“碎片化”政府管理模式及其改革路徑

洪文玉

華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

“碎片化”政府管理模式形成于工業(yè)革命時(shí)代，其主要按照職能對(duì)于各部門進(jìn)行分工，這一種以職能為組織部門形式的管理模式，在上個(gè)世紀(jì)的政府行政管理中發(fā)揮了重要的作用，但與此同時(shí)也導(dǎo)致了諸多流弊。而在當(dāng)今全球化、信息化的時(shí)代背景下，公民對(duì)政府公共管理能力和水平要求逐漸提升，“碎片化政府”所暴露出的諸如各自為政、缺乏協(xié)調(diào)、互相推諉等問題則日益突出，由此“整體型”政府的建構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。

一、“碎片化”政府管理模式的起源與形成

從歷史的觀點(diǎn)來分析，分割管理模式源于18世紀(jì)中后期亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)的“勞動(dòng)分工原理”[1]和19世紀(jì)弗雷德里克·泰勒(F.W.Taylor)的“制度化管理理論”。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，伴隨著工業(yè)革命的進(jìn)一步發(fā)展，工廠工人運(yùn)用科學(xué)手段，將工廠生產(chǎn)中的浪費(fèi)和低效情況進(jìn)行分析并通過組織化、分工化的模式提升生產(chǎn)效率。與此同時(shí)，韋伯(Max Weber)提出了著名的“官僚制”理論，從組織制度層面上進(jìn)行了一些改革，即制定嚴(yán)密細(xì)化的組織結(jié)構(gòu)，森嚴(yán)的上下級(jí)制度和規(guī)章辦事的工作流程，形成了一整套嚴(yán)格分工、職責(zé)明確的行政管理制度。韋伯認(rèn)為，這一系列的行政管理制度，能夠最大程度地提升管理效率、激勵(lì)人員、避免在實(shí)際管理過程中不必要的物質(zhì)和人力消耗，從而達(dá)到一種資源優(yōu)化配置的公共管理模式。

二、“碎片化”政府管理模式的弊端

“碎片化”政府管理模式下，每個(gè)政府部門均擁有獨(dú)立的領(lǐng)域、目標(biāo)、職責(zé)和管理規(guī)則，這造成了部門之間的隔閡，使得部門間的職責(zé)劃分和資源配置存在沖突與浪費(fèi)。[2]

具體來說，其弊端主要包括以下三方面：其一，分工過細(xì)導(dǎo)致了部門林立、職責(zé)交叉重復(fù)、多頭指揮和職責(zé)不明。其最為明顯的表現(xiàn)就是政府多頭管理，同一行政事項(xiàng)涉及多部門職權(quán)所產(chǎn)生的“九龍治水”現(xiàn)象?？桃獾姆止ぜ?xì)化，意味著在一個(gè)行政審批、服務(wù)的流程中，涉及到若干部門的權(quán)限和處理，審批環(huán)節(jié)層層推進(jìn)，導(dǎo)致一項(xiàng)簡(jiǎn)單的行政事項(xiàng)復(fù)雜化，浪費(fèi)了諸多人力、物力，造成了不必要的損耗。其二，部門林立導(dǎo)致了部門主義盛行和責(zé)任推諉的不作為態(tài)度。政府各部門分工職權(quán)的差異導(dǎo)致了在實(shí)際行政管理的過程中，各部門往往追求本部門的利益最大化，而忽視了行政服務(wù)對(duì)象的利益，使得個(gè)人或部門的利益凌駕于整個(gè)社會(huì)公共利益之上。不可避免的，這種情況導(dǎo)致了部門本位主義的產(chǎn)生，甚至出現(xiàn)“有利爭(zhēng)著管，無利都不管”的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了公眾的合法權(quán)益，也導(dǎo)致政府效率降低、政府形象有損，最終導(dǎo)致了政府公信力的下降。其三，“碎片化”政府管理模式是政府管理導(dǎo)向的本質(zhì)體現(xiàn)，即在公共事務(wù)的管理活動(dòng)中，公共管理主體主要考慮的是自身的行政權(quán)力的便利性和強(qiáng)勢(shì)性，而非真正考慮到公共管理對(duì)象的需求。如此，企業(yè)和公眾只能被動(dòng)地接受政府提供的行政服務(wù)，而不是政府依據(jù)其真正的行政服務(wù)需求而主動(dòng)提供相關(guān)服務(wù)。龐大的政府部門有各種規(guī)章制度、辦事章程，手續(xù)和材料的復(fù)雜繁瑣程度讓普通企業(yè)和公眾望而卻步，需要花費(fèi)巨大的時(shí)間、精力去排隊(duì)等待，一次次由于手續(xù)、材料的不齊全而來回奔波，行政服務(wù)體驗(yàn)不佳，更不必提公眾能享受到個(gè)性化、便捷高效的行政服務(wù)了。

三、“碎片化”政府的治理與改革：構(gòu)建“整體型”政府模式

整體政府是指在公共管理和公共服務(wù)的過程中，運(yùn)用協(xié)同合作、互利共贏的整體性思路和管理技術(shù)，推動(dòng)多種公共管理主體，積極利用功能、資源的整合和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)公共資源的有效分配和優(yōu)化，為公共管理對(duì)象提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。[3]具體來說，整體型政府的整合主要包括以下四個(gè)方面：機(jī)構(gòu)、信息資源、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)與溝通渠道。

機(jī)構(gòu)整合，又指政府間、政府間組織機(jī)構(gòu)的聯(lián)合。聯(lián)合的范圍和層級(jí)廣泛，包括政府各部門間、上下級(jí)間的協(xié)同合作，也包括政府和企業(yè)、非營(yíng)利組織、公民的伙伴合作，從而拓寬政府與非政府組織間的友好互惠往來途徑，并增大政府公共管理的空間。

信息資源整合即指破除政府信息資源封閉、壟斷的現(xiàn)象，采用公開透明的手段，實(shí)現(xiàn)政府信息資源的全方位共享和開發(fā)效率的最優(yōu)化，促使政府公共管理信息渠道的暢通和互換，不僅是在政府間各部門、組織間形成信息交互的通道，更重要的是將政府信息公開，例如形成企業(yè)法人、社會(huì)救助、社會(huì)福利等信息庫等面向社會(huì)公開政務(wù)的資料庫和渠道，以便于企業(yè)和公眾能夠及時(shí)、快速地尋找所需的政府行政公開服務(wù)信息，節(jié)約公共服務(wù)時(shí)間。

業(yè)務(wù)流程整合是指將原有的、被劃分成諸多片段的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行合并簡(jiǎn)化，根據(jù)科學(xué)、合理的業(yè)務(wù)流程分配，并運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等高科技手段，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)信息流程在各部門間即時(shí)化、共享化，最終達(dá)到政府各部門之間業(yè)務(wù)的高效整合，緩解業(yè)務(wù)繁重的壓力。

服務(wù)與溝通渠道整合即指電子政務(wù)模式的“一站式”網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，其能夠讓公眾在網(wǎng)絡(luò)上查閱信息，并登陸網(wǎng)站填寫有關(guān)電子表格，遞交給“虛擬”政府后，由網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將其申請(qǐng)派發(fā)至相關(guān)政府部門，完成后續(xù)審批，從而實(shí)現(xiàn)公眾足不出戶，即可快速享受行政服務(wù)。

四、結(jié)語

構(gòu)建無縫隙、一體化的“整體型政府”，破除“碎片化”政府帶來的負(fù)面影響，先破后立，注重打造“服務(wù)型”政府，是當(dāng)前行政管理模式發(fā)展的新態(tài)勢(shì)，也是推進(jìn)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。其發(fā)展和變革不可能一蹴而就，但這絲毫不影響我們對(duì)其寄以前瞻，并為穩(wěn)步推進(jìn)作出不斷的努力。

[1][英]亞當(dāng)·斯密：《國(guó)富論》，郭大力，王亞南譯，商務(wù)印書館1981年版，第5頁。

[2]譚海波，蔡立輝：“碎片化”政府管理模式及其改革——基于“整體型政府”的理論視角[J].《學(xué)術(shù)論壇》，2006(10).

[3]曾維和.價(jià)值重構(gòu)、制度安排與功能整合——超越新公共管理的三種理論視角[J].學(xué)術(shù)界，2009(1).