因素納入分析框架，選擇兩所地方高校——河南農(nóng)業(yè)大學(xué)和南京工業(yè)大學(xué)，進行多案例對比研究。學(xué)科是大學(xué)發(fā)展的核心，眾多一流學(xué)科集合匯聚出一流大學(xué)。[5]因此，我們使用優(yōu)勢學(xué)科群的發(fā)展反映高校創(chuàng)新能力的變化。本文聚焦的兩大優(yōu)勢學(xué)科群是：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)以作物學(xué)一級學(xué)科為核心的學(xué)科群（后文簡稱“河南農(nóng)大作物學(xué)科群”）和南京工業(yè)大學(xué)以化學(xué)工程與技術(shù)一級學(xué)科為核心的學(xué)科群（后文簡稱“南工化工學(xué)科群”）。

本研究選擇兩大優(yōu)勢學(xué)科群作為案例分析對象的原因如下。首先，具有典型性。案例對象均曾受“身份資源分配制”①的影響[6]，面臨低水平循環(huán)困境，即在較長的歷史期間內(nèi)穩(wěn)定在較低的辦學(xué)水平上[7]，經(jīng)費資源匱乏、人才隊伍弱化、平臺建設(shè)困難，甚至有與部屬高?？傮w差距持續(xù)拉大的危險。在地方政府支持下，案例對象以優(yōu)勢學(xué)科群為引領(lǐng)進入快速發(fā)展軌道，較為成功地打破了低水平循環(huán)魔咒。其次，具有差異性。兩大學(xué)科群在區(qū)域制度質(zhì)量、地方政府支持重點、學(xué)科群戰(zhàn)略以及創(chuàng)新能力提升路徑上存在較大差異。

案例資料來自于2014-2018年進行的專家座談與后續(xù)補充訪談、檔案、文件和公開出版物。訪談對象包括校級領(lǐng)導(dǎo)、院系負責(zé)人、科研人員和教育行政主管部門官員。訪談內(nèi)容包括：學(xué)科群發(fā)展歷程及面臨的主要問題、學(xué)科群的發(fā)展戰(zhàn)略與主要措施、地方政府支持形式及成效等。

二、案例情境識別

開放系統(tǒng)理論認為，組織是一個能動的主體，環(huán)境在影響以及形塑組織中扮演關(guān)鍵角色。基于此，我們構(gòu)建了情境識別—雙方行動分析—結(jié)果評價的分析框架（圖1），探討政府如何因地制宜支持高校發(fā)展。我們主要從制度質(zhì)量、發(fā)展階段和瓶頸問題三個方面描述兩個學(xué)科群的內(nèi)外部環(huán)境，為后文分析雙方行動提供分析框架。

（一）制度質(zhì)量

學(xué)科建設(shè)必須考慮宏觀的政治—社會結(jié)構(gòu)，要做到“跳出教育看教育”。[8]我們使用制度質(zhì)量刻畫政治—社會結(jié)構(gòu)，反映學(xué)科群的外部環(huán)境。制度質(zhì)量指政府設(shè)計和執(zhí)行政策的能力以及由此產(chǎn)生的政策效果，這些效果可由區(qū)域經(jīng)濟增長速度和社會發(fā)展水平刻畫[9]。一般而言，我國制度質(zhì)量自東向西、自沿海向內(nèi)地逐步降低。由于制度會影響行動者的意愿與行動，因此地方的制度質(zhì)量越高，地方政府和學(xué)科群整合、利用、創(chuàng)新制度的意愿與能力越強。江蘇南京市經(jīng)濟社會發(fā)展較為領(lǐng)先，相應(yīng)的高等教育制度質(zhì)量位居全國前列，高于位于中部地區(qū)的河南鄭州市。

（二）發(fā)展階段

學(xué)科組織是動態(tài)變化的，其生命周期可分為生成期、成長期、成熟期。學(xué)科群應(yīng)根據(jù)各階段的不同特征確定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略。[10]借鑒前人研究成果，綜合考慮國家級平臺和學(xué)科國際排名，我們將學(xué)科群劃分為不同發(fā)展階段，刻畫學(xué)科群的內(nèi)部環(huán)境。在生成期，兩個學(xué)科群在行業(yè)需求引導(dǎo)下不斷凝聚研究方向，協(xié)同創(chuàng)新特征有所顯現(xiàn)，但學(xué)科群發(fā)展資源有限，總體實力較弱，資源匱乏是制約其發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。進入成長期后，學(xué)科群的資源條件改善，平臺建設(shè)有所突破，實力明顯提升，開始進入發(fā)展的快車道，制度缺位產(chǎn)生的資源配置效率低下成為影響高質(zhì)量發(fā)展的新障礙。在成熟期，學(xué)科群的組織與制度日益精致化，逐步形成自我發(fā)展機制，平臺、隊伍、資金等發(fā)展資源呈現(xiàn)富集狀態(tài)。

河南農(nóng)大作物學(xué)科群根植于河南省及周邊區(qū)域糧食主產(chǎn)區(qū)實際，在高產(chǎn)栽培、綠色加工、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等方向上的持續(xù)創(chuàng)新，對區(qū)域糧食增產(chǎn)起到了較好的支撐作用，行業(yè)依托和政府支持是學(xué)科群發(fā)展的關(guān)鍵情境。以2012年為分界線，河南農(nóng)大作物學(xué)科群可分為生成期和成長期。在生成期（2012年以前），學(xué)科群圍繞河南糧食生產(chǎn)開展協(xié)作，內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)協(xié)同關(guān)系不斷得到強化，圍繞小麥、水稻和玉米的作物學(xué)科群逐漸生成。在成長期（2012年至今），學(xué)科群的科研經(jīng)費翻兩番，資源約束得到緩解，入選首批國家級“2011協(xié)同創(chuàng)新中心”，國家級平臺增加至2個，農(nóng)業(yè)科學(xué)進入ESI全球前1%。由于國家“2011計劃”未能持續(xù)，原有來自國家層面的年度3000萬元、持續(xù)4年的可觀投入戛然而止。受學(xué)科基礎(chǔ)和制度質(zhì)量所限，其自我發(fā)展機制尚待建立，目前未進入成熟期。

南工化工學(xué)科群圍繞江蘇化學(xué)工業(yè)高端化的重大需求，以材料學(xué)和工程學(xué)、生物學(xué)、化學(xué)等學(xué)科交叉領(lǐng)域為切入點，聚焦化學(xué)化工、高性能膜、生物制造、柔性電子、工程材料等方向，具有典型的行業(yè)特色和較高的產(chǎn)業(yè)依存度。南工化工學(xué)科群的發(fā)展可分為三個階段：生成期、成長期和成熟期。在生成期（2003年以前），南京化工大學(xué)與南京建筑工程學(xué)院并校，學(xué)校提出“大化工”學(xué)科戰(zhàn)略，化工學(xué)科群逐漸成型。在成長期（2003-2011年），以2003年啟動建立國家大學(xué)科技園為起點，學(xué)科群建立了多個國家級平臺，形成了基礎(chǔ)研究與應(yīng)用結(jié)合緊密、產(chǎn)業(yè)化成果突出的特色。進入成熟期后（2012年至今），學(xué)科群新增2個國家級平臺，化學(xué)、工程學(xué)、材料科學(xué)排名全部進入ESI全球前0.5%，合成生物學(xué)、微流體技術(shù)等新興交叉學(xué)科得以發(fā)展。

三、政府支持與學(xué)科群戰(zhàn)略選擇

受制度質(zhì)量影響，地方政府在不同階段對各學(xué)科群的支持邏輯與形式各不相同，呈現(xiàn)出顯著的差異性。高校需要協(xié)同制定和選擇不同的學(xué)科群發(fā)展戰(zhàn)略，使之呈現(xiàn)出多維開放、循環(huán)遞進、螺旋上升的發(fā)展趨勢。

（一）地方政府支持

政府作為資源與制度的結(jié)合體，既可以為學(xué)科群提供豐富資源，如資金、物理空間、人才政策、項目、載體建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，又可以通過制度安排影響學(xué)科發(fā)展方向和發(fā)展速度。因此，我們將政府支持劃分為兩個維度：資源與制度。

1.生成期至成長期：資源投入

對于試圖從生成期躍升至成長期的學(xué)科群而言，資源匱乏是制約其發(fā)展的瓶頸因素。創(chuàng)新理論將創(chuàng)新視作與資源相關(guān)的函數(shù)[11]，認為充足的資金、先進的科研平臺、結(jié)構(gòu)合理的創(chuàng)新隊伍是實現(xiàn)創(chuàng)新的關(guān)鍵要素。此外，政府的資源投入兼具直接效應(yīng)與間接效應(yīng)，可提高社會各界對被投入主體的預(yù)期，進而帶動社會資源向被投入主體匯聚。因此，在學(xué)科群從生長期發(fā)展至成長期的關(guān)鍵階段，地方政府應(yīng)遵循資源投入邏輯，以政府投入帶動外部資源匯聚，以外部資源投入拉動創(chuàng)新能力提升，實現(xiàn)學(xué)科群“自外而內(nèi)”的良性循環(huán)。

受“身份資源分配制”影響，河南農(nóng)大作物學(xué)科群的資源困境長期得不到有效化解。針對資源匱乏這一瓶頸，2012年起，河南地方政府依照資源投入邏輯，出臺專門文件，為其發(fā)展提供專屬性資源支持，如專項資金、廳級編制、實驗場地，并建立了用于解決問題的省長直通通道，提高了資源配置效率。截止2018年，學(xué)科群匯聚省部級以上重大科研項目400余項，總經(jīng)費達4.8億元。政府支持形式具有“資源投入為主、制度保障為輔”的特征。

與河南農(nóng)大作物學(xué)科群相似，南工化工學(xué)科群長期依靠自籌經(jīng)費發(fā)展，資源匱乏是其生成期的基本特征。為解決資源緊張的突出矛盾，江蘇省同樣遵循資源投入邏輯，在戰(zhàn)略規(guī)劃基礎(chǔ)上，通過高水平載體建設(shè)、重點學(xué)科培育、產(chǎn)學(xué)研合作推動的方式，持續(xù)提供學(xué)科發(fā)展資源。在地方政府支持下，學(xué)科群在成長期獲得了“幾乎所有”能夠獲得的國家級平臺。政府支持形式呈現(xiàn)出“資源投入為主、制度保障為輔”的特征。

2.成長期至成熟期：制度激活

隨著學(xué)科群成長，資源匱乏問題得到緩解，制度缺位導(dǎo)致的資源利用效率低下成為阻礙學(xué)科群成長的新瓶頸。制度創(chuàng)新所形成的更富有效率和激勵作用的制度安排，可以引導(dǎo)創(chuàng)新要素協(xié)同與耦合，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)內(nèi)涵式的集約化增長。[12]因此，在學(xué)科群從成長期發(fā)展至成熟期的關(guān)鍵階段，地方政府應(yīng)遵循制度激活邏輯，以外部制度激活高校內(nèi)部制度創(chuàng)新，提升資源利用效率，助力學(xué)科群實現(xiàn)“自內(nèi)而外”的良性發(fā)展。與制度質(zhì)量較低的地區(qū)相比，制度質(zhì)量較高的地區(qū)在制度設(shè)計、執(zhí)行和效果方面表現(xiàn)更佳，在制度激活上更勝一籌。

河南農(nóng)大作物學(xué)科群仍處于成長期前期，資源投入的提升效應(yīng)未達到拐點，制度缺位尚未上升成為瓶頸問題，且區(qū)域制度質(zhì)量相對較低，地方政府的制度能力較弱。因此，制度激活在推動創(chuàng)新能力提升方面表現(xiàn)并不明顯。

與之相對，普遍存在的制度缺位已嚴重制約了成長期晚期的南工化工學(xué)科群的發(fā)展。面對制度創(chuàng)新的迫切需求，江蘇省及南京市堅持制度激活邏輯，通過區(qū)域制度激活高校內(nèi)部制度，激發(fā)創(chuàng)新要素的活力。2011年起，江蘇推行科教與人才強省戰(zhàn)略，鼓勵高校創(chuàng)新人才引育制度。2012年，南京出臺“科技九條”②，為促進高?？萍汲晒D(zhuǎn)化掃除制度障礙。政府支持形式呈現(xiàn)出“制度激活為主、資源保障為輔”的特征。

（二）學(xué)科群戰(zhàn)略

學(xué)科群發(fā)展階段反映了學(xué)科群實力，影響了學(xué)科群戰(zhàn)略選擇。遵循Uberbacher的做法，我們按照控制點的不同，將學(xué)科群戰(zhàn)略分為反應(yīng)型戰(zhàn)略和前攝型戰(zhàn)略。[13]反應(yīng)型戰(zhàn)略假設(shè)控制點在學(xué)科群外部，學(xué)科群被動響應(yīng)政府支持，實現(xiàn)政府支持推動的外生成長。前攝型戰(zhàn)略假設(shè)控制點在學(xué)科群內(nèi)部，學(xué)科群主動匯集發(fā)展資源、進行制度創(chuàng)新，尋求內(nèi)生成長。

1.生成期與成長期：反應(yīng)型戰(zhàn)略

在生成期，生存是學(xué)科群的第一訴求。合法性理論認為，獲得利益相關(guān)者的認可是組織獲取生存資源的關(guān)鍵。[14]為獲得地方政府這一關(guān)鍵利益相關(guān)者的認可，地方高校學(xué)科群堅持“地方性”的發(fā)展定位[15]，響應(yīng)區(qū)域重大需求，從而獲取辦學(xué)資源。受資源與能力所限，生成期與成長期的學(xué)科群主要采用反應(yīng)型戰(zhàn)略。

河南農(nóng)大作物學(xué)科群使用反應(yīng)型戰(zhàn)略，以服務(wù)區(qū)域重大需求為發(fā)展突破點，支持河南糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“九連增”，爭取到地方政府大規(guī)模的資源投入。在此基礎(chǔ)上，學(xué)科群以作物學(xué)為核心，匯集其他相關(guān)學(xué)科的力量，引進袁隆平與程順和院士，通過輻射帶動優(yōu)勢特色學(xué)科和交叉新興學(xué)科發(fā)展，實現(xiàn)了河南農(nóng)大整體學(xué)科生態(tài)的梯次前移，順利進入成長期。

相似的，南工化工學(xué)科群在生成期和成長期也采用反應(yīng)型戰(zhàn)略。學(xué)科群積極響應(yīng)地方政府產(chǎn)學(xué)研合作的號召，與政府合建創(chuàng)新載體，撬動社會資源，引進高層次人才，構(gòu)建起基礎(chǔ)研究—共性技術(shù)研究—成果轉(zhuǎn)化的完整創(chuàng)新鏈。

2.成熟期：前攝型戰(zhàn)略

在成熟期，制度缺位帶來的資源利用效率低下是學(xué)科群的發(fā)展瓶頸。此階段的學(xué)科群擁有一定數(shù)量的標志性成果與大平臺，話語權(quán)有所提升，有能力采取前瞻型戰(zhàn)略，推動內(nèi)部制度創(chuàng)新。

南工化工學(xué)科群在成熟期采用前攝型戰(zhàn)略，主動把握政府制度激活帶來的機會窗口，以內(nèi)部制度創(chuàng)新為突破點，發(fā)揮高層次人才引進與高端技術(shù)轉(zhuǎn)移的同步效應(yīng)，實現(xiàn)了創(chuàng)新能力的超常規(guī)躍升。2012年，南工化工學(xué)科群建立面向海外高端人才的聘用、薪酬、考核體系，激活和釋放人才資源。同年，南京工業(yè)大學(xué)出臺19條新政，打通科技成果轉(zhuǎn)化的制度通道。這一階段，學(xué)科群研究平臺的層次和規(guī)模顯著提升，多個學(xué)科進入ESI排名前列。

（三）協(xié)同提升創(chuàng)新能力的路徑選擇

總體來看，政府支持的作用機制呈現(xiàn)出“外部資源拉動”與“內(nèi)部制度激活”的區(qū)別。河南地方政府遵循資源投入邏輯，為河南農(nóng)大作物學(xué)科群提供高強度、有針對性的資源供給，以政府資源投入帶動社會資源匯聚。江蘇及南京地方政府遵循制度激活邏輯，以外部制度環(huán)境激活內(nèi)部制度變革，為高校破除制度障礙打開機會窗口。其間，政府對學(xué)科群制度變革的認可強化了制度效果。

換句話說，河南農(nóng)大作物學(xué)科群的創(chuàng)新能力提升之路是自外而內(nèi)的，即政府外部資源投入拉動學(xué)科群內(nèi)部創(chuàng)新能力提升;而南工化工學(xué)科群的創(chuàng)新能力提升之路是自內(nèi)而外的，即政府外部制度激活高校內(nèi)部制度創(chuàng)新。綜合兩個學(xué)科群的案例討論，以圓圈大小表示創(chuàng)新能力高低，基于學(xué)科群發(fā)展階段的分析，地方政府支持和學(xué)科群戰(zhàn)略協(xié)同提升創(chuàng)新能力的行動路徑見圖2。

圖2學(xué)科群創(chuàng)新能力提升路徑分析

四、總結(jié)與討論

本文構(gòu)建了情境識別—雙方行動分析—結(jié)果評價的分析框架，嘗試解釋政府支持與高校創(chuàng)新能力提升的關(guān)系。研究表明，創(chuàng)新能力提升是政府支持與學(xué)科群戰(zhàn)略共同作用的產(chǎn)物，政府支持形式和學(xué)科群戰(zhàn)略選擇應(yīng)該與制度質(zhì)量、發(fā)展階段相匹配。當學(xué)科群處于生成期和成長期，區(qū)域制度質(zhì)量較低時，資源匱乏是突出的發(fā)展瓶頸，資源投入的政府支持邏輯和反應(yīng)型學(xué)科群戰(zhàn)略將有利于學(xué)科群實現(xiàn)自外而內(nèi)的創(chuàng)新能力提升。當學(xué)科群處于成熟期，區(qū)域制度質(zhì)量較高時，制度缺位的弊端日漸顯現(xiàn)，制度激活的政府支持邏輯和前攝型學(xué)科群戰(zhàn)略將有利于學(xué)科群實現(xiàn)自內(nèi)而外的創(chuàng)新能力提升。

本文對高等教育的政策啟示是：資金投入不是高校創(chuàng)新能力提升的充分條件。在資源匱乏的生成期和成長期，資源的邊際效應(yīng)相對明顯，資金投入可發(fā)揮雪中送炭之效;而在資源充裕的成熟期，資金投入僅可錦上添花。兩個案例都體現(xiàn)出政府支持在提升地方高校創(chuàng)新能力上的“邏輯起點”地位，尤其是破解低水平循環(huán)的顯著作用。政府要針對高校發(fā)展階段制定相應(yīng)的支持政策，以實現(xiàn)支持效果的最大化。在發(fā)展早期，政府應(yīng)以“輸血”為先，針對瓶頸問題提供必要資源支持，助其擺脫資源硬約束;而在具備較強實力之后，政府應(yīng)以“造血”為重，通過營造良好的制度環(huán)境推動高校制度變革，實現(xiàn)創(chuàng)新能力的可持續(xù)提升。

注釋：

①“身份資源分配制”指政府主管部門根據(jù)高校身份撥付專項補助經(jīng)費，比較有名的有“211工程”“985工程”專項。

②“科技九條”指《深化南京國家科技體制綜合改革試點城市建設(shè)，打造中國人才與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新名城的若干政策措施》，它明確支持科技人員和高校師生離崗創(chuàng)業(yè)，將職務(wù)發(fā)明所得收益中個人及團隊分配比例的上限提高到95%，政策力度超過國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，探及科技體制改革的“天花板”。這個開拓性舉措脫胎于南京工業(yè)大學(xué)于2003年出臺的關(guān)于分配“三七開”的率先嘗試。

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（責(zé)任編輯賴佳）