匯率問題視角下GATT1994第15條研究
——兼論GATT1994第15條改革路徑

費思敏(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

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匯率問題視角下GATT1994第15條研究
——兼論GATT1994第15條改革路徑

費思敏
(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

WTO對匯率問題的規(guī)定主要集中在GATT1994第15條。從第15條和DSU的相關(guān)內(nèi)容來看，WTO擁有對匯率問題的管轄權(quán)。除此之外，GATT1994第15條還規(guī)定了WTO與IMF合作管轄匯率問題的工作安排。也可在WTO框架下被認(rèn)可。但GATT第15條對匯率相關(guān)問題的規(guī)定仍然過于簡略，不利于實際適用，應(yīng)對其進行改革，采用WTO機構(gòu)和組織的決議和文件等形式進一步厘清WTO與IMF管轄范圍、合作方式和特定詞匯的含義。

匯率；外匯行動；管轄權(quán)；爭端解決機構(gòu)

2016年10月1日，人民幣正式加入國際貨幣基金組織(以下簡稱“IMF”)特別提款權(quán)貨幣籃子，成為繼美元、歐元、英鎊和日元之后的第五種入籃貨幣。這充分體現(xiàn)了中國貨幣當(dāng)局在過去多年中為人民幣國際化所做的努力，也反映了人民幣在國際貨幣體系中發(fā)揮的作用。但外媒仍然認(rèn)為人民幣的國際流通受到了限制，對人民幣匯率形成機制留有疑問。毫無疑問，IMF擁有對匯率問題的管轄權(quán)，而由于世界貿(mào)易組織(以下簡稱“WTO”)尚無匯率相關(guān)的法律規(guī)定和案件的爭端解決實踐，WTO是否擁有對匯率爭端的管轄權(quán)，如何處理與匯率有關(guān)的問題，現(xiàn)實中仍然未有定論[1]。

WTO的運行基礎(chǔ)在于以《建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)定》(以下簡稱“馬拉喀什協(xié)定”)及其附件為基礎(chǔ)的一攬子協(xié)定，是否擁有對匯率問題的管轄權(quán)也應(yīng)當(dāng)從WTO及其相關(guān)協(xié)定的條文中尋求答案。本文主要從《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(以下簡稱“GATT1994”)第15條出發(fā)，以匯率問題為角度研究第15條的適用。筆者認(rèn)為，WTO爭端解決程序相關(guān)規(guī)則和GATT1994第15條為WTO提供了管轄匯率問題的基礎(chǔ)，并構(gòu)造了WTO與IMF合作處理匯率問題的框架。但GATT1994第15條本身的模糊性使得這些條文在現(xiàn)實中可操作性不強，因此對第15條的解釋工作須提上日程。

一、WTO對匯率問題管轄權(quán)的依據(jù)

(一)爭端解決機構(gòu)對匯率問題的一般管轄權(quán)

WTO爭端解決機構(gòu)(以下簡稱“DSB”)被譽為“皇冠上的明珠”，是WTO成員方間解決相互之間爭端的主要平臺。與IMF象征性的懲罰機制相比，WTO下可以通過DSB授權(quán)對敗訴成員方進行貿(mào)易報復(fù)，提高違反WTO條款的成本[2],以督促WTO成員方遵守相關(guān)規(guī)則，尊重其他成員方的權(quán)利。如果一成員方意圖將其與另一成員方的爭端起訴到DSB，首先得看爭端是否屬于DSB管轄范圍?！蛾P(guān)于爭端解決程序和規(guī)則的諒解》(以下簡稱“DSU”)第1條第一款規(guī)定了DSB管轄的爭端的范圍，包括根據(jù)附件一下所有涵蓋協(xié)定的條款提起的爭端。

DSU第3條第一款也規(guī)定，成員方遵守GATT1994第22條和第23條關(guān)于管理爭端的原則。根據(jù)GATT1994第23條，成員方向DSB提起訴求時，應(yīng)當(dāng)證明由于另一成員方?jīng)]有履行協(xié)定項下的義務(wù)、采取某一行動或者某種情勢的存在，使得自身享有的協(xié)定直接或間接授予的權(quán)利遭到損害，或阻礙了協(xié)定目標(biāo)的實現(xiàn)。如果成員方依據(jù)GATT第15條將另一成員方的外匯行為訴至DSB，其只要證明被訴成員方實施了該外匯行為，且該行為造成了自身在WTO體系下享有的利益受損。至于申訴方是否達到了證明標(biāo)準(zhǔn)，正是專家組或上訴機構(gòu)在審理爭端的過程中需要解決的問題[3]。成員方提出的主張即構(gòu)成了WTO DSB對匯率爭端行使管轄權(quán)的現(xiàn)實依據(jù)。

(二)GATT1994第15條中匯率問題管轄權(quán)的分析

GATT1994第15條標(biāo)題為“外匯安排”(exchange arrangement)，共九款，主要規(guī)定了WTO與IMF合作安排及相互之間的管轄權(quán)的界限。從字面上，“外匯安排”的含義非常廣泛，應(yīng)當(dāng)包括所有締約方之間對外匯相關(guān)的問題的處理，例如第15條第二款中的貨幣儲備、收支平衡以及第五款中的與支付和轉(zhuǎn)換有關(guān)的匯率限制，匯率相關(guān)問題顯然應(yīng)當(dāng)包括其中。有學(xué)者認(rèn)為本條中的“外匯”僅指國際貿(mào)易中國際兌付方面的內(nèi)容，理由是第15條第四款和第五款所舉的例子僅涉及貨幣對方支付的內(nèi)容[4]。這一說法以偏概全。根據(jù)《維也納條約法公約》第31條第一款，對條約的術(shù)語應(yīng)當(dāng)在字面含義的基礎(chǔ)上秉持善意進行解釋，不能人為地擴大或者縮小術(shù)語的內(nèi)涵或外延。僅僅因為所舉例子而將術(shù)語的內(nèi)涵局限在某一范圍內(nèi)，并不符合條約解釋的善意原則。

第15條第一款相當(dāng)于該條的原則性規(guī)定，規(guī)定了WTO與IMF進行協(xié)商的義務(wù)，在IMF管轄范圍內(nèi)的外匯問題和WTO管轄范圍內(nèi)的數(shù)量限制及其他貿(mào)易措施問題上，兩者應(yīng)當(dāng)尋求建立一個協(xié)調(diào)機制。這一款規(guī)定的義務(wù)與《馬拉喀什協(xié)定》中第3條第五款的義務(wù)一致，都認(rèn)可了WTO和IMF在國際經(jīng)濟活動中的地位，為了全球經(jīng)濟政策制定的連貫性，要求這兩大“支柱”進行合作。GATT1994第11條和第13條分別規(guī)定了全面取消數(shù)量限制，和在例外情況下保留數(shù)量限制時，對其進行非歧視性管理的規(guī)定。WTO框架下允許的貿(mào)易救濟措施，包括反傾銷、反補貼以及保障措施等，在GATT1994中都有相關(guān)的條款，GATT1994之外也有專門對其進行規(guī)范的協(xié)定。而GATT1994第15條將數(shù)量限制、貿(mào)易救濟措施與IMF管轄的外匯問題并列，并要求雙方在這些問題上協(xié)調(diào)，即表明前后兩者之間客觀范圍上具有部分重疊。成員方采取的外匯行為可能作用于國際貿(mào)易，而貿(mào)易措施也可能對匯率變化、國際收支平衡等產(chǎn)生影響，因此WTO具有管轄外匯行為的可能性和必要性。該款沒有明確限制WTO管轄權(quán)的范圍，也沒有在WTO管轄范圍內(nèi)將IMF管轄事項排除[5]。也有學(xué)者認(rèn)為，WTO管轄匯率問題缺乏如IMF那樣的專業(yè)機構(gòu)和人員配置[6]，但這并不能成為排除WTO對匯率問題管轄權(quán)的理由。審視第15條第一款的締約歷史就會發(fā)現(xiàn)，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定倫敦草案》中沒有“jurisdiction”這個詞，使用的是“competence”，后來在日內(nèi)瓦將其改為了“jurisdiction”[7]。日內(nèi)瓦的討論中，沒有解釋清楚這兩個詞之間的區(qū)別，但是指出“jurisdiction”與一個機構(gòu)的權(quán)力相關(guān)，而“competence”更側(cè)重指機構(gòu)有沒有能力提供一些事實或做出某種意見。這就說明專業(yè)性不足并不能成為排除管轄權(quán)的理由。由此，WTO對匯率問題行使管轄權(quán)沒有實質(zhì)上的阻礙。

二、WTO與IMF合作處理匯率問題的方式

GATT1994第15條不僅僅是WTO對匯率問題管轄權(quán)的依據(jù)，還為WTO與IMF合作管轄匯率問題的工作方式構(gòu)建了基本框架。為了促進與IMF的合作，1996年11月，WTO總理事會批準(zhǔn)了《IMF與WTO的合作協(xié)議》(以下簡稱“合作協(xié)議”)。《合作協(xié)議》共有十七段，以GATT1994第15條為基礎(chǔ)，主要規(guī)定了WTO與IMF之間相互協(xié)商、通知和交流信息的義務(wù)，目的仍然是為了促進兩者之間的合作。

(一)協(xié)商義務(wù)

GATT1994第15條第二款為WTO設(shè)定了與IMF協(xié)商的義務(wù)，第三款同時要求WTO就第二款協(xié)商的程序方面與IMF意思一致。第二款第一句話對協(xié)商的范圍做出了一般性的規(guī)定：在考慮或者處理貨幣儲備、收支平衡或外匯安排相關(guān)事項時，WTO應(yīng)當(dāng)與IMF充分協(xié)商，接受IMF做出的統(tǒng)計和其他方面的調(diào)查結(jié)果，接受IMF做出的關(guān)于成員方的行為是否符合《國際貨幣基金組織協(xié)定》(以下簡稱“IMF協(xié)定”)或者其與WTO之間的特別外匯協(xié)定的決定。第二句話特別指出了WTO在特定領(lǐng)域接受IMF決定的義務(wù)：在涉及GATT1994第12條第二款第一項和第18條第九款的案件中，WTO在做出最后決定時，應(yīng)接受IMF對相關(guān)內(nèi)容的決定。GATT1994第12條是為維護收支平衡所采取的限制措施，其第二款闡明了限制措施不得超過的必要限度的標(biāo)準(zhǔn)。第18條第九款授權(quán)成員方為維護財政狀況，在遵守第18條內(nèi)第十款到第十二款規(guī)定的情況下，采取限制進口商品的數(shù)量或價值的措施，并且這一限制措施不得超過必要限度。由此可見，WTO對涉及貿(mào)易的匯率問題的管理需要參考IMF對匯率問題的專業(yè)意見。

在匯率問題上，專家組在衡量事實和法律的基礎(chǔ)上可以向IMF進行咨詢，IMF對匯率問題做出的專業(yè)判斷可作為專家組報告中的事實組成部分。對中國而言，人民幣入籃反映了中國貨幣、外匯和金融體系改革取得的進展，意味著IMF對人民幣匯率形成機制和國際化進程的認(rèn)可。若日后就人民幣匯率問題產(chǎn)生爭端，IMF批準(zhǔn)人民幣入籃之前的相關(guān)文件等可否作為爭端方提交的證據(jù)值得考慮。

(二)管轄界限

第15條大多數(shù)條款涉及的都是全體締約方(CONTRACTING PARTIES)的義務(wù)，而第四款和第九款設(shè)定了WTO單個成員方(contracting parties；a contracting party)在第十五條下的義務(wù)，如果該成員方違反這兩款規(guī)定的義務(wù)則可能被訴至DSB。這兩款也反映了WTO與IMF的管轄權(quán)界限。

第15條第四款用“shall”一詞為成員方設(shè)定了不得阻礙(frustrate)協(xié)定目的實現(xiàn)的義務(wù)，要求成員方不得以外匯行為阻礙GATT1994條款目的的實現(xiàn)，也不得以貿(mào)易行為阻礙IMF協(xié)定條款目的的實現(xiàn)。GATT1994附加注釋對“阻礙”作出了解釋，如果沒有明顯的與條款目的的偏離，僅僅是字面上的對本協(xié)定條款的違反不構(gòu)成對本條的違反。這就表明了在判斷成員方是否采取了違反本條的行為時，要探尋成員方采取被訴行為的目的，而不僅僅是從字面上判斷是否與GATT1994條款設(shè)定的權(quán)力或義務(wù)相符。然而，外匯行為和貿(mào)易行為之間有何區(qū)別，何為“字面上”的違反，條款的目的和整個協(xié)定的目的有何不同，如何探尋和確定成員方采取行動的出發(fā)點，這些問題GATT1994卻未有明確的解釋。關(guān)貿(mào)總協(xié)定期間的歷史文件表明，關(guān)貿(mào)總協(xié)定和IMF之間工作的區(qū)分實際上在于涉案政府行為的技術(shù)性質(zhì)，而不是其對貿(mào)易或者外匯的影響， 因為貿(mào)易和外匯之間聯(lián)系緊密，多數(shù)時候也會相互影響。而這僅僅只是模糊地解釋了如何區(qū)分外匯行動和貿(mào)易行動，與匯率有關(guān)的行動到底具有外匯性質(zhì)還是貿(mào)易性質(zhì)，需要在個案基礎(chǔ)上(on a case-by-case basis)進一步衡量。

第15條第九款與GATT1994第20條“一般例外”的措辭相似，段首“Nothing”“shall preclude”表明了這是一個例外條款，“in this Agreement”劃定了例外條款包含的范圍。第四款中規(guī)定了成員方不得以外匯行為阻礙本協(xié)定條款目的的實現(xiàn)，外匯管制和外匯限制顯然屬于第四款中規(guī)定的外匯行動，第九條允許符合IMF協(xié)定的外匯管制和外匯限制存在，是否與第4條的內(nèi)在含義沖突呢？有學(xué)者認(rèn)為第四款是一個平衡條款，因為整個GATT1994第15條都是針對WTO和IMF之間的合作關(guān)系進行規(guī)范而產(chǎn)生的[9]。筆者贊同這一觀點，但是符合IMF協(xié)定的外匯措施不一定就符合GATT1994的規(guī)定。首先，第九款第一項是一個“例外”規(guī)定。例外與豁免不同?；砻庖话悴活A(yù)判被請求豁免的措施的WTO合規(guī)性，而例外則意味著該措施已經(jīng)構(gòu)成了對協(xié)定下其他義務(wù)的違反，只是因為符合例外規(guī)定才被允許。其次，從締約歷史看，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定日內(nèi)瓦草案》中的第九款段首語是“Subject to the provisions of paragraph 4 of this Article”，但這一條在1947年通過的《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》中被刪除了。這意味著，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定日內(nèi)瓦草案》中第九款的規(guī)定受到了第四款的限制，即使成員方被允許采取符合IMF協(xié)定的措施，但是這一措施仍然不得違反第四款中規(guī)定的義務(wù)。這也表明符合IMF協(xié)定的措施也有違反GATT1994義務(wù)的可能。最后通過的總協(xié)定將這條刪除似乎也意味著同意第九款第一項構(gòu)成“例外”，對GATT1994所有條款的例外，成員方即使沒有履行第四條規(guī)定的義務(wù)也可以因成功援引第九款而獲得WTO下的合規(guī)性。這種解釋與第15條的目的和宗旨具有內(nèi)在一致性。為了促進IMF與WTO之間的深入合作，一項措施如果得到了IMF的承認(rèn)，也將被WTO承認(rèn)。

三、GATT1994第15條改革路徑

GATT1994第15條作為WTO與IMF合作的法律基礎(chǔ)之一，以原則性規(guī)定、協(xié)商義務(wù)、管轄界限和例外規(guī)定等條文部分闡述了兩個組織之間合作應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。但這些遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，從WTO是否擁有對匯率問題管轄權(quán)的爭論就表明，這個問題沒有定論。規(guī)則的模糊性會導(dǎo)致實踐中運用規(guī)則的難度，WTO成立以來與GATT1994第15條有關(guān)的案子寥寥無幾也從側(cè)面反映了這點。同時，規(guī)則之間可能存在的內(nèi)在沖突沒有進行合理解釋，款與款之間的關(guān)系是平等并列，還是一款規(guī)定的內(nèi)容優(yōu)于另一款適用，這些潛在的歧義都會對規(guī)則的可操作性和有效性產(chǎn)生一定損害，事實上并不利于兩個組織之間的合作，也不利于爭端解決。

WTO及其涵蓋協(xié)定的規(guī)定已經(jīng)覆蓋了貿(mào)易領(lǐng)域的大部分內(nèi)容，同時多哈回合停滯不前，正在討論中的議題已經(jīng)涵蓋電子商務(wù)、民用航空和環(huán)境保護等內(nèi)容，將匯率問題納入議題討論也不可行。如何對現(xiàn)有規(guī)定中的模糊、有爭議的內(nèi)容進行解釋，才是目前解決匯率問題管轄爭端的合適方法。 WTO法的淵源除了正式的條文和其他淵源中最重要的專家組報告和上訴機構(gòu)報告之外，還有WTO內(nèi)部機構(gòu)和組織的決議和文件，例如世界貿(mào)易報告、工作組文件和會議文件等。這些手段都可以作為解釋規(guī)則的輔助手段，并且相對于談判修法來說阻力更小，效率更高。這些渠道可以考慮作為解釋第15條的途徑。

從GATT1994第15條的定位來看，為了促進WTO和IMF的合作，首先仍然需要劃分兩個組織管轄權(quán)的范圍問題，但這并不意味著要在兩者的范圍之間劃出明確的界限，這在事實上沒有意義也不可能。但通過國際公法的解釋方法，可以抽象定義加不完全列舉的方式為WTO在此條下的管轄范圍劃定界限。抽象定義強調(diào)了可訴于DSB的外匯措施的內(nèi)涵或特點，而不完全列舉則是點明某些重點問題可受DSB管轄的同時留下了后續(xù)解釋的空間。這一范圍與IMF管轄范圍必然會有重疊部分。其次，這些重疊部分正是兩個組織合作的重點，需要明確合作的方式和程度。正如GATT1994和GATS的關(guān)系一樣，兩個組織可能對同一個措施都具有管轄權(quán)，但是管轄權(quán)的側(cè)重點不一樣。切實可行的合作方式是相互之間信息的溝通，而交流的信息的范圍，負(fù)責(zé)信息交換的機構(gòu)以及這些信息在對方被認(rèn)可的程度都是需要進一步明確的問題。盡管關(guān)貿(mào)總協(xié)定時期的文件為兩個組織設(shè)定了職員層次的溝通安排，但其作為歷史性文件不能適應(yīng)現(xiàn)實要求，可嘗試對其進行改良或者細(xì)化。再次，GATT1994第15條中部分用詞比較泛化，沒有固定明確的內(nèi)涵，例如“外匯行動”“共同利益”等，成員方在理解和運用條款時可能產(chǎn)生歧義，這就需要對詞語的內(nèi)涵和外延給予一個基本的限制，將會在很大程度上減少爭議，推動第15條“物盡其用”。

[1]VeraThorstensen. Exchange Rate Measures: Who Judges The Issue-IMF or WTO?[J].Journal of International Economic Law,2015,(1).

[2]彭岳.中美匯率之爭的國際法問題與解決之道[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報),2012,(2).

[3]管榮.論WTO對人民幣匯率爭端的管轄權(quán)[J].世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究,2009,(1).

[4]韓龍.GATT第15條:匯率義務(wù)衡量需提防的陷阱——基于人民幣匯率義務(wù)問題的探討[J].法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報),2007,(2).

[5]賀小勇,管榮.WTO與IMF框架下人民幣匯率機制的法律問題[M].北京,法律出版社,2010:143.

[6]韓龍.論IMF與WTO在國際收支平衡問題上的分工合作關(guān)系[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報,2006,(2).

[7]GATT Analytical Index, Art[EB/OL].XV,https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/gatt_ai_e.htm,2017年3月20日訪問.

[8]Appellate Body Report,Argentina - Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items, WT/DS56/AB/R and Corr.1, adopted 22 April 1998, DSR 1998:III, p. 1003, paras. 84-85.

[9]吳嵐. GATT1994第15條研究——兼論人民幣匯率困境之出路[J].國際商務(wù)研究,2012,(3).

[責(zé)任編輯:鄭 男]

2017-04-12

費思敏(1993-)，女，湖北天門人，2015級國際公法專業(yè)碩士研究生。

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1008-7966(2017)04-0127-03