《國歌法》立法不足與完善建議

姚 明

〔銅陵學(xué)院 法學(xué)院，安徽 銅陵 244061〕

《國歌法》立法不足與完善建議

姚 明

〔銅陵學(xué)院 法學(xué)院，安徽 銅陵 244061〕

國歌作為國家象征的“第一聲音”，代表了一個(gè)國家的氣質(zhì)、血脈、文化和歷史。我國國歌法立法工作經(jīng)歷了代國歌身份確立、代國歌身份反復(fù)、正式國歌身份確立、國歌專門立法四個(gè)階段。經(jīng)過多輪審議和征求意見，《國歌法》于2017年10月1日正式實(shí)施?！秶璺ā房蚣芙Y(jié)構(gòu)較為合理，立法本意與初衷表述更為全面，出臺(tái)國歌標(biāo)準(zhǔn)曲譜和官方錄音標(biāo)準(zhǔn)等措施具有進(jìn)步性與合理性。但在奏唱播放國歌場合、褻瀆國歌法之法律責(zé)任等方面的規(guī)定還存在商榷之處。未來應(yīng)重點(diǎn)解決好相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、配套細(xì)則和解釋的制定及對(duì)國歌法全面實(shí)施監(jiān)督管理等方面的工作。

國歌；立法；嚴(yán)肅性；評(píng)析

國歌同國旗、國徽一樣，代表了一個(gè)國家的氣質(zhì)、血脈、文化和歷史。它嚴(yán)肅而厚重、凝練而深刻，作為國家代表和象征的“第一聲音”，早已不是一曲演奏的樂章，一首簡單的歌曲，而是一個(gè)民族精神的符號(hào)和化身。當(dāng)前，我國社會(huì)中還存在著奏唱國歌不嚴(yán)肅、不準(zhǔn)確，使用國歌不恰當(dāng)?shù)葐栴}，如葬禮、婚禮上奏放國歌，甚至手機(jī)鈴聲惡搞國歌，隨意篡改國歌等褻瀆國歌的類似事件時(shí)有發(fā)生。

以法律的形式來規(guī)范國歌的使用、奏唱，有利于維護(hù)國歌的尊嚴(yán)，有利于捍衛(wèi)國歌的榮耀，有利于增強(qiáng)人們珍視和愛護(hù)國歌的情感，同時(shí)也使制裁褻瀆、濫用國歌等行為有法可依，施法有據(jù)?？v觀世界，日本、俄羅斯等國通過制定和頒布《國歌法》，進(jìn)一步增強(qiáng)了民族的向心力和凝聚力?；厮葜袊?，1990年《國旗法》、1991年《國徽法》的相繼頒布，使加快國歌專門立法的呼聲此起彼伏、從未中斷?！扒Ш羧f喚終始出”，經(jīng)過多輪審議和征求意見，十二屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議正式表決通過了《國歌法》，該法于2017年10月1日正式實(shí)施。本文以探討《國歌法》為契機(jī)，通過對(duì)我國國歌立法之路的回眸和梳理，對(duì)國歌的立法保護(hù)問題進(jìn)行探討。

一、我國國歌立法之路的歷史梳理

在我國，國歌的立法之路主要經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是代國歌身份的初步確立階段。《義勇軍進(jìn)行曲》成為代國歌，最早可追溯于1949年中共代表團(tuán)參加 “保衛(wèi)世界和平大會(huì)”，代表團(tuán)現(xiàn)場臨時(shí)決定由《義勇軍進(jìn)行曲》作為代國歌，這也是《義勇軍進(jìn)行曲》第一次以代國歌的身份出現(xiàn)在正式場合。[1]隨后，在1949年全國政協(xié)第一屆全體會(huì)議上通過的《關(guān)于中華人民共和國國都、紀(jì)年、國歌、國旗的決議》明確規(guī)定：在中華人民共和國的國歌未正式制定前，以《義勇軍進(jìn)行曲》為國歌，其代國歌的地位被正式確立。二是代國歌身份的反復(fù)階段?！读x勇軍進(jìn)行曲》代國歌身份確立后，雖然沒有發(fā)生被取消的情況，但出現(xiàn)過反復(fù)。十年浩劫期間，《東方紅》成為了事實(shí)上的國歌。[2]1978年五屆全國人大一次會(huì)議改變了原有國歌歌詞，雖然《義勇軍進(jìn)行曲》代國歌法律身份未變，但其價(jià)值內(nèi)核和樂章靈魂已不復(fù)存在。1982年五屆全國人大五次會(huì)議恢復(fù)了原有歌詞。但此后，在1988、1993、1999年三次修憲中，《義勇軍進(jìn)行曲》的國歌地位卻始終沒有被寫入憲法。三是國歌身份的憲法確立階段。隨著人們認(rèn)識(shí)的不斷深入，社會(huì)上對(duì)將國歌納入憲法的呼聲越來越高。2003年安徽等省提出，國歌是國家的象征，建議在憲法中做出明確規(guī)定，黨中央采納了這一建議。[3]2004年十屆全國人大二次會(huì)議通過的憲法修正案明確規(guī)定：中華人民共和國國歌是《義勇軍進(jìn)行曲》。自此，傳唱近70年的《義勇軍進(jìn)行曲》作為正式國歌的地位終于被憲法承認(rèn)。四是國歌專門立法階段。雖然國歌具有了憲法地位，但由于憲法對(duì)國歌的保護(hù)僅僅是綱領(lǐng)性的，缺乏對(duì)奏唱、使用，甚至侮辱、褻瀆國歌等行為具有較強(qiáng)可操作性的法律規(guī)制。

回溯歷史，近代以來，我國有關(guān)國歌的規(guī)范性文件就有15件。[4]從國際社會(huì)來看，對(duì)國歌專門立法的國家不在少數(shù)，如日本的《國旗、國歌法》(1999年)、馬來西亞《國歌法》(1968年)等。*目前，對(duì)域外國歌立法的研究和資料相對(duì)較少，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)今世界對(duì)國歌專門立法的國家主要有美國、加拿大、俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭、日本、馬來西亞等國。從歷史傳統(tǒng)，到國際做法，再到保護(hù)國歌的迫切需要，出臺(tái)專門的《國歌法》勢在必行。2017年10月1日《國歌法》的正式實(shí)施，不僅是對(duì)長期以來國歌立法呼吁的最好回應(yīng)，同時(shí)也標(biāo)志著國歌享有了與國徽、國旗的“同等待遇”——專門的立法保護(hù)。

二、《國歌法》的進(jìn)步性與合理之處

《國歌法》以憲法中國歌的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，有效吸納社會(huì)各方面的意見，積極借鑒域外立法經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)容和框架結(jié)構(gòu)較為合理，有力順應(yīng)了當(dāng)前我國國歌亟待立法保障的客觀需要，在多方面折射出其現(xiàn)實(shí)價(jià)值與意義。其合理和進(jìn)步之處主要表現(xiàn)為：

一是框架結(jié)構(gòu)較為合理?！秶璺ā饭?6條，1084個(gè)字，對(duì)立法本意與初衷，奏唱國歌的場合、禮儀，國歌曲譜標(biāo)準(zhǔn)，國歌教育，禁止性使用，懲戒措施，監(jiān)管部門及方式等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，內(nèi)容簡潔明了，既遵循了立法的一般體例，又體現(xiàn)出對(duì)國歌進(jìn)行法律保護(hù)的特殊要求。總體而言，框架結(jié)構(gòu)較為合理，特別是對(duì)“正確使用和奏唱國歌”這一重點(diǎn)內(nèi)容，共計(jì)用了7個(gè)條款進(jìn)行規(guī)范，對(duì)必須奏唱國歌的場合、禁止奏唱國歌的場合、奏唱國歌應(yīng)注意的禮儀等“重頭”部分進(jìn)行了規(guī)定，重點(diǎn)較為突出。這一點(diǎn)，與《國旗法》、《國徽法》關(guān)注國旗、國徽的正確使用相類似，體現(xiàn)出該類憲法性法律的立法共性。

二是立法本意與初衷表述更為全面，與《國旗法》、《國徽法》相比有所進(jìn)步?！秶璺ā返?條與《國旗法》、《國徽法》第1條內(nèi)容具有一致性，均為對(duì)立法本意與初衷的表達(dá)，但層次、內(nèi)容和結(jié)構(gòu)更為合理?！秶旆ā穼?duì)立法本意與初衷的表述分為3個(gè)層次，即：維護(hù)國旗的尊嚴(yán)，增強(qiáng)公民的國家觀念和發(fā)揚(yáng)愛國主義精神。*《中華人民共和國國旗法》第一條規(guī)定：為了維護(hù)國旗的尊嚴(yán)，增強(qiáng)公民的國家觀念，發(fā)揚(yáng)愛國主義精神，根據(jù)憲法，制定本法。《國徽法》對(duì)立法本意與初衷的表述分為2個(gè)層次，即：維護(hù)國徽的尊嚴(yán)和正確使用國徽。*《中華人民共和國國徽法》第一條規(guī)定：為了維護(hù)國徽的尊嚴(yán)，正確使用國徽，根據(jù)憲法，制定本法。而《國歌法》對(duì)立法本意與初衷的表述就更為豐滿，包含了維護(hù)國歌的尊嚴(yán)，規(guī)范國歌的奏唱、播放和使用，增強(qiáng)公民的國家觀念，發(fā)揚(yáng)愛國主義精神，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀等多個(gè)層次。既闡釋了對(duì)國歌予以專門立法的重要意義和價(jià)值等宏觀目的，又解讀了制定國歌法法律規(guī)制的微觀要求，特別是將“培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀”等最新的社會(huì)發(fā)展理念與邏輯納入其中，較之《國旗法》、《國徽法》而言有所進(jìn)步和超越。

三是明確提出審定出臺(tái)國歌標(biāo)準(zhǔn)曲譜和官方錄音標(biāo)準(zhǔn)，以解決國歌演奏標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一這一基礎(chǔ)性問題。長期以來，國歌曲譜、版本不統(tǒng)一，使用較為混亂，甚至一些錯(cuò)誤樂譜還堂而皇之使用等問題比較突出，嚴(yán)重?fù)p害了國歌的嚴(yán)肅性，該問題被音樂界廣為詬病。如全國政協(xié)委員、原解放軍軍樂團(tuán)團(tuán)長于海在上個(gè)世紀(jì)末就指出，我國國歌的管弦樂總譜和管樂總譜僅由音樂出版社正式發(fā)行過三個(gè)版本，分別是1959年9月版；1959年10月版；1978年5月版。社會(huì)上流傳和使用的版本更多，達(dá)十幾個(gè)有余。當(dāng)前許多國家級(jí)樂隊(duì)不能準(zhǔn)確地演奏國歌，糾其原因就是版本不統(tǒng)一。[5]對(duì)于該問題，《國歌法》第10條做出了回答并給出了解決方案。該條規(guī)定，國務(wù)院確定的主管部門組織審定用于演奏的國歌標(biāo)準(zhǔn)曲譜，錄制用于播放的國歌官方錄音版本，國歌標(biāo)準(zhǔn)曲譜和國歌官方錄音版本，應(yīng)當(dāng)在中國人大網(wǎng)和中國政府網(wǎng)上發(fā)布。不難展望，通過出臺(tái)國歌標(biāo)準(zhǔn)曲譜和官方錄音版本，過去國歌演奏中的隨意性和難以把握等問題將得到有效解決，對(duì)維護(hù)國歌奏唱的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性將起到極大的幫助作用。

三、《國歌法》的商榷之處及修改建議

總體而言，《國歌法》在充分聽取意見建議、深入調(diào)研分析等基礎(chǔ)上，立足當(dāng)前我國國歌立法保護(hù)實(shí)際，從宏觀把握上已較為成熟，但仍有部分內(nèi)容需要進(jìn)一步的精細(xì)化分析、研究和論證。

一是對(duì)第4條的商榷和修改建議。第4條以列舉的方式，將全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)開幕會(huì)議、閉幕會(huì)議等九種情形規(guī)定為應(yīng)當(dāng)奏唱國歌的場合。其中的第五項(xiàng)規(guī)定，各級(jí)機(jī)關(guān)組織的重大慶典活動(dòng)、重要表彰儀式、重大紀(jì)念儀式、國家公祭等應(yīng)當(dāng)奏唱國歌。該條僅規(guī)定了“各級(jí)機(jī)關(guān)”組織的重大慶典等活動(dòng)才應(yīng)當(dāng)奏唱國歌，與第1條關(guān)于“增強(qiáng)公民的國家觀念，發(fā)揚(yáng)愛國主義精神，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀”等《國歌法》立法初衷及第11條、12條關(guān)于加強(qiáng)國歌的宣傳教育等精神不一致。結(jié)合我國實(shí)際，建議將第4條第(五)項(xiàng)修改為：各級(jí)機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位及教育機(jī)構(gòu)組織的重大慶典活動(dòng)、重要表彰儀式、重大紀(jì)念儀式、國家公祭等應(yīng)當(dāng)奏唱國歌。

二是對(duì)第8條的商榷和修改建議。第8條規(guī)定了禁止奏唱、播放和使用國歌的場合，即國歌不得用于或者變相用于商標(biāo)、商業(yè)廣告，不得在私人喪事活動(dòng)等不適宜的場合使用，不得作為公共場所的背景音樂等。這是在參考借鑒中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范國歌奏唱禮儀的實(shí)施意見》第1條第2款關(guān)于“國歌禁止奏唱場合”規(guī)定的基礎(chǔ)上所制定的，但借鑒得并不成功，甚至《國歌法》中的規(guī)定亦不如《實(shí)施意見》全面。*《關(guān)于規(guī)范國歌奏唱禮儀的實(shí)施意見》第1條第2款規(guī)定: 國歌不得在下列場合奏唱。私人婚喪慶悼，舞會(huì)、聯(lián)誼會(huì)等娛樂活動(dòng)，商業(yè)活動(dòng)，非政治性節(jié)慶活動(dòng)，其他在活動(dòng)性質(zhì)或者氣氛上不適宜的場合。在全國人大常委會(huì)分組審議《國歌法(草案)》時(shí)，全國人大常委會(huì)副委員長向巴平措等人提出，在“禁止奏唱、播放及使用國歌”的規(guī)定上，草案較之實(shí)施意見，存在表述上缺乏全面性等問題。這主要因?yàn)椋?條的規(guī)定概括性不強(qiáng)，實(shí)踐操作中難以對(duì)國歌進(jìn)行有效的法律保護(hù)，對(duì)個(gè)人在私人場合中將國歌設(shè)置為手機(jī)鈴聲、開門摁鈴、個(gè)人電腦開機(jī)音樂等行為怎么定性，是否應(yīng)當(dāng)禁止。鑒于以上分析，建議第8條可修改為“國歌不得在私人活動(dòng)、商業(yè)性活動(dòng)等與國歌地位和性質(zhì)不適宜的場合和領(lǐng)域中使用”，即不采用列舉方式，而是通過高度概括的抽象描述，描述國歌不能使用的場合及領(lǐng)域。

三是對(duì)第15條的商榷和修改建議。第15條將“歪曲、貶損方式奏唱國歌，損害國歌莊嚴(yán)形象”懲戒的范圍限定為“公共場合”，即只有在公共場合損害國歌莊嚴(yán)形象的行為才有可能受到法律的懲戒制裁。這一規(guī)定顯然是參考借鑒了《國旗法》、《國徽法》的規(guī)定，具有高度的相似性。但時(shí)過境遷，《國歌法》的制定背景較1990年出臺(tái)的《國旗法》、1991年出臺(tái)的《國徽法》足足過去了近三十年。社會(huì)發(fā)展日新月異，特別是具有平等性、匿名性、廣泛性等特質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為哈貝馬斯筆下所描述和構(gòu)建的公共領(lǐng)域的一種新形式。[6]網(wǎng)絡(luò)論壇、QQ群、微信朋友圈等互聯(lián)網(wǎng)資訊社交平臺(tái)的社會(huì)影響力不亞于甚至在某種程度上超越了傳統(tǒng)公共場合的社會(huì)影響，而“公共場合”這一概念對(duì)互聯(lián)網(wǎng)資訊社交平臺(tái)的涵蓋性仍然有些模糊不清。鑒于以上分析，建議將“公共場合”擴(kuò)充和修改為“公共場所、互聯(lián)網(wǎng)資訊社交平臺(tái)等社會(huì)公共公開場合”。這樣一來，對(duì)通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)損害國歌形象的行為進(jìn)行法律懲戒制裁就有了明確的依據(jù)。

四、未來應(yīng)重點(diǎn)解決的幾個(gè)問題

《國歌法》的出臺(tái)，通過專門立法為奏唱、使用國歌定規(guī)立約，對(duì)保障國歌的法律地位和保護(hù)國歌的莊嚴(yán)形象意義重大。但未來《國歌法》的真正落地和切實(shí)執(zhí)行，還有許多工作要做。具體而言，有以下幾個(gè)重點(diǎn)方面：

一是應(yīng)做好相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定。未來《國歌法》的落地實(shí)施必須輔以相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的確立。例如，第9條規(guī)定，國務(wù)院確定的主管部門組織審定用于演奏的國歌標(biāo)準(zhǔn)曲譜，錄制用于播放的國歌官方錄音版本。國歌標(biāo)準(zhǔn)曲譜和國歌官方錄音版本，應(yīng)當(dāng)在中國政府網(wǎng)上發(fā)布。對(duì)國歌標(biāo)準(zhǔn)曲譜、官方錄音版本的制定是《國歌法》落地實(shí)施的基礎(chǔ)性工作之一，該項(xiàng)工作決定了國歌如何使用、奏唱，并可對(duì)褻瀆和損害國歌莊嚴(yán)形象的行為定性。鑒于此，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)抓緊落實(shí)，做好國歌相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。

二是應(yīng)做好制定相關(guān)配套細(xì)則、規(guī)范和解釋的準(zhǔn)備工作。從《國歌法》來看，有些條文僅為宏觀性、原則性規(guī)定，缺乏直接的約束效力；有些條文僅提出了要求，如何執(zhí)行仍需要進(jìn)一步細(xì)化和明確。例如，第13條規(guī)定，國慶節(jié)、國際勞動(dòng)節(jié)等重要的國家法定節(jié)日、紀(jì)念日，中央和省、自治區(qū)、直轄市的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院廣播電視主管部門規(guī)定的時(shí)點(diǎn)播放國歌。據(jù)此規(guī)定，國歌播放的“規(guī)定時(shí)點(diǎn)”必須是明確的。通過對(duì)中宣部、文化部、國家廣電總局等相關(guān)部門制定的規(guī)范性文件進(jìn)行梳理和不完全統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，目前并無關(guān)于國歌播放規(guī)定時(shí)點(diǎn)的要求。*通過登錄國務(wù)院法制辦法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫及登錄相關(guān)部門網(wǎng)站進(jìn)行梳理和查閱來看，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前涉及國歌播放的相關(guān)文件共兩個(gè)：一是2014年12月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范國歌奏唱禮儀的實(shí)施意見》；二是1984年8月1日，由中宣部擬定的《關(guān)于中華人民共和國國歌奏唱的暫行辦法》。上述兩個(gè)文件均無“國歌播放時(shí)點(diǎn)”的規(guī)定。以中央電視臺(tái)一家單位考察為例發(fā)現(xiàn)，目前對(duì)國歌播放的時(shí)點(diǎn)也不盡一致。*通過實(shí)地驗(yàn)證發(fā)現(xiàn)，目前中央電視臺(tái)對(duì)國歌播放的時(shí)點(diǎn)并不一致。如CCTV1、7頻道為5點(diǎn)59分，CCTV10、12頻道為5點(diǎn)57，CCTV3頻道為4點(diǎn)00分，CCTV2頻道為6:02，CCTV11頻道為6:00分。因此基本可以得出：目前我國并無對(duì)電臺(tái)、電視臺(tái)播放國歌時(shí)段、時(shí)點(diǎn)統(tǒng)一規(guī)定這一結(jié)論。關(guān)于播放國歌的“規(guī)定時(shí)點(diǎn)”涉及國歌的嚴(yán)肅性，相關(guān)部門要加緊研究諸如播放國歌時(shí)點(diǎn)等方面的問題，以確?！秶璺ā返膰?yán)肅執(zhí)行。*涉及制定配套細(xì)則、規(guī)范的還有第九條：外交活動(dòng)中奏唱和播放國歌的場合和禮儀，由外交部規(guī)定；軍隊(duì)奏唱國歌的場合和禮儀，由中央軍事委員會(huì)規(guī)定。可見，對(duì)外交和軍事兩個(gè)特殊領(lǐng)域奏唱國歌的禮儀標(biāo)準(zhǔn)的確立權(quán)賦予了外交部和中央軍委。未來，上述兩部門應(yīng)當(dāng)依照國歌法立法精神和要求，制定相關(guān)規(guī)范。

三是應(yīng)做好監(jiān)督管理方面的各項(xiàng)準(zhǔn)備。第14條將國歌奏唱、播放和使用的監(jiān)督管理權(quán)賦予了縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及有關(guān)部門?？梢姡瑢?duì)《國歌法》的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督管理涉及多個(gè)職能部門，這種多部門聯(lián)合監(jiān)管模式符合《國歌法》實(shí)施的需要和當(dāng)前我國行政執(zhí)法實(shí)際，但也可能出現(xiàn)“九龍治水、各管一段”的現(xiàn)象，難以形成合力的。因此，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)做好對(duì)《國歌法》的統(tǒng)籌監(jiān)督管理工作。

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(責(zé)任編輯：孔素真)

D921

A

2096-2452(2017)05-0026-04

政法與社會(huì)

2017-08-26

姚明(1978-)，男，陜西寶雞人，銅陵學(xué)院法學(xué)院講師，博士。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.05.005