論規(guī)范性文件備案審查

段紅柳

（中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

論規(guī)范性文件備案審查

段紅柳

（中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

加強(qiáng)地方人大規(guī)范性文件備案審查工作，必須加大宣傳力度，消除模糊認(rèn)識(shí)；準(zhǔn)確理解規(guī)定，拓寬備審范圍；健全備審機(jī)制，嚴(yán)明備審責(zé)任；強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提升備審能力。

規(guī)范性文件；備案審查；審查機(jī)制

對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法和法律賦予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是各級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展法律監(jiān)督的重要手段，對(duì)于保證憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)得以貫徹執(zhí)行、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一至關(guān)重要。近年來(lái)，黨中央從維護(hù)憲法法律權(quán)威的高度，對(duì)規(guī)范性文件備案審查提出了明確要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”，十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，2015年中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)》，提出“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。在此新形勢(shì)下，如何適應(yīng)新要求，應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)，克服當(dāng)前困擾，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)范性文件備案審查，切實(shí)增強(qiáng)法律監(jiān)督實(shí)效，已成為各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、加大宣傳力度，消除模糊認(rèn)識(shí)

近年來(lái)，隨著依法治國(guó)方略的全面推進(jìn)，規(guī)范性文件備案審查工作在人大法律監(jiān)督中的地位和作用日益凸顯。各地人大常委會(huì)按照中央的要求，逐步完善備審機(jī)構(gòu)，不斷創(chuàng)新工作機(jī)制，備案審查工作得以有序開(kāi)展。但是，也必須看到，人大監(jiān)督時(shí)常處于弱勢(shì)而得不到應(yīng)有的重視和尊重，因而在備案審查工作實(shí)踐中，依然存在諸多對(duì)規(guī)范性文件備案審查的模糊認(rèn)識(shí)，主要表現(xiàn)在：一是可有可無(wú)，重視不夠。有的認(rèn)為政府制發(fā)的文件已由政府法制部門(mén)把關(guān)，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，再在人大設(shè)置備案審查工作，是多此一舉，沒(méi)有必要。甚至人大內(nèi)部也有人認(rèn)為這是一項(xiàng)無(wú)關(guān)緊要、可有可無(wú)的工作，沒(méi)有把它擺到重要位置。二是找茬添亂，不愿配合。有的認(rèn)為人大備案審查是找茬子，添麻煩，會(huì)影響工作的開(kāi)展，會(huì)損害機(jī)關(guān)單位的形象，因而不愿配合。在許多情況下，文件制發(fā)機(jī)關(guān)不履行報(bào)備手續(xù)，而是在文件出臺(tái)后抄送一份給人大，只履行一個(gè)告知義務(wù)。三是點(diǎn)到為止，應(yīng)付了事。從人大審查機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，有的認(rèn)為規(guī)范性文件制發(fā)機(jī)關(guān)都是“一府兩院”，對(duì)其進(jìn)行備案審查顧慮較多，畏手畏腳，因而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，點(diǎn)到為止，不敢動(dòng)真碰硬而予以撤銷(xiāo)糾正。這就不可避免地產(chǎn)生規(guī)范性文件應(yīng)報(bào)不報(bào)、應(yīng)審未審、備而不審等問(wèn)題。深入推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作，首要在于加大宣傳力度，必須認(rèn)識(shí)到：規(guī)范性文件備案審查是符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的一項(xiàng)憲法監(jiān)督制度，是依憲治國(guó)、依法治國(guó)的重要基礎(chǔ)和制度保障。只有認(rèn)真開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并依法糾正違憲違法的規(guī)范性文件，才能維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，保證人民依法享有的權(quán)利和利益不受侵犯，防止權(quán)力濫用。因此，無(wú)論負(fù)責(zé)報(bào)備的機(jī)關(guān)，還是負(fù)責(zé)審查的機(jī)關(guān)，都應(yīng)從憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督的高度，不斷增強(qiáng)開(kāi)展備案審查工作的自覺(jué)性、責(zé)任感和使命感，切實(shí)擔(dān)負(fù)起備案審查工作職責(zé)。作為報(bào)備機(jī)關(guān)，要認(rèn)識(shí)到人大監(jiān)督不是擺設(shè)，也不是找茬，對(duì)“一府兩院”既有監(jiān)督又有支持。人大對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，目的也在于支持、幫助“一府兩院”改進(jìn)工作，促進(jìn)依法。同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到備案不是可有可無(wú)的簡(jiǎn)單告知與存檔，而是必須履行的一項(xiàng)法定義務(wù)，要按照程序要求認(rèn)真辦理報(bào)備手續(xù)，做到“有件必備”。作為審查機(jī)關(guān)，要認(rèn)識(shí)到對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是一項(xiàng)重要職責(zé)，必須增強(qiáng)行使監(jiān)督權(quán)力的責(zé)任感和使命感，積極主動(dòng)地履行好監(jiān)督職責(zé)。要認(rèn)識(shí)到備案審查工作的重點(diǎn)在于審查，審查不是搞形式、走過(guò)場(chǎng)，而是審實(shí)質(zhì)，動(dòng)真格，做到“有備必審”，進(jìn)而依法糾正規(guī)范性文件存在的問(wèn)題，做到“有錯(cuò)必糾”，努力推進(jìn)備案審查工作。

二、準(zhǔn)確把握規(guī)定，拓寬備審范圍

正確把握備案審查的規(guī)范性文件范圍，是順利開(kāi)展備案審查工作的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，對(duì)于應(yīng)需報(bào)備的規(guī)范性文件范圍，我國(guó)憲法和立法法、監(jiān)督法雖作了相關(guān)規(guī)定①憲法第六十二條、第六十七條在規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的同時(shí)，還規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。根據(jù)憲法第一百條、第一百一十六條的規(guī)定，省、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；自治區(qū)、自治州、自治縣等民族自治地方人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或者備案。立法法第八十七條明確規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！北O(jiān)督法第三十條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有以下三種情形之一的，有權(quán)予以撤銷(xiāo)：一是超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；二是同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；三是有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)的。此外，考慮到多年來(lái)社會(huì)上對(duì)司法解釋超越權(quán)限的意見(jiàn)，監(jiān)督法還特別規(guī)定了對(duì)“兩高”司法解釋的備案審查。，但在內(nèi)容具體龐雜、名稱(chēng)種類(lèi)繁多的規(guī)范性文件面前還難以提供足夠依據(jù)，致使有些規(guī)范性文件是否納入備案審查范圍，無(wú)論在理論界還是實(shí)務(wù)界均存在困惑，認(rèn)識(shí)不一，造成一些“問(wèn)題文件”失去監(jiān)督，“應(yīng)報(bào)盡報(bào)”“應(yīng)審盡審”的要求不能完全落實(shí)到位。這就需要在以下方面作出努力：

（一）準(zhǔn)確理解《監(jiān)督法》規(guī)定的規(guī)范性文件的含義及范圍

《監(jiān)督法》第五章專(zhuān)章規(guī)定了規(guī)范性文件的備案審查，以列舉的方式明確了縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)備案審查的規(guī)范性文件范圍主要有三類(lèi)，即地方政府規(guī)章，下一級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令。實(shí)踐中，如何理解監(jiān)督法所列舉的“決定、命令”等文件形式呢？是否需要報(bào)備的規(guī)范性文件就限于以上列舉情形？事實(shí)上，有些文件名稱(chēng)并未用“決定、命令”，而是通知、通告、紀(jì)要、意見(jiàn)、批復(fù)等，但內(nèi)容涉及公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)；有的文件雖名為“決定、命令”，但內(nèi)容卻無(wú)規(guī)范性。判斷一規(guī)范性文件是否需要報(bào)備，不能拘泥于文件外在的形式名稱(chēng)，而應(yīng)正確把握規(guī)范性文件的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵及特征，著眼于文件的實(shí)際作用和功能。從學(xué)理上講，規(guī)范性文件具有以下特征：一是制定主體的特定性，即判斷該文件是否由有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)制定。根據(jù)監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，規(guī)范性文件的制定主體是地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上人大常委會(huì)、縣級(jí)以上地方人民政府。政府其他部門(mén)則不符合監(jiān)督法規(guī)定的制定主體要求，其制發(fā)的具有普遍約束力的文件不屬于監(jiān)督法規(guī)定的規(guī)范性文件范疇，應(yīng)納入政府的備案審查。二是內(nèi)容的外部規(guī)范性。文件內(nèi)容涉及、影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如設(shè)定或增加公民、法人和其他組織的某些義務(wù)或剝奪或限制公民、法人和其他組織某些權(quán)利，而非僅涉及機(jī)關(guān)自身內(nèi)部事務(wù)。三是普遍制約性，文件針對(duì)不特定的人，即在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力，違反規(guī)范性文件規(guī)定的任何公民、法人或者其他組織都必須承擔(dān)否定性法律后果。四是反復(fù)適用性，即文件還未被撤銷(xiāo)之前，對(duì)同類(lèi)的事項(xiàng)均具有適用性。五是社會(huì)公開(kāi)性。沒(méi)有向社會(huì)公眾發(fā)布的規(guī)范性文件不具有約束力，不得作為實(shí)施管理的依據(jù)。因此，對(duì)于規(guī)范性文件的報(bào)備范圍，實(shí)際工作中必須秉持憲法監(jiān)督理念，從保障公民合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一出發(fā)，按照規(guī)范性文件的實(shí)質(zhì)要件與特征，對(duì)有關(guān)文件作出具體分析，以判斷其是否屬于應(yīng)向地方人大常委會(huì)報(bào)送的范疇。

（二）審慎對(duì)待黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件的備案審查

在我國(guó)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制和管理體制下，黨政聯(lián)合行文是多年來(lái)形成的一種習(xí)慣做法。對(duì)于這種特殊的規(guī)范性文件是否應(yīng)作為備案審查對(duì)象，目前缺少明確規(guī)定，理論界也還沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。部分學(xué)者認(rèn)為這類(lèi)文件的制定主體雖是黨委和政府，但是政府不僅是規(guī)范性文件的制定主體還是其執(zhí)行主體，為了保障該類(lèi)文件的合法性，維護(hù)法制統(tǒng)一，彰顯法律權(quán)威，有必要對(duì)此進(jìn)行備案審查。也有學(xué)者認(rèn)為該類(lèi)文件通常是以黨委為核心主體，所制定的文件內(nèi)容涉及黨委的決策，體現(xiàn)黨委的意志，應(yīng)將其視為黨委文件，不屬于人大常委會(huì)的監(jiān)督范圍，不應(yīng)對(duì)其備案審查。對(duì)此，筆者認(rèn)為對(duì)于黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件是否納入備案審查范圍，應(yīng)視具體情況而定，大體可分為三種情形：一是人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)如果發(fā)現(xiàn)黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件內(nèi)容有設(shè)定公民、法人或其他組織義務(wù)、限制或剝奪公民、法人或其他組織合法權(quán)利的，就應(yīng)對(duì)該文件予以備案審查。這不僅能確保該文件的合法性，也能提升社會(huì)公眾對(duì)黨委決策主張的認(rèn)同感，有利于保障該文件的貫徹執(zhí)行。二是如果黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件沒(méi)有設(shè)定公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，僅僅是具有指導(dǎo)意義的綱領(lǐng)性文件，則不屬于備案審查范圍。三是如果公民、法人和其他組織向地方人大常委會(huì)提出對(duì)該類(lèi)文件進(jìn)行備案審查的建議與要求時(shí)，人大常委會(huì)應(yīng)對(duì)該類(lèi)文件進(jìn)行研究，認(rèn)為確實(shí)存在問(wèn)題的，應(yīng)向政府提出相應(yīng)的改進(jìn)意見(jiàn)，并由人大常委會(huì)黨組向同級(jí)黨委反映情況，提出研究意見(jiàn)，由黨委處理解決。

（三）積極探索地方司法規(guī)范性文件的備案審查

我國(guó)《立法法》明確規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)不得作出具體應(yīng)用法律的解釋?zhuān)罡呷嗣穹ㄔ汉妥罡呷嗣駲z察院也于2012年明令禁止地方法院和地方檢察院制定司法解釋性質(zhì)的文件。但在實(shí)踐中，由于法律自身規(guī)定不明或滯后、爭(zhēng)議糾紛的地域性特點(diǎn)等，需要地方司法機(jī)關(guān)發(fā)揮其司法能動(dòng)性，通過(guò)司法規(guī)范性文件來(lái)彌補(bǔ)裁判依據(jù)的不足，因而地方法院和地方檢察院制定了不少具體執(zhí)行法律法規(guī)和適用司法解釋的業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件，成為基層審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展工作的重要指導(dǎo)依據(jù)，對(duì)公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，對(duì)司法公正具有重要影響。對(duì)于該類(lèi)司法規(guī)范性文件是否納入地方人大常委會(huì)備案審查范圍，目前法律并沒(méi)有明確規(guī)定。我國(guó)《監(jiān)督法》僅規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)“兩高”的司法解釋進(jìn)行備案審查，地方組織法也沒(méi)有規(guī)定縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)有撤銷(xiāo)地方法院、檢察院規(guī)范性文件的權(quán)力?；诖?，針對(duì)“兩院”司法規(guī)范性文件，各地做法不盡相同。大多數(shù)地方人大沒(méi)有規(guī)定和要求地方“兩院”的司法規(guī)范性文件向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案，但黑龍江、安徽、山東、重慶以及新疆等部分省、自治區(qū)和直轄市的省級(jí)人大將地方“兩院”制定的司法規(guī)范性文件列入了備案審查的范圍。

應(yīng)該說(shuō)，地方人大常委會(huì)作為地方法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于促進(jìn)“兩院”司法公正具有積極作用。因此，立足當(dāng)前實(shí)際，積極探索地方司法規(guī)范性文件的備案審查，是地方人大常委會(huì)加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查的重要內(nèi)容，對(duì)于進(jìn)一步完善地方司法規(guī)范性文件，統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)公平公正起著重要的推動(dòng)作用。當(dāng)然，地方人大在履行監(jiān)督職能的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分尊重“兩院”審判權(quán)、檢察權(quán)依法獨(dú)立行使。司法規(guī)范性文件在某種程度上是對(duì)某類(lèi)案件或工作的指導(dǎo)和規(guī)范，而非對(duì)個(gè)案的指導(dǎo)或規(guī)范。因此，地方人大及其常委必須嚴(yán)格將備案審查監(jiān)督的范圍限定在司法規(guī)范性文件范圍之內(nèi)，不能超越人大監(jiān)督權(quán)的范圍對(duì)具體個(gè)案的法律文書(shū)進(jìn)行審查，更不能對(duì)具體案件的結(jié)果直接審查和監(jiān)督。

總之，進(jìn)一步推動(dòng)規(guī)范性文件的備案審查，就應(yīng)從憲法價(jià)值理念出發(fā)，按照黨的十八屆四中全會(huì)提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求，采取擴(kuò)充性解釋方法，正確理解和把握現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，逐步拓寬報(bào)備范圍，努力實(shí)現(xiàn)全覆蓋，真正做到把所有涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的、具有普遍約束力、并可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件均納入備案審查范圍。同時(shí)，為避免各地對(duì)現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定理解不一，致使在備案審查工作中出現(xiàn)執(zhí)行不一的情形，國(guó)家應(yīng)盡快完善監(jiān)督立法，從國(guó)家層面對(duì)規(guī)范性文件備案審查范圍予以明確，做好頂層設(shè)計(jì)，為地方執(zhí)行提供充分依據(jù)。

三、健全備審機(jī)制，嚴(yán)明備審責(zé)任

健全規(guī)范性文件備案審查機(jī)制，是加強(qiáng)備案審查工作的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，我國(guó)《立法法》《法規(guī)備案審查工作程序》及各地地方性法規(guī)對(duì)規(guī)范性文件備案審查的主體、程序、審查標(biāo)準(zhǔn)及方式等作了相應(yīng)規(guī)定，為備案審查工作的有效開(kāi)展提供了基本依據(jù)。但是，從當(dāng)前備案審查工作的實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，備案審查機(jī)制存在動(dòng)力不足、責(zé)任不明等突出問(wèn)題，致使備案審查未能達(dá)到理想實(shí)效。依據(jù)《立法法》規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，采取主動(dòng)審查和受動(dòng)審查兩種方式。主動(dòng)審查，是備案審查機(jī)關(guān)在接受規(guī)范性文件備案的同時(shí)主動(dòng)對(duì)該文件進(jìn)行審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)規(guī)范性文件是否存在不適當(dāng)?shù)那樾?。受?dòng)審查，是備案審查機(jī)關(guān)在有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及公民個(gè)人提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh后，依據(jù)法定權(quán)限和程序?qū)σ?guī)范性文件開(kāi)展審查。不難看出，主動(dòng)審查主要依備案審查機(jī)關(guān)“良心”運(yùn)作，靠自律約束，缺乏公眾監(jiān)督。審查出問(wèn)題后，通過(guò)與制定主體溝通，斡旋解決，其程序缺少公開(kāi)。而一旦遇到強(qiáng)勢(shì)部門(mén)的阻撓，審查缺乏深化的有效驅(qū)動(dòng)力。從受動(dòng)審查的啟動(dòng)主體來(lái)看，按照《立法法》及相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定分為兩類(lèi)：一類(lèi)是提出審查要求的主體，一般包括人民政府、人民法院、人民檢察院及下級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)等國(guó)家機(jī)關(guān)。另一類(lèi)是提出審查建議的主體，包括除上述機(jī)關(guān)之外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)組織和公民。但迄今為止，前者由國(guó)家機(jī)關(guān)提出審查要求的案例難以得見(jiàn)。這一制度的基本失靈，在于理論上說(shuō)的天然的“主體不適合”，國(guó)家機(jī)關(guān)之間不太可能相互指出其存在的問(wèn)題。后者由公民提出審查建議的案例雖已不少，但備案審查機(jī)構(gòu)并不必然啟動(dòng)審查程序，只在認(rèn)為必要時(shí)才會(huì)進(jìn)行審查，審查也未給出明確答復(fù)或積極回應(yīng)，更未向社會(huì)公開(kāi)。可見(jiàn)，無(wú)論是主動(dòng)審查還是受動(dòng)審查，均存在審查動(dòng)力不足的問(wèn)題，主動(dòng)審查難以應(yīng)對(duì)與強(qiáng)勢(shì)部門(mén)的博弈，受動(dòng)審查在特定機(jī)關(guān)層面已基本失靈，公民和企事業(yè)組織又難以參與到審查體制之中。同時(shí)，備案審查責(zé)任追究機(jī)制也亟待完善。在現(xiàn)有規(guī)范性文件備案審查責(zé)任規(guī)定中，僅對(duì)規(guī)范性文件實(shí)體審查和程序?qū)彶樨?zé)任作了部分規(guī)定，而對(duì)于諸如備案審查不作為、延遲作為等行為缺乏責(zé)任規(guī)定，遠(yuǎn)不足以對(duì)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)和備案審查機(jī)關(guān)形成有效制約。鑒于此，應(yīng)當(dāng)著力建立健全規(guī)范性文件備案審查動(dòng)力機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，通過(guò)增強(qiáng)其內(nèi)生動(dòng)力和外在壓力，切實(shí)保證備案審查制度功能的實(shí)現(xiàn)。

1．強(qiáng)化公民在規(guī)范性文件備案審查中的地位和作用，將公民權(quán)利訴求作為重要?jiǎng)恿υ慈?，借助公民個(gè)案啟動(dòng)規(guī)范性文件的審查。訴訟案件與公民利益息息相關(guān)。在訴訟過(guò)程中，如果公民對(duì)所適用的規(guī)范性文件不服，認(rèn)為與上位法相抵觸或不適當(dāng)，法院就可以初步審查，中止當(dāng)前的訴訟程序，而將規(guī)范性文件是否違法適當(dāng)作為先決問(wèn)題，依照程序提請(qǐng)相應(yīng)備案審查機(jī)關(guān)予以審查。待備案審查機(jī)關(guān)做出正式判斷之后，由原審法院按照審查機(jī)關(guān)的判斷繼續(xù)原案的審理。這樣，通過(guò)調(diào)動(dòng)公民的積極性，發(fā)揮法院的職能優(yōu)勢(shì)，能有效解決審查動(dòng)力不足的問(wèn)題，大大激發(fā)備案審查制度活力，促進(jìn)法律監(jiān)督作用的充分發(fā)揮。

2．完備責(zé)任體系，加強(qiáng)外部約束。規(guī)范性文件的備案審查責(zé)任體系既包括審查機(jī)關(guān)的審查責(zé)任，也包括制定機(jī)關(guān)的配合責(zé)任；既包括規(guī)范性文件實(shí)體審查責(zé)任，也包括程序?qū)彶樨?zé)任；既包括規(guī)范性文件合法性審查責(zé)任，也包括合理性審查責(zé)任；既包括審查機(jī)關(guān)違法審查責(zé)任，也包括不作為、延遲作為責(zé)任。針對(duì)當(dāng)前審查存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和責(zé)任規(guī)定之不足，應(yīng)重點(diǎn)完善：一是審查主體在審查過(guò)程中的程序責(zé)任。審查機(jī)關(guān)在審查過(guò)程中自身應(yīng)嚴(yán)格遵循程序要求，該聽(tīng)取意見(jiàn)的要聽(tīng)取意見(jiàn)，該反饋的要反饋，該公開(kāi)的要公開(kāi)，否則應(yīng)承擔(dān)程序違法責(zé)任。尤為值得強(qiáng)調(diào)的是，審查應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)公開(kāi)原則。也就是說(shuō)，從備案審查的起始階段至進(jìn)行審查和發(fā)布審查結(jié)果過(guò)程中，對(duì)不涉及國(guó)家秘密等可予公開(kāi)的內(nèi)容時(shí)，不僅應(yīng)向制定主體，還應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)審查內(nèi)容，將審查活動(dòng)置于社會(huì)監(jiān)督之下，從而促使審查行為合法有效。二是制定機(jī)關(guān)的配合責(zé)任。制定機(jī)關(guān)應(yīng)按照法律要求及時(shí)向備案審查機(jī)關(guān)報(bào)送規(guī)范性文件，未在法定時(shí)間內(nèi)報(bào)送的應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。規(guī)范性文件在審查過(guò)程中，審查機(jī)關(guān)要求制定機(jī)關(guān)說(shuō)明相關(guān)情況的，應(yīng)予以積極配合協(xié)助。規(guī)范性文件在被確認(rèn)撤銷(xiāo)或改正后，制定機(jī)關(guān)有責(zé)任在法定時(shí)間內(nèi)撤銷(xiāo)或改正該規(guī)范性文件。因該規(guī)范性文件造成公民、法人或其他組織權(quán)益損失的，還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。只有這樣，才能使備案審查制度落實(shí)到位，真正做到“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。

四、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提升備審能力

對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是一項(xiàng)政策性、法律性和專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的審查機(jī)構(gòu)和一批高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人員，難以承擔(dān)起審查職責(zé)。近年來(lái)，地方人大按照中央要求，采取多種措施，加強(qiáng)了備案審查機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，使備案審查能力不斷提高。但是，不同層級(jí)之間存在的發(fā)展不平衡問(wèn)題比較突出。在縣級(jí)人大，無(wú)論是機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是人員數(shù)量、知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面，還無(wú)法與全面?zhèn)浒笇彶榈男乱笙噙m應(yīng)，人大備審工作力量整體不足，所需專(zhuān)業(yè)人員更是匱乏，無(wú)法保證備案審查工作的有效開(kāi)展。因此，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全備審機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化人員素質(zhì)，提升備審能力仍是地方人大特別是縣級(jí)人大一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。

首先，要建立一支相對(duì)穩(wěn)定的備案審查工作隊(duì)伍。一方面要設(shè)立專(zhuān)門(mén)、專(zhuān)業(yè)的規(guī)范性文件備案的審查機(jī)構(gòu)，承擔(dān)規(guī)范性文件備案審查的具體工作；另一方面人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確有一定專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能的人員專(zhuān)職負(fù)責(zé)備案審查工作，并保持人員的相對(duì)穩(wěn)定。其次，要通過(guò)組織講座、舉辦培訓(xùn)班等方式，加強(qiáng)備案審查工作人員的專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)備審工作實(shí)踐能力，使之與備案審查工作要求相適應(yīng)。要重點(diǎn)學(xué)習(xí)、掌握好《立法法》《監(jiān)督法》等有關(guān)法律法規(guī)，使備案審查工作人員能夠準(zhǔn)確理解和把握規(guī)范性文件的內(nèi)涵和特征；準(zhǔn)確理解和把握規(guī)范性文件備案審查的范圍、程序和標(biāo)準(zhǔn)，掌握工作尺度和工作方法。要學(xué)習(xí)培訓(xùn)《地方組織法》《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等有關(guān)專(zhuān)業(yè)法律、法規(guī)知識(shí)，使備案審查工作人員能夠不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平，提高審查能力。再次，要結(jié)合工作實(shí)際需要，設(shè)立備案審查工作專(zhuān)家?guī)欤瑥V泛吸收專(zhuān)家學(xué)者、行業(yè)管理人員和人大代表的參與，充分利用專(zhuān)家智庫(kù)，為提高審查質(zhì)量，深化備案審查工作提供智力支持，提升規(guī)范性文件備案審查能力與水平。最后，要積極組織、開(kāi)展備案審查工作交流，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)備案審查工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行研究探討，以便更好地改進(jìn)工作、增強(qiáng)實(shí)效，提升備案審查工作水平。

責(zé)任編輯：楊 煉

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1009-3605（2017）01-0057-05

2016-10-20

段紅柳，女，湖南益陽(yáng)人，中共湖南省委黨校法學(xué)部教授，主要研究方向：行政法學(xué)。