營銷管理中用電監(jiān)察工作的必要性

劉邦富+王強(qiáng)

中圖分類號：F270 文獻(xiàn)標(biāo)識：A 文章編號：1674-1145（2016）10-000-02

摘 要 供電企業(yè)作為社會服務(wù)企業(yè)，其各項(xiàng)工作能否正常的開展將直接的關(guān)系到電力行業(yè)服務(wù)水平的高低。用電監(jiān)察是供電企業(yè)的基本職責(zé)。本文從供電監(jiān)察管理工作方面分析了供電企業(yè)做好當(dāng)前用電監(jiān)察工作的必要性，并闡述了供電企業(yè)應(yīng)該如何做好用電監(jiān)察工作。

關(guān)鍵詞 用電監(jiān)察 必要性 供電企業(yè)

用電監(jiān)察是供電企業(yè)一項(xiàng)傳統(tǒng)的義務(wù)。供電企業(yè)的專業(yè)部門、人員在長期的實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)；與此同時，在國家的立法層面也有了相當(dāng)?shù)慕?，從《全國供用電?guī)則》到《電力法》，再到《電力供應(yīng)與使用條例》以及與該“條例”配套的《供用電監(jiān)督管理辦法》、《用電監(jiān)察管理辦法》、《用電營業(yè)規(guī)則》，一套大體完整的有關(guān)用電監(jiān)察的實(shí)體和程序規(guī)范可資依據(jù)。然而在實(shí)際操作中很多實(shí)際問題卻每并非想象的那樣簡單，很多概念、規(guī)則尤其是隱藏其后的原理，確有認(rèn)真剖析、精心梳理的必要。

一、供電企業(yè)對用戶的用電監(jiān)察的背景

從立法層面看，我國電力體制的改革當(dāng)以《電力法》的正式生效為標(biāo)志。此前相當(dāng)長的時期內(nèi)，供電管理部門具有身份的雙重性，一方面是民事主體，在工商機(jī)關(guān)申領(lǐng)工商營業(yè)執(zhí)照，與用戶發(fā)生電力商品交易關(guān)系；另一方面又是各級政府的電力主管部門，與用戶形成命令與服從、監(jiān)督與被監(jiān)督的行政管理關(guān)系。這種雙重的關(guān)系，集中地體現(xiàn)于當(dāng)時水利電力部頒發(fā)的《全國供用電規(guī)則》之中。受當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)和管理模式所囿，供電局與用戶之間的民商事交易關(guān)系幾乎沉淀于底層，而浮泛于表層的卻是鮮明的行政管理關(guān)系；以計劃用電、安全用電和節(jié)約用電為核心的所謂“三電管理”，貫穿于供用電工作的全方位和全過程。毫無疑問，供電局對用戶實(shí)施的、以行政強(qiáng)制措施為先導(dǎo)并以行政處罰為后盾的用電監(jiān)察，性質(zhì)上屬于行政行為。毋庸諱言，在當(dāng)時的法制環(huán)境下，這種行政行為所具有的單方性、強(qiáng)制性甚至在方式上一定程度的隱蔽性，都使得這種監(jiān)察活動較少地受到權(quán)力限制和權(quán)利抵抗，從而具有所向披靡、無往不至的優(yōu)勢。

二、法制環(huán)境下的用電監(jiān)察

立足于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的《電力法》有著多項(xiàng)的制度創(chuàng)新，其中最根本的一點(diǎn)可以用“政企分開、還政于政”來表達(dá)，即打破供電局傳統(tǒng)的政企合一的雙重身份，將剝離出來的電力行政管理權(quán)交由專門的行政機(jī)關(guān)——電力管理部門行使，從而使得供電局回歸于一個純粹的企業(yè)。如此重大的基礎(chǔ)框架的調(diào)整，必然導(dǎo)致新的制度規(guī)范的出現(xiàn)，以及在這些制度規(guī)范下電力企業(yè)與政府、與用戶的諸多關(guān)系發(fā)生相應(yīng)的改變。同時用電監(jiān)察必要性更為切實(shí)的事實(shí)基礎(chǔ)或許主要還是針對違章用電和竊電。如果此說不謬，則不妨將保留用電監(jiān)察的理由放在合同履行的范疇內(nèi)去考察。第一，電能是一種特殊的標(biāo)的物，不能或難以儲存；第二，電能交付有特定的方式和場合。在方式上，一是無法打包裝箱、以單位件數(shù)進(jìn)行手至手式的當(dāng)場交付，而必須依托于特定的載體——電力設(shè)施；二是必須保持持續(xù)交付的狀態(tài)，而不可象一般有形物那樣采取階段性或批次性的交付；三是交付現(xiàn)場的無人化，交付的數(shù)量依據(jù)計量裝置記錄確認(rèn)；而交付場合一般都在供電人難以控制或就在用電人控制的區(qū)域內(nèi)。第三，用電人的用電狀態(tài)將對供電人后續(xù)履約能力產(chǎn)生反向影響（如沖擊性負(fù)荷、非對稱性負(fù)荷、諧波等反饋會對供電人的供電可靠性、電能質(zhì)量形成干擾，從而導(dǎo)致對不特定多數(shù)用電人履約保障能力的降低）。由于上述特點(diǎn)，極易發(fā)生供電人難以控制的違約或侵權(quán)現(xiàn)象。因此，供電人到用電人處實(shí)施用電監(jiān)察，可以解釋為合同的當(dāng)事人到合同的履行場所觀察履行狀態(tài)的行為。因此，無論從法理還是情理的角度看，合同的當(dāng)事人進(jìn)入履行場所觀察合同的履行狀態(tài)，都應(yīng)當(dāng)具有充分的合理性和正當(dāng)性。

三、用電監(jiān)察與供用電監(jiān)察的主要區(qū)別

盡管兩者在實(shí)踐中都可以發(fā)生對用戶的檢查，且行為方式上也不太容易作明顯的分辨，但稍加對比，便不難發(fā)生二者之間至少有著以下方面的不同：一是法律依據(jù)上，前者直接依據(jù)的是《供用電監(jiān)督管理辦法》，而后者直接依據(jù)的《用電監(jiān)察管理辦法》；二是適用主體上，前者是電力管理部門；而后者是供電企業(yè)；三是檢查對象上，前者是針對供、用電雙方；而后者是針對用戶；四是行為性質(zhì)上，前者是行政執(zhí)法行為，而后者是一種特殊的民事行為；五是行為方式上，前者可以具有單方性、命令性以及一定程度的隱秘性；而后者則側(cè)重于雙方的協(xié)作性或配合性。

從以上分析看，用電監(jiān)察應(yīng)當(dāng)可以定位為特殊的民事行為。說它是民事行為，是因?yàn)樗且粋€民事主體實(shí)施的行為；說它特殊，是因?yàn)樗蚱屏撕贤囊环街黧w一般不得對對方實(shí)施檢查的規(guī)則，也即是一種例外的情形?；蛟S從“檢查”一詞的片面感受、或許是以往供電局用電監(jiān)察記憶的困擾，有些人至今仍將以上二者混為一談，甚至認(rèn)為用電監(jiān)察就是一種行政執(zhí)法行為。這在理論上是錯誤的，實(shí)踐中也往往會自陷于被動之中。數(shù)年前的一樁案件就極為典型。某地某人多次竊電、屢教不改。某日又被群眾舉報在家竊電，當(dāng)?shù)毓╇姽緳z查人員前往處理。在進(jìn)入該戶時，發(fā)現(xiàn)大門虛掩，屋內(nèi)無人。一番猶豫和討論之后，他們終于實(shí)施了沒有主人在家的用電監(jiān)察。結(jié)果竊電事實(shí)證據(jù)充分，竊電者也被處于治安拘留。然而，身陷囹圄的竊電者卻以供電公司違反憲法、私闖民宅為由提起訴訟，要求追究相關(guān)法律責(zé)任。與此同時，多家媒體風(fēng)生水起、非議如潮。深陷是非漩渦的該縣公司雖然最終涉險過關(guān)，但所遭受的壓力是不難想象的。這起案件其實(shí)是敲響的一記警鐘，向我們無言地提示了區(qū)分用電監(jiān)察與供用電監(jiān)察的重要性。

四、用電監(jiān)察的內(nèi)容、程序和手段

關(guān)于用電監(jiān)察，《電力法》和《電力供應(yīng)與使用條例》均未作涉及?！峨娏?yīng)與使用條例》僅在第四十條和第四十二條提及到供電企業(yè)可以主張的兩項(xiàng)權(quán)利，即對違章用電的可以追繳電費(fèi)及國家規(guī)定的其他費(fèi)用和停止供電；對違反供用電合同的，要求賠償損失。由此似乎可以反推出電力法律、法規(guī)只規(guī)定供電企業(yè)可以針對違章用電和違反供用電合同實(shí)施檢查。

然而再往下，從《用電監(jiān)察管理辦法》的第四條看，檢查的內(nèi)容卻多達(dá)12項(xiàng)。雖然其中部分可與違章用電或違反供用電合同對應(yīng)重合，但其余的確有一個如何與上位法如何梳理接口的問題。雖然該條第（一）項(xiàng)作了類似兜底似的囊括，即“用戶執(zhí)行國家有關(guān)電力供應(yīng)與使用的法規(guī)、方針、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度情況”，但從一個企業(yè)的民事主體性質(zhì)看，似有“過網(wǎng)擊球”、代行行政權(quán)之嫌。筆者看來，用電監(jiān)察的內(nèi)容還應(yīng)該圍繞上位法來把握，即除了法定的違章用電的六種情形（順便說一下，該名稱起源于已廢止的《全國供用電規(guī)則》，《電力法》和《電力供應(yīng)與使用條例》改稱“危害供電、用電安全，擾亂正常供電、用電秩序的行為”，而到了《用電營業(yè)規(guī)則》中又被改稱為“違約用電”，稍欠嚴(yán)謹(jǐn)與統(tǒng)一）之外，其余都應(yīng)該整合在“違約用電”項(xiàng)下。因此，作為供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)在供用電合同中逐一厘清、充分約定。

五、用電監(jiān)察的結(jié)果處置

既然用電監(jiān)察性質(zhì)為民事行為，對檢查結(jié)果的后續(xù)處置應(yīng)當(dāng)限于民事責(zé)任追究則是順理成章的事情。值得注意的，是中止供電事由和程序上一定要嚴(yán)格依法。依據(jù)我國《電力法》第二十九條、《電力供應(yīng)與使用條例》第四十條和《合同法》第一百八十條，供電企業(yè)的停電事由僅為供電設(shè)施檢修、依法限電、用電人違法用電三項(xiàng)。其中特別容易產(chǎn)生歧義是“用電人違法用電”一項(xiàng)。筆者認(rèn)為，站在供電企業(yè)的角度，這里的“違法用電”僅僅限于違反電力法律、法規(guī)的相關(guān)情形，即：（1）違章用電；（2）盜竊電能；（3）拖欠電費(fèi)。絕不可以擴(kuò)大解釋為諸如違反刑法、道路交通、食品安全、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生教育、計劃生育等等其他方面。今年來，各地政府以用戶違反安全、環(huán)保規(guī)定為由責(zé)令供電企業(yè)實(shí)施停電的情況多有發(fā)生，最終導(dǎo)致停電的供電企業(yè)被停電用戶起訴索賠，極為被動，值得警誡。

停電程序，現(xiàn)行電力法律法規(guī)只作了原則的規(guī)定，即“按照國家規(guī)定事先通知”，僅在欠費(fèi)停電方面，《電力供應(yīng)與使用條例》第三十九條規(guī)定較為具體，即“自逾期之日起計算超過30日，經(jīng)催交仍未交付電費(fèi)的，供電企業(yè)可以按照國家規(guī)定的程序停止供電?！币虼?，供電企業(yè)應(yīng)區(qū)分不同情況，分別適用。應(yīng)特別注意的是《合同法》第一百八十條的規(guī)定（“供電人因供電設(shè)施計劃檢修、臨時檢修、依法限電或者用電人違法用電等原因，需要中斷供電時，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定事先通知用電人。未事先通知用電人中斷供電，造成用電人損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任?！保┮虼思词故菍Ω`電用戶的停電，也應(yīng)做到事先通知，否則可能引發(fā)更為嚴(yán)重的社會乃至政治問題。

六、用電監(jiān)察與供用電監(jiān)察的職能重疊

由于種種客觀條件的局限，電力管理部門的供用電監(jiān)察職能長期空缺。因此一些應(yīng)急的變通措施便應(yīng)運(yùn)而生，一般想法大約有以下三種：

1.法律、法規(guī)授權(quán)。一是授權(quán)文件的效力等級，必須達(dá)到法律、法規(guī)（包括國務(wù)院頒布的行政法規(guī)和地方人大頒布的地方性法規(guī)），否則無效；二是被授權(quán)人必須是“具有管理公共事務(wù)職能的組織”，而企業(yè)是否具有該項(xiàng)職能，頗有爭議。就了解，目前此類授權(quán)情況極少。

2.由行政機(jī)關(guān)委托。從我國《行政處罰法》第十八條、第十九條看，一是授權(quán)文件的效力等級較為寬泛，即包括法律、法規(guī)或規(guī)章；二是委托人本身具有相關(guān)的行政權(quán)力；三是受托人必須是“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”。實(shí)踐中的主要問題，一是有些授權(quán)人將本身就沒有的權(quán)力委托他人；二是企業(yè)作為被委托人并不符合“事業(yè)組織”的身份條件。因此，也較為困難。

3.由電力管理部門設(shè)立一個“空虛”的事業(yè)單位，再由該事業(yè)單位聘請供電企業(yè)的檢查人員“填空”，被聘人員可以電力管理部門名義實(shí)施行政行為，該行為的后果由電力管理部門承擔(dān)。這一做法具有較大的可行性，但可能產(chǎn)生的問題是，用電監(jiān)察與供用電監(jiān)察的兩個職能的重疊，即企業(yè)用電監(jiān)察人員既可以實(shí)施用電監(jiān)察、也可以實(shí)施用電監(jiān)察。筆者對此的看法是：應(yīng)當(dāng)以用電監(jiān)察為基本，以用電監(jiān)察為輔助。即一般情況下，均以企業(yè)用電監(jiān)察人員身份出現(xiàn)，如無特別障礙，即可按民事路徑進(jìn)展；只有面對特別難拿下的“釘子戶”，才去啟動用電監(jiān)察程序。如此考慮的理由，一是民事權(quán)益的自我保護(hù)是最根本、最可靠的法律手段；用電監(jiān)察是既有的法定權(quán)利，供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極行使，將其做大做強(qiáng)；二是更能夠維護(hù)供電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，因?yàn)榍鍍旊娰M(fèi)及違約金都由企業(yè)享有，而行政罰款則必須上繳地方財政；三是行政執(zhí)法行為將受到越發(fā)嚴(yán)格的程序法規(guī)制，以企業(yè)用電監(jiān)察人員目前的法律素質(zhì)，很難保證；一旦被對方揪住程序瑕疵，不僅不能達(dá)到行為目的，而且可能因牽累委托機(jī)關(guān)而處境尷尬。