國家監(jiān)察體制改革背景下行政監(jiān)察制度的轉(zhuǎn)型

劉峰銘

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢 430073）

·法律園地

國家監(jiān)察體制改革背景下行政監(jiān)察制度的轉(zhuǎn)型

劉峰銘

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢 430073）

國家監(jiān)察體制改革助推從行政監(jiān)察到國家監(jiān)察的制度升級，接踵而至的是行政監(jiān)察制度的存廢問題。作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種專門監(jiān)督方式，行政監(jiān)察因其專業(yè)性、綜合性和實體性等特征，具有其他監(jiān)督方式不可替代的重要作用。為順應(yīng)國家監(jiān)察體制改革，行政監(jiān)察在體制上應(yīng)改雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，增強行政監(jiān)察的獨立性；在職能上應(yīng)從側(cè)重對人監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)κ卤O(jiān)督，強化執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察職能；在機構(gòu)上應(yīng)整合行政監(jiān)察和審計機關(guān)，組建監(jiān)審合一的監(jiān)督機構(gòu)。行政監(jiān)察制度的轉(zhuǎn)型當(dāng)以修訂《行政監(jiān)察法》為保障，立足長遠則應(yīng)適時制定一部統(tǒng)領(lǐng)行政監(jiān)察和審計監(jiān)督的法律。

國家監(jiān)察；行政監(jiān)察；制度轉(zhuǎn)型

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），拉開了國家監(jiān)察體制改革的序幕。緊接著，2016年12月25日，全國人大常委會作出《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），為改革提供了法治保障。國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，故而引起了社會各界尤其是法學(xué)界的高度關(guān)注和廣泛討論。國家監(jiān)察制度脫胎于行政監(jiān)察制度，在國家監(jiān)察體制改革背景下，行政監(jiān)察制度何去何從是一個極為重要的問題。本文試就此作出探討。

一、從行政監(jiān)察到國家監(jiān)察的制度升級

我國行政監(jiān)察在制度設(shè)計上存在監(jiān)察主體地位低、監(jiān)察職權(quán)措施少、監(jiān)察對象范圍窄等諸多弊病，嚴重影響了行政監(jiān)察的制度功效。此次監(jiān)察體制改革在試點地區(qū)設(shè)立了位高、權(quán)重、面廣的監(jiān)察委員會，提升了監(jiān)察主體地位，拓展了監(jiān)察權(quán)限措施，擴大了監(jiān)察對象范圍，旨在助推從行政監(jiān)察到國家監(jiān)察的制度升級。

1.監(jiān)察主體地位的提升。

行政監(jiān)督是指對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，獨立性是行政監(jiān)督的精髓和命脈。監(jiān)督機關(guān)在法律地位和權(quán)力結(jié)構(gòu)上應(yīng)盡可能保持獨立，唯有保持獨立性才能產(chǎn)生權(quán)威性，才能使監(jiān)督主體相對監(jiān)督客體而言處于一種超然地位，從而彰顯監(jiān)督的公正和震懾性。在我國行政監(jiān)察領(lǐng)域，雖然法律規(guī)定，行政監(jiān)察機關(guān)依法獨立行使監(jiān)察職權(quán)，其他行政機關(guān)、社會團體和個人不得干涉。但在現(xiàn)實中，法律賦予行政監(jiān)察機關(guān)的獨立地位趨于虛化，這緣于我國行政監(jiān)察實行的是同級政府和上級監(jiān)察機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制從理論上講可以保障監(jiān)察工作既得到上級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，又得到本級政府的支持和配合，但在實踐運行中并不理想。美國開國元勛漢密爾頓曾一針見血地指出：“對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)?！盵1](p396)這一論斷同樣適用于行政監(jiān)察機關(guān)。由于行政監(jiān)察機關(guān)的人事、經(jīng)費等都歸當(dāng)?shù)卣芾恚鄬ι霞壉O(jiān)察機關(guān)而言，同級政府能夠?qū)π姓O(jiān)察工作施加更為有力的影響和控制。由于受制于地方政府，難以創(chuàng)設(shè)一套低成本、高效率的監(jiān)督系統(tǒng)，行政監(jiān)察存在低效、冗員、乏力等弊病。[2](p177)此次改革在試點地區(qū)設(shè)立的監(jiān)察委員會，直接由人大產(chǎn)生，對人大負責(zé)并受人大監(jiān)督，成為與行政機關(guān)和司法機關(guān)平行的國家機關(guān)。監(jiān)察委員會在人事、經(jīng)費等方面不再受制于行政機關(guān)，實現(xiàn)了從過去的“附屬性同體監(jiān)督”到“獨立性異體監(jiān)督”的變革，[3](p130)監(jiān)察主體的地位顯著提升。

2.監(jiān)察權(quán)限措施的拓展。

權(quán)限與職責(zé)相適應(yīng)，權(quán)限以職責(zé)為依據(jù)，職責(zé)以權(quán)限為保證。任何機關(guān)要履行職責(zé)，必須擁有一定的權(quán)限，監(jiān)察機關(guān)亦不例外。賦予監(jiān)察機關(guān)與其所承擔(dān)職責(zé)相適應(yīng)的權(quán)力是保證監(jiān)察機關(guān)實施有效監(jiān)督的必要條件?！缎姓O(jiān)察法》規(guī)定行政監(jiān)察機關(guān)的權(quán)限主要有一般檢查權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、監(jiān)察建議權(quán)和監(jiān)察決定權(quán)。其中行使檢查權(quán)可采取查閱與復(fù)制材料、要求被監(jiān)察對象解釋說明問題和責(zé)令停止違法違紀行為等措施，調(diào)查案件時可采取暫扣或封存材料、查詢或提請法院凍結(jié)存款、請求有關(guān)部門協(xié)助調(diào)查等措施。但行政監(jiān)察機關(guān)并不享有查封扣押財物、直接凍結(jié)存款等關(guān)鍵性權(quán)力，從而很難防止涉嫌單位或個人轉(zhuǎn)移有關(guān)物證或存于金融機構(gòu)的資金，[4](p235)這在一定程度上影響了行政監(jiān)察效用的發(fā)揮。而新設(shè)的監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)統(tǒng)合了行政監(jiān)察機關(guān)的行政監(jiān)察權(quán)和檢察機關(guān)的刑事偵查權(quán)，是“集行政執(zhí)法、刑事執(zhí)法為一體的復(fù)合型的國家一般監(jiān)督權(quán)”，[3](p131)所采取的監(jiān)察措施也更為多元混合。具體而言，根據(jù)《決定》內(nèi)容，國家監(jiān)察權(quán)由監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)構(gòu)成，并配備談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定和留置等十二項監(jiān)察措施，為監(jiān)察權(quán)安裝了“鋒利的牙齒”。此外，監(jiān)察委員會還將與執(zhí)政黨的紀律檢查委員會合署辦公，由此，監(jiān)察委員會所享有的權(quán)力至少是“現(xiàn)有的紀檢委權(quán)力加行政監(jiān)察權(quán)，再加檢察院反貪局的貪腐等職務(wù)犯罪偵查權(quán)之和”，[5](p2)極大地擴充了監(jiān)察委員會的職權(quán)。

3.監(jiān)察對象范圍的擴大。

監(jiān)察對象是指監(jiān)察機關(guān)所監(jiān)察的組織和個人。自1987年監(jiān)察部復(fù)建以來，行政監(jiān)察的對象范圍呈逐漸擴大之趨勢。1990年《行政監(jiān)察條例》和1997年《行政監(jiān)察法》規(guī)定行政監(jiān)察機關(guān)依法對行政機關(guān)及其工作人員和行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察。2004年《行政監(jiān)察法實施條例》將監(jiān)察對象擴展至法律、法規(guī)授權(quán)組織以及行政機關(guān)依法委托的組織及其除工勤人員以外的工作人員。2010年修訂的《行政監(jiān)察法》在將《行政監(jiān)察法實施條例》規(guī)定的監(jiān)察對象上升為法律規(guī)定的同時，從以身份為標(biāo)準(zhǔn)改為以從事公務(wù)活動為標(biāo)準(zhǔn)來劃分監(jiān)察對象，進一步填補了行政權(quán)力監(jiān)督的盲區(qū)。但囿于行政內(nèi)部監(jiān)督之屬性，行政監(jiān)察始終不能及于行政系統(tǒng)外黨的機關(guān)、人大、政協(xié)、審判和檢察機關(guān)及其工作人員。此次監(jiān)察體制改革意在祛除現(xiàn)行監(jiān)察體制之監(jiān)督對象過窄的弊端，擴大監(jiān)察對象范圍?！稕Q定》要求對試點地區(qū)所有“行使公權(quán)力的公職人員”實施監(jiān)察。公權(quán)力是一個極為寬泛的概念，可涵蓋國家公權(quán)力和社會公權(quán)力，其中國家公權(quán)力是立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的統(tǒng)稱。因此，“行使公權(quán)力的公職人員”的外延要遠寬于現(xiàn)有的行政監(jiān)察對象。根據(jù)學(xué)者的歸納，應(yīng)當(dāng)包括各級人大機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、中國共產(chǎn)黨各級機關(guān)、民主黨派各級機關(guān)、科教文衛(wèi)體等事業(yè)單位的工作人員、法律法規(guī)授權(quán)組織內(nèi)行使國家公權(quán)力的工作人員和國有企業(yè)管理人員，[6](p19)真正實現(xiàn)了監(jiān)察對象的全覆蓋。

二、行政監(jiān)察制度的存續(xù)價值

從行政監(jiān)察到國家監(jiān)察的制度變遷，其背后隱含著行政監(jiān)察制度本身去留的問題。對此，《決定》規(guī)定，在試點地區(qū)暫時調(diào)整或者停止適用《行政監(jiān)察法》。2017年全國人大常委會工作報告指出，今年的主要工作任務(wù)之一是將《行政監(jiān)察法》修改為《國家監(jiān)察法》。學(xué)界主流觀點亦主張，國家監(jiān)察機關(guān)收納原有行政監(jiān)察部門及其職權(quán)后，《行政監(jiān)察法》應(yīng)該被廢止。[7](p13)行政監(jiān)察制度猶如一枚棄子，似有“壽終正寢”之征兆。然而筆者認為，行政監(jiān)察固然有地位不高、獨立性不強、監(jiān)察范圍窄等先天性缺陷，但不能徹底否定其制度價值。行政監(jiān)察因其專業(yè)性、綜合性和實體性等特征，在行政監(jiān)督體系中居于特定的重要地位，不為其他監(jiān)督形式所替代。

1.行政監(jiān)察的專業(yè)性。

無論從憲法的角度還是從公共行政的可接受性和有效性來看，監(jiān)督制度的設(shè)立及其有效實施都是必要的。[8](p734)隨著民主和法治建設(shè)的發(fā)展，我國已形成了一套通過多渠道對行政機關(guān)實施監(jiān)督的行政監(jiān)督體系。從實施監(jiān)督的主體來看，行政監(jiān)督可分為外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督兩大類。其中內(nèi)部監(jiān)督是指監(jiān)督主體和監(jiān)督客體同屬于一個組織系統(tǒng)，包括行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間相互實施的監(jiān)督和專門機構(gòu)實施的監(jiān)督，如行政監(jiān)察和審計監(jiān)督?，F(xiàn)代政府機構(gòu)林立、職能繁雜，行政事務(wù)也日益專業(yè)和技術(shù)化。“官僚最重要的資源是信息和專業(yè)技術(shù)。政府擁有自己的信息，這些信息集中于官僚機構(gòu)。與信息相伴隨的是理解和解釋信息的專業(yè)技術(shù)?！盵9](p244)行政機關(guān)的外部人員一般難以真正了解行政機器的運作，加之腐敗行為的實施過程一般高度隱秘，相較于權(quán)力運行結(jié)果的公開而言，公權(quán)的濫用與腐敗屬內(nèi)部流轉(zhuǎn)性過程，在通常情況下，外部監(jiān)督難以介入權(quán)力的生產(chǎn)、分配及運行過程。[10](p11)而行政監(jiān)察機關(guān)處于行政系統(tǒng)內(nèi)部，便于和監(jiān)督對象溝通并獲取所需的監(jiān)督信息，行政專家解讀信息的專業(yè)性也是其他外部監(jiān)督機關(guān)難以比擬的。除此之外，行政監(jiān)察機關(guān)還可以借助行政層級的特點實現(xiàn)對行政機關(guān)的高效監(jiān)督。

從目前西方各國普遍建立的立法、司法與行政三權(quán)相互制約的權(quán)力框架來看，雖然立法與司法等外部行政監(jiān)督方式起著不可忽視的作用，但由于行政事務(wù)的廣泛、多樣、復(fù)雜，而且不斷變化的特性，因此即使是西方法治發(fā)達國家，立法、司法機關(guān)對行政行為的外部監(jiān)督也只占行政行為總數(shù)的很小比例，絕大部分行政行為的有效和合法性需要依賴行政內(nèi)部監(jiān)督來保障。[11](p2)例如在美國，監(jiān)察長制度是行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的重要內(nèi)容，在預(yù)防與監(jiān)督官員腐敗上起到了較好的效果。英國行政系統(tǒng)為監(jiān)督某一領(lǐng)域的機構(gòu)活動可以設(shè)置行政監(jiān)察專員，英國的政府內(nèi)監(jiān)管已成長為一個驚人的龐大產(chǎn)業(yè)，其總規(guī)模即使不超過也一定會接近于政府對私人企業(yè)監(jiān)管的活動。[12](p4)法國在中央許多政府部門中都設(shè)有監(jiān)察機構(gòu)，皆由政府工作經(jīng)驗豐富的公務(wù)員組成，其職責(zé)是用挑剔的眼光審查公務(wù)運轉(zhuǎn)狀況，然后向部長匯報。[13](p679-680)

2.行政監(jiān)察的綜合性。

從我們當(dāng)前的語文教學(xué)現(xiàn)狀來看，一些老師還扮演著演講者的角色，熱衷于滿堂灌把學(xué)生當(dāng)作裝知識的容器，以分數(shù)論英雄。還有一些老師整天抱怨學(xué)生對語文如何不感興趣，他們恨鐵不成鋼，造成師生關(guān)系緊張。在這種情況下，學(xué)生成了學(xué)習(xí)的奴隸。語文學(xué)習(xí)也就成了一件頭疼的事情。筆者認為，造成這種狀況的原因之一是教師忽視了對學(xué)生的情感教育。

廉政監(jiān)察固然是行政監(jiān)察機關(guān)的重要職責(zé)，但并非全部。行政監(jiān)察不是單純的監(jiān)督，而是管理與監(jiān)督的有機結(jié)合，體現(xiàn)在行政監(jiān)察以過程管理與過程監(jiān)督為手段，以行政組織的科學(xué)化和行政行為的合理合法為目的，以對違法違紀行為的懲戒和公民合法權(quán)益的保護為補救的本質(zhì)屬性。[14](p19)行政監(jiān)察機關(guān)在職能上具有一定的綜合性，并不純粹是一個反腐機構(gòu)，這能從現(xiàn)有的行政監(jiān)察法律制度中得到印證。從《行政監(jiān)察法》的立法宗旨來看，行政監(jiān)察不僅要促進政府廉潔從政，還要保障政府依法行政和高效勤政。從《行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察職責(zé)內(nèi)容來看，行政監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)時遵循的是“對人兼對事”的監(jiān)察原則，表現(xiàn)在監(jiān)察對象上不僅包括行政機關(guān)的公職人員，也包括行政機關(guān)自身；在監(jiān)察內(nèi)容上不僅要監(jiān)察廉政情況，同時也要開展執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察。執(zhí)法監(jiān)察是對有執(zhí)法權(quán)的行政機關(guān)和人員的執(zhí)法行為進行監(jiān)督，目的是規(guī)范執(zhí)法行為，防止有法不依、執(zhí)法不嚴和執(zhí)法犯法現(xiàn)象的發(fā)生，確保政令暢通。效能監(jiān)察是對行政機關(guān)的整體配置效益及其行政行為的效率與質(zhì)量進行的整體性監(jiān)察，旨在改善行政管理，提高效能。廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察三方面共同彰顯出行政監(jiān)察的綜合性。

監(jiān)察委員會的屬性定位關(guān)乎行政監(jiān)察制度的存廢。根據(jù)《方案》關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革旨在建立國家反腐敗工作機構(gòu)的目標(biāo)設(shè)定，國家監(jiān)察體制改革旨在回應(yīng)當(dāng)下國家治理的重大關(guān)切問題，實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)職能的“瘦身”，從傳統(tǒng)的監(jiān)察職能中解放出來，聚焦于國家的腐敗治理事業(yè)，打造全面、高效的反腐敗機關(guān)。[10](p4)而且《決定》中關(guān)于試點地區(qū)監(jiān)察委員會“對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察”的規(guī)定也表明，監(jiān)察委員會的權(quán)限僅及于對人的廉政監(jiān)察，對行政機關(guān)及其執(zhí)法、效能的監(jiān)察則尚付闕如。但當(dāng)下中國腐敗治理的困局之一在于權(quán)力分配與運行的過程性控制障礙與權(quán)力遭濫用后的發(fā)現(xiàn)障礙，[10](p10)只有通過強化對事的監(jiān)察權(quán)，對行政機關(guān)實施的行政行為、過程與結(jié)果加以監(jiān)督，才能達致理想的監(jiān)察效果。作為專門的反腐敗工作機構(gòu)，監(jiān)察委員會對行政權(quán)“為權(quán)不為”、“為權(quán)不彰”與“為權(quán)低效”等不良行為鞭長莫及、力有不逮，必須仰賴于傳統(tǒng)行政監(jiān)察制度的功能補強。

3.行政監(jiān)察的實體性。

權(quán)利有實體性權(quán)利和程序性權(quán)利之分，權(quán)力亦然。實體性權(quán)力是關(guān)于“利益”的分配，程序性權(quán)力是關(guān)于“行為”的推進，極具過程性和鏈接性。[15](p90)一般認為，行政權(quán)和審判權(quán)屬于能夠配置權(quán)利義務(wù)的實體性權(quán)力，而檢察權(quán)僅是一種不具有處分性的程序性權(quán)力。行政監(jiān)察作為行政權(quán)的行使具有實體性，集中表現(xiàn)在對監(jiān)察對象的行政處分權(quán)。行政處分是行政監(jiān)察之利器，監(jiān)察機關(guān)權(quán)力行使的關(guān)鍵在于行政處分權(quán)。《行政監(jiān)察法》規(guī)定，行政監(jiān)察機關(guān)根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對于違紀對象，依法可以作出警告、記過、記大過、降職、撤職甚至開除的處分決定。作為一種實體性的行政監(jiān)察措施，行政處分權(quán)的行使有利于增強行政監(jiān)察的威懾力，提升行政監(jiān)察效果。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八大以來，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案116.2萬件，給予紀律處分119.9萬人；中央紀委共立案審查中管干部240人，給予紀律處分223人，其中有多名省部級干部受到斷崖式降級處分。[16]

不同于行政監(jiān)察權(quán)，國家監(jiān)察權(quán)是與行政權(quán)相并列的新型權(quán)力。《決定》賦予試點地區(qū)監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查和處置的權(quán)力，其中監(jiān)督權(quán)和調(diào)查權(quán)屬于程序性權(quán)力自不待言。至于處置權(quán)，《決定》只規(guī)定“對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴”，這意味著監(jiān)察委員會對涉嫌職務(wù)犯罪的行為不具有實體上的刑事處罰權(quán)?！稕Q定》沒有明確監(jiān)察委員會對一般職務(wù)違紀違法的處置權(quán)內(nèi)容，這一類型處置權(quán)是否具有實體處分性尚存爭議。有學(xué)者認為，監(jiān)察委員會對于黨紀和行政紀律的監(jiān)察對象，根據(jù)違紀嚴重程度不同可依次給予警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等紀律處分。[17](p121)也有學(xué)者持不同觀點，認為監(jiān)察委員會對于涉嫌貪污賄賂、侵權(quán)瀆職等腐敗違法案件也不應(yīng)當(dāng)具有行政處分權(quán)。因為行政處分本質(zhì)上是行政系統(tǒng)內(nèi)部基于行政權(quán)對公務(wù)員作出的行政性的處分。監(jiān)察委員會本質(zhì)上行使的是監(jiān)察職能，是與行政權(quán)相并列的權(quán)力束，如果允許監(jiān)察委員會對涉嫌貪污賄賂、侵權(quán)瀆職等腐敗違法案件行使行政處分權(quán)，無疑會存在監(jiān)察權(quán)侵犯行政權(quán)的嫌疑，不符合權(quán)力分立的法理。換句話說，無論是對于涉貪職務(wù)違法，還是涉嫌職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察委員會只能做過程性的處置，并沒有最終的處置權(quán)。[18]筆者贊成后一種觀點，監(jiān)察權(quán)類似于檢察權(quán)，本質(zhì)上是一種程序性權(quán)力，不具有實體性的處分權(quán)。以域外經(jīng)驗來看，絕大多數(shù)監(jiān)察機關(guān)不享有實體處置權(quán)，比如美國的監(jiān)察長雖有很大的調(diào)查權(quán)，但也無權(quán)處置，在調(diào)查結(jié)束后只能將案件移交有關(guān)機關(guān)進行處理；法國的共和國監(jiān)察官只有建議、忠告的權(quán)力；香港廉政公署對不予刑事監(jiān)控的涉嫌貪污案也要轉(zhuǎn)交政府部門采取紀律或行政處分。[19](p189)監(jiān)察權(quán)的程序性意味著對于涉嫌違紀違法的行政公務(wù)人員，監(jiān)察委員會無權(quán)直接給予行政處分，應(yīng)當(dāng)移交行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察機關(guān)處理。因此，承載著行政處分功能的行政監(jiān)察制度實有保留之必要。

三、行政監(jiān)察制度的轉(zhuǎn)型之道

行政監(jiān)察制度雖有存續(xù)之價值，但仍須作適當(dāng)調(diào)整，以順應(yīng)國家監(jiān)察體制改革。具體而言，行政監(jiān)察在體制上應(yīng)改雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，增強行政監(jiān)察機關(guān)的獨立性；在職能上應(yīng)從側(cè)重對人監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)κ卤O(jiān)督，在剝離廉政監(jiān)察職能的基礎(chǔ)上強化執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察職能；在機構(gòu)上應(yīng)整合行政監(jiān)察和審計機關(guān)，組建監(jiān)審合一的行政監(jiān)督機構(gòu)。

1.體制革新：從雙重領(lǐng)導(dǎo)到垂直領(lǐng)導(dǎo)。

借鑒國外經(jīng)驗并結(jié)合我國國情，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)體制是行政監(jiān)察制度轉(zhuǎn)型之正道。要使監(jiān)督者與被監(jiān)督者不處于同一個利益共同體中，充分發(fā)揮行政監(jiān)察作用，就要在全國范圍內(nèi)構(gòu)建垂直管理的行政監(jiān)察系統(tǒng)。[21](p153)前些年，監(jiān)察部將派駐中央國家機關(guān)各部門的監(jiān)察機構(gòu)由監(jiān)察部和駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)，對派駐監(jiān)察機構(gòu)全面實行統(tǒng)一管理，提高了派駐機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性，對充分發(fā)揮派駐機構(gòu)的職能作用提供了有力的組織保證。垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的全面推行，不僅要對派駐機構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，還要對整個行政監(jiān)察系統(tǒng)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。要建立全國性行政監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理機構(gòu)，監(jiān)察部作為國務(wù)院的組成部門，直接對總理負責(zé)；地方各級監(jiān)察機關(guān)由上一級監(jiān)察機關(guān)產(chǎn)生，并接受上級行政監(jiān)察機關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)。與垂直領(lǐng)導(dǎo)體制相適應(yīng)，為確保監(jiān)察權(quán)的獨立，必須保證各級行政監(jiān)察機關(guān)在財政經(jīng)費上的獨立，要徹底改變行政監(jiān)察機關(guān)與同級政府間的依附關(guān)系。比較可行的方案是將各級監(jiān)察機關(guān)的財政經(jīng)費統(tǒng)一納入到中央財政預(yù)算，由中央財政統(tǒng)一撥付。在垂直領(lǐng)導(dǎo)體制下，整個行政監(jiān)察機關(guān)自成體系，監(jiān)察部作為整合行政監(jiān)察力量的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)一組織、管理、協(xié)調(diào)和指揮各級行政監(jiān)察機構(gòu)，形成強大的監(jiān)察合力，充分發(fā)揮行政監(jiān)察體系的整體效應(yīng)。

2.職能轉(zhuǎn)變：從對人監(jiān)督到對事監(jiān)督。

從理論上講，監(jiān)察活動都是圍繞“人”和“事”這兩方面展開的，“人”和“事”不可分割。但在具體監(jiān)察實踐中，有的是以“人”為主，比如受理對行政機關(guān)公務(wù)員違反行政紀律的檢舉控告、調(diào)查處理違紀違法案件等工作，主要是圍繞特定的“人”而展開；有的則是以“事”為主，比如執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察等工作都是圍繞特定的“事”展開的。[22](p43)根據(jù)《行政監(jiān)察法》，廉政監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察都屬于行政監(jiān)察機關(guān)的重要職責(zé)。但從實踐來看，行政監(jiān)察機關(guān)往往厚此薄彼，將工作重心放在廉政監(jiān)察方面，忽視了執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察職責(zé)的履行。究其原因有兩方面，一方面與《行政監(jiān)察法》的不完善有關(guān)?！缎姓O(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察機關(guān)的權(quán)限和監(jiān)察程序的規(guī)定主要適用于廉政監(jiān)察，而未明確執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察的具體程序及相關(guān)權(quán)力的行使方式和范圍，導(dǎo)致各地行政監(jiān)察機關(guān)難以把握監(jiān)察的尺度和力度，大多以“運動式監(jiān)察”的方式開展，存在“雷聲大雨點小”的弊病。另一方面是受紀檢監(jiān)察合署辦公體制的影響。1993年紀檢監(jiān)察合署辦公以來，由于廉政監(jiān)察與紀檢部門的懲治和預(yù)防腐敗等職能有著更為密切的聯(lián)系，加之相對于執(zhí)行效果不明顯的執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察而言，以查辦違法違紀案件為主的廉政監(jiān)察能夠立竿見影，具有更高的激勵效度，故紀檢監(jiān)察部門傾向于將較多的資源投入廉政監(jiān)察中去，執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察在資源分配上處于絕對的弱勢地位，從而形成了“一主兩輔”的監(jiān)察格局。尤其在當(dāng)前反腐形勢十分嚴峻、中央加大懲治腐敗力度的大環(huán)境下更是如此，紀檢監(jiān)察部門根本無暇、無力顧及執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察，偶有開展也多流于形式，難見成效。

行政監(jiān)察實踐偏重廉政監(jiān)察而忽視執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察的做法并不可取，三者不可偏廢。一方面，從法律依據(jù)上講，效能監(jiān)察不僅是《行政監(jiān)察法》規(guī)定的內(nèi)容，更有憲法上的依據(jù)，我國《憲法》規(guī)定的國家機關(guān)應(yīng)不斷提高工作效率，其實質(zhì)含義就是要提高效能，這需要通過建立相應(yīng)的效能監(jiān)察制度來加以保障?！豆珓?wù)員法》第一條規(guī)定“加強對公務(wù)員的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能”，也對開展效能監(jiān)察工作提出了要求。除《行政監(jiān)察法》外，還有多部法律規(guī)定了行政監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)察職責(zé)。如《行政許可法》規(guī)定了行政監(jiān)察機關(guān)對許可機關(guān)貫徹執(zhí)行《行政許可法》情況的監(jiān)督檢查職責(zé)。再如，《安全生產(chǎn)法》要求行政監(jiān)察機關(guān)依法對負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門及其工作人員履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)實施監(jiān)察。另一方面，從監(jiān)察功能上講，廉政監(jiān)察側(cè)重于對人的監(jiān)察，著重監(jiān)察對象個體是否清正廉潔，體現(xiàn)治標(biāo)的功能；而執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察立足過程監(jiān)察，注重對行政行為的事前、事中監(jiān)督，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題并予以糾正，將消極行為控制在萌芽狀態(tài)，從而達到治本之功效。[23](p88)由此可見，執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察具有廉政監(jiān)察不可替代的功能優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)予以強化而非弱化。根據(jù)《方案》和《決定》，試點地區(qū)監(jiān)察委員會作為反腐工作機構(gòu)，其職責(zé)是“對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察”，即主要實施對人的廉政監(jiān)察，并不涉及對事的執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察，由此出現(xiàn)了一定的監(jiān)察空區(qū)和盲點，需要行政監(jiān)察的補缺。因此，為配合國家監(jiān)察體制改革，行政監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變職能，從側(cè)重對人監(jiān)督過渡到對事監(jiān)督，在剝離廉政監(jiān)察的基礎(chǔ)上加強執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察。

3.機構(gòu)整合：從監(jiān)審分離到監(jiān)審合一。

我國行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立的專門監(jiān)督機構(gòu)有行政監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)。行政監(jiān)察機關(guān)負責(zé)對行政機關(guān)及其工作人員實施監(jiān)察，審計機關(guān)依法對行政機關(guān)以及享有行政職權(quán)的組織的財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動實施監(jiān)督，形成監(jiān)審分離的監(jiān)督格局。然而，在實踐工作中，行政監(jiān)察和審計監(jiān)督時常密不可分。行政監(jiān)察機關(guān)在查辦案件時往往涉及對有關(guān)單位的財政、財務(wù)收支情況的查證，需要審計機關(guān)提供協(xié)助；審計機關(guān)也需要行政監(jiān)察機關(guān)的支持來落實審計結(jié)果的執(zhí)行。雖然《行政監(jiān)察法》明確規(guī)定了行政監(jiān)察機關(guān)的請求協(xié)助調(diào)查權(quán)和被提請協(xié)助部門或機構(gòu)的協(xié)助義務(wù)，中紀委、監(jiān)察部、審計署也曾聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)在查處案件中加強協(xié)助配合的通知》，建立起監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)的長效聯(lián)動機制。但由于部門利益的驅(qū)使，職能上的交叉容易導(dǎo)致部門間的爭權(quán)諉責(zé)，嚴重影響行政監(jiān)督的工作效率。即使在不需要相互配合的情況下，行政監(jiān)察和審計機關(guān)各自為政，亦會出現(xiàn)重復(fù)投入人力物力、重復(fù)調(diào)查取證的情況，造成不必要的行政資源浪費；行政監(jiān)察和審計兩部門的重復(fù)檢查也無端增加了被檢查單位的負擔(dān)。[24](p24)

國家監(jiān)察體制改革要處理好國家監(jiān)察與行政監(jiān)察、審計監(jiān)督的關(guān)系。目前，關(guān)于審計監(jiān)督職能應(yīng)否劃歸監(jiān)察委員會，理論界尚存爭議。但從黨的十八屆六中全會精神和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》文本來看，監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督是并列表述的。而且《方案》和《決定》規(guī)定的改革措施并不涉及審計部門的職能劃轉(zhuǎn)，試點地區(qū)暫時調(diào)整或暫時停止適用的法律也不包含《審計法》?？梢灶A(yù)見，審計監(jiān)督職權(quán)短期內(nèi)不會轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會。究其原因在于，根據(jù)《審計法》的立法宗旨，審計監(jiān)督除了促進廉政建設(shè)外，還承擔(dān)著維護國家財政經(jīng)濟秩序、提高財政資金使用效益、保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展的職能，這些職能為專司反腐職能的監(jiān)察委員會力所不及，盲目劃轉(zhuǎn)可能會造成審計監(jiān)督出現(xiàn)空區(qū)或盲點，不利于國家審計職能的充分實現(xiàn)。而行政監(jiān)察機關(guān)在屬性定位上也明顯不同于監(jiān)察委員會，除廉政監(jiān)察外，還有執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察的職能。審計機關(guān)對財政資金使用效益的監(jiān)督職能從廣義上講也屬于效能監(jiān)察的范疇?？梢?，行政監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)在職能上存在一定的交叉重疊，實有必要加以整合。

在我國，監(jiān)審合一的行政監(jiān)督模式有著深厚的歷史根基。早在漢朝就將審計監(jiān)督植入御史監(jiān)察制度之中，開啟了跨越數(shù)千年的“職無不監(jiān)、無所不糾、監(jiān)審合一”的監(jiān)察模式，明清時期由都察院統(tǒng)一行使著監(jiān)察和審計權(quán)，民國時期的監(jiān)察院審計部實行的也是監(jiān)審合一制度。[25](p71-72)從域外實踐看，監(jiān)審合一的監(jiān)督模式在國際上比較流行，并成為一種發(fā)展趨勢。實行監(jiān)審合一監(jiān)督體制的國家有韓國、墨西哥、蒙古、波蘭、捷克、智利、秘魯、巴西等。以墨西哥為例，墨西哥監(jiān)察部隸屬于聯(lián)邦政府序列，它集公務(wù)員監(jiān)督、行政監(jiān)察、財務(wù)審計和企業(yè)監(jiān)督于一身，擁有廣泛的監(jiān)察職能和管轄范圍。[26](p45)實行監(jiān)審合一監(jiān)督體制，一方面能實現(xiàn)機構(gòu)精簡，減輕財政負擔(dān)；另一方面也有利于防止機構(gòu)內(nèi)耗，降低行政成本。審計監(jiān)督職能的注入，強化了行政監(jiān)察職權(quán)，從而提高了監(jiān)察效率。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。契合此次監(jiān)察體制改革，為增強行政監(jiān)察與審計監(jiān)督的制度合力，應(yīng)在保留行政監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上，本著精簡、統(tǒng)一、效能的原則，整合行政監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)，組建監(jiān)審合一的監(jiān)督機構(gòu)。

四、結(jié)語

處于某一特定發(fā)展階段的國家權(quán)力總量一般是恒定的，新的國家機關(guān)的創(chuàng)建往往只能通過擠壓現(xiàn)有國家機關(guān)權(quán)力空間的方式來獲得自身的權(quán)力，這必然會引起權(quán)力的重新配置，而在法治框架下還將引起法律的立、改、廢工作。[7](p10)順應(yīng)此次監(jiān)察機制改革，一方面要加快制定《國家監(jiān)察法》等新法，以推進國家監(jiān)察制度的建立；另一方面也應(yīng)及時修訂《行政監(jiān)察法》等舊法，優(yōu)化行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制，調(diào)整行政監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)權(quán)限，以促成行政監(jiān)察制度的轉(zhuǎn)型。立足長遠，實行監(jiān)審合一的行政監(jiān)督新模式，則應(yīng)適時整合《行政監(jiān)察法》和《審計法》兩法，制定一部統(tǒng)領(lǐng)行政監(jiān)察和審計監(jiān)督的法律。

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責(zé)任編輯 王京

D922.1

A

1003-8477（2017）07-0146-07

劉峰銘（1987—），男，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

國家社科基金重大專項項目“十八大以來黨中央推進法治社會建設(shè)重要戰(zhàn)略研究”（16ZZD019）；中南財經(jīng)政法大學(xué)博士研究生創(chuàng)新教育計劃資助項目“法治政府和法治社會一體建設(shè)的路徑研究”（201710605）。