行政約談制度怎樣走好法治化之路

冉依依

【摘要】在建設(shè)服務(wù)型政府與柔性執(zhí)法的背景下，我國在行政活動中開始踐行行政約談方式，并廣泛運用于安全生產(chǎn)、價格管理、稅收征管以及食品衛(wèi)生等各個領(lǐng)域。但由于行政約談制度法治化水平不高，其實踐效果不甚理想。為此，我國需要從行政約談制度的立法、程序、監(jiān)督、救濟等方面提高其法治化水平，發(fā)揮其更大的行政治理作用。

【關(guān)鍵詞】行政約談 價值 法治化 【中圖分類號】F253 【文獻標識碼】A

行政約談即是擁有行政職權(quán)的行政主體通過約談溝通、分析評講、學(xué)習(xí)政策法規(guī)等方式與有關(guān)行政相對方進行交流溝通，以達到糾正社會組織運行中存在問題的行為。盡管當(dāng)前行政約談在我國各個領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，但我國對其法律地位卻沒有加以明確，這削弱了行政約談的效力，也不利于這一制度的健康發(fā)展，為此我國需要加快推進行政約談制度的法治化進程。

行政約談有利于服務(wù)型政府建設(shè)

行政約談制度推動行政民主的實現(xiàn)。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式是以權(quán)力為本位，為達到行政目的而強制執(zhí)行，這確保了行政管理的效率，但同時在傳統(tǒng)的行政執(zhí)法中由于行政主體缺乏與行政相對人的有效溝通也容易激化雙方矛盾。而行政約談彌補了傳統(tǒng)強制性行政執(zhí)法的不足，這種柔性執(zhí)法方式讓行政相對人參與到行政活動中，充分表達自己的意愿與訴求，從而提升了行政執(zhí)法活動中信息的對稱性，使得行政管理過程更加符合雙方的意愿，對于促進民主行政有重要意義。

行政約談有利于服務(wù)型政府建設(shè)。行政約談作為緩和矛盾、解決沖突的有效工具，它是服務(wù)型政府以人為本的一個重要體現(xiàn)。同時，行政約談的踐行代表了我國政府行政法治理念的變革，它能指導(dǎo)我國服務(wù)型政府制度和規(guī)范的構(gòu)建，并逐步影響政府具體的行政活動。

我國行政約談制度存在的問題

行政約談的規(guī)制層級不高且沒有統(tǒng)一標準。當(dāng)前我國有關(guān)行政約談的規(guī)定大多還是以通知、意見的形式傳達的，而沒有將之寫入法律，這使得行政約談在合法性上遭到質(zhì)疑。由于沒有法律支撐，一些部門濫用行政約談這一方式達到違法行政的目的，為行政權(quán)力的濫用埋下隱患。另外，我國不同領(lǐng)域有關(guān)行政約談的制度缺乏統(tǒng)一標準。如在約談原則上，我國提出了“指導(dǎo)和監(jiān)管相結(jié)合” “教育和處罰相結(jié)合” “依法規(guī)范、和諧交流”三個原則，廣告領(lǐng)域的行政約談文件將這三個原則納入其中，而我國出臺的《煤炭約談辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)約談工作規(guī)定》卻沒有將這些約談原則寫入文件之中。

行政約談在程序規(guī)制上缺乏明確規(guī)定。行政約談在程序規(guī)制上存在缺陷的一個重要表現(xiàn)便是沒有明確的啟動機制，如在四種類型的行政約談中，除了和解型約談外，其他三種約談類型本質(zhì)上屬于政府主動干預(yù)市場的行為，政府啟動約談的時機以及約談的內(nèi)容都反映了政府與市場的關(guān)系。我國在有關(guān)行政約談的文件中，沒有明確界定政府與市場的關(guān)系，這也導(dǎo)致政府啟動約談的條件變得較為模糊，不利于政府對市場進行宏觀調(diào)控。

盡管行政約談與傳統(tǒng)行政行為在方式上有所差異，但二者都是為了實現(xiàn)某一特定的行政目標。因此，行政約談理論上也應(yīng)和傳統(tǒng)行政方式一樣，對約談的時間、地點、步驟、約談實施過程、約談備案、評估、救濟等各個環(huán)節(jié)進行詳細的規(guī)定。但我國當(dāng)前出臺的有關(guān)行政約談的程序規(guī)定卻有待完善，如在《關(guān)于建立餐飲服務(wù)食品安全責(zé)任人約談制度的通知》中，僅就行政約談的內(nèi)容、范圍、權(quán)限等作了規(guī)定，卻沒有程序方面的規(guī)定內(nèi)容。

行政約談實踐上執(zhí)行不到位。首先，我國出現(xiàn)了行政約談強制化現(xiàn)象。地方政府或有關(guān)部門盡管采取行政約談的行政方式，但卻沒有真正理解行政約談的理念，因此在行政活動中，僅僅將行政約談看作一種形式，本質(zhì)上依然是對行政相對人進行強制行政。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是行政相對人因為“被約談”而成為各部門實施強制性措施的對象，如我國的《食品安全責(zé)任人約談制度》明確規(guī)定要把“被約談”對象納入重點監(jiān)管范圍，并不允許其在被約談之日起的兩年內(nèi)為重大活動提供餐飲方面的服務(wù)。二是政府因行政相對人沒有參加約談或者沒有落實約談中的事項而采取強制性措施。如在《北京市燃氣供應(yīng)與安全生產(chǎn)約談制度（試行）》中規(guī)定，約談人未參加約談或者沒有落實約談要求的，約談部門要對其進行通報批評或者采取媒體曝光手段。

其次，我國行政約談還存在濫用傾向。行政約談作為一種新的行政方式受到社會各界的歡迎，但任何制度都是在合理的適用范圍內(nèi)產(chǎn)生較好效應(yīng)，一旦超出適用范圍則可能產(chǎn)生負面效果。目前，我國行政約談的實踐應(yīng)用也有超出其適應(yīng)范圍而被濫用的現(xiàn)象。如一些部門以行政約談代替行政處罰，當(dāng)行政相對人出現(xiàn)明顯的違法行為后，出于多種因素考量，行政主體沒有依法對其做出行政處罰，而是以行政約談的方式警告其糾正違法行為，從而減輕甚至是免除行政相對人的違法責(zé)任。這種濫用傾向常見于事后懲戒型和行政爭議和解型的兩類約談行為中。

行政約談制度法治化路徑構(gòu)建

健全行政約談立法。行政約談具有自由靈活性，這是其相對傳統(tǒng)行政手段的優(yōu)勢所在，但也因為掌握更多自由裁量空間，導(dǎo)致約談行為具有隨意性和結(jié)果的不確定性，這給行政約談相對人帶來較大壓力。為此，我國應(yīng)在法律層面對約談的尺度進行規(guī)范，確保行政約談依法開展。在立法上，我國應(yīng)提升行政約談的立法層級，但由于行政約談多是各個部門針對相關(guān)領(lǐng)域開展的具體行政活動，有較大的專業(yè)性，因此很難大方面進行統(tǒng)一立法，所以在行政約談立法上可考慮從國務(wù)院的部門規(guī)章層面入手，這既提升了行政約談的立法層級，也兼顧了行政約談制度的靈活性。

完善行政約談程序?，F(xiàn)代民主政治的一個重要特征便是十分重視程序的正當(dāng)性，并將之作為實現(xiàn)實質(zhì)正義的重要保障。一旦缺乏程序規(guī)范，一切制度規(guī)定便容易產(chǎn)生異化，因此我國的行政約談制度也應(yīng)重視程序規(guī)制的完善。具體來說，我國的行政約談程序規(guī)制建設(shè)應(yīng)從啟動條件和實施程序兩個方面入手。

在啟動條件上，應(yīng)將行政約談置于強制性行政行為之前，但當(dāng)實施行政約談成本更高、不具備實施條件和難以取得預(yù)期效果時，政府需要斟酌是否啟動行政約談。在實施程序制定上，我國應(yīng)出臺適應(yīng)于各個領(lǐng)域的行政約談一般程序，進而再與具體行業(yè)領(lǐng)域結(jié)合，制定出符合所涉及領(lǐng)域的具體的行政約談操作程序。

強化對約談行政機關(guān)的監(jiān)督。政府約談人員掌握著較大的自由裁量權(quán)，如果缺乏監(jiān)督，很可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用甚至是產(chǎn)生腐敗行為，侵害行政相對人或者第三方利益，所以應(yīng)加強行政約談中對行政機關(guān)的監(jiān)督。具體來說，要監(jiān)督行政約談程序是否合法、行政機關(guān)是否出于個人或部門利益而組織約談、約談過程中有沒有越權(quán)等。在監(jiān)督體系構(gòu)建上應(yīng)形成橫向與縱向監(jiān)督交織、內(nèi)部與外部監(jiān)督結(jié)合的監(jiān)督體系，實現(xiàn)對行政約談每一個環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

建立行政約談異化后救濟制度。我國行政約談存在的強制化傾向在一定程度上損害了行政相對人的權(quán)益，要解決這一問題，我國可建立行政約談異化后的救濟制度。如我國應(yīng)在法律上允許行政相對人就具有強制色彩的行政約談行為提起行政訴訟，進而維護自身的合法權(quán)益。

除此之外，對于行政機關(guān)以約談的名義延長約談時限構(gòu)成變相羈押的行為，行政相對人可以通過《國家賠償法》來提出賠償。要解決這些問題，我國可設(shè)立行政相對人投訴制度，行政相對人可就約談中受到的權(quán)益損害向相關(guān)部門進行投訴，并經(jīng)審查核實后獲得相應(yīng)補償，這就減輕了地方政府的保證行政訴訟勝訴率的壓力，有利于推動行政約談救濟制度的完善。

（作者單位：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，貴州省高級人民法院）

【參考文獻】

①孟強龍：《行政約談法治化研究》，《行政法學(xué)研究》，2015年第6期。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲