“居民對(duì)話會(huì)”：基層協(xié)商民主的一種好形式
——基于基層社會(huì)治理的視角

楊紅喜 容 暉

(1.漢陽(yáng)區(qū)洲頭街辦事處，湖北 武漢 430050 2.武漢市社會(huì)主義學(xué)院，湖北 武漢 430015)

2015年中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。同年7月，中辦國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》。如何推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展，成為綜治界和社會(huì)各界共同關(guān)心的重大問(wèn)題。

武漢市漢陽(yáng)區(qū)洲頭街近來(lái)年積極創(chuàng)新基層協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式，搭建“居民對(duì)話會(huì)”這種協(xié)商載體，有效地化解了基層社會(huì)治理難題。

一、洲頭街“居民對(duì)話會(huì)”的基本情況

武漢市漢陽(yáng)區(qū)洲頭街，位于漢陽(yáng)區(qū)東南部，東臨長(zhǎng)江，因地處鸚鵡洲頭而得名，街域面積 4.05平方千米，下轄6個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)，有戶籍人口35319人。洲頭街歷史上是武漢港埠公司所在地，居民大部分為港口工人及其家屬，還有一部分為城中村村民。近五年來(lái)，洲頭街黨工委、辦事處堅(jiān)持以“居民對(duì)話會(huì)”為載體，在基層社會(huì)治理中充分發(fā)揮民主協(xié)商的作用，按照“有事多協(xié)商，遇事多協(xié)商，事前多協(xié)商”的原則，大事小事都盡可能讓居民參與協(xié)商討論，體現(xiàn)出較高的居民自治水平。

“居民對(duì)話會(huì)”以社區(qū)為單位，一般每季度召開(kāi)一次，遇到大事、急事可臨時(shí)召集。對(duì)話會(huì)召集人是社區(qū)黨委書(shū)記或居委會(huì)主任(在一般情況下，這兩個(gè)職務(wù)由同一個(gè)人擔(dān)任)。對(duì)話會(huì)的參與主體為社區(qū)居民代表、社區(qū)工作者、街道掛點(diǎn)干部、街道選區(qū)“兩代表一委員”，有時(shí)也邀請(qǐng)相關(guān)物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)人員，以及其他專業(yè)人士參加。

下面通過(guò)兩個(gè)案例來(lái)具體說(shuō)明“居民對(duì)話會(huì)”是如何開(kāi)展的。

案例一：建港社區(qū)利用居民小區(qū)架空層建設(shè)黨員群眾服務(wù)中心

建港社區(qū)是以武漢港埠公司宿舍區(qū)為基礎(chǔ)建立起來(lái)的社區(qū)，社區(qū)范圍相對(duì)封閉，居民情況比較單一。由于一直以來(lái)缺乏辦公場(chǎng)地和活動(dòng)空間，2013年，社區(qū)打算利用小區(qū)居民樓的架空層做辦公用房和活動(dòng)用房，以便為居民提供更好的服務(wù)。然而很多居民認(rèn)為架空層是公共空間，是全體居民的共有財(cái)產(chǎn)，寧可讓其空著，也不同意將其改建為社區(qū)用房。

鑒于此，在街道黨工委的組織下，社區(qū)召開(kāi)居民對(duì)話會(huì)，邀請(qǐng)居民代表、法律人士、選區(qū)人大代表以及提供居家養(yǎng)老和青教服務(wù)的社會(huì)組織圍繞此事開(kāi)展對(duì)話。居民代表在會(huì)上充分表達(dá)意見(jiàn)，提出對(duì)架空層權(quán)屬的疑問(wèn)。法律人士對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)的解釋，說(shuō)明建港小區(qū)是港埠公司自建的宿舍區(qū)，并不是商品房小區(qū)，居民的房產(chǎn)證上公推面積并不包含架空層的面積。社會(huì)組織的代表在會(huì)上介紹了開(kāi)展居家養(yǎng)老、青少年空間、書(shū)畫(huà)室、配餐等服務(wù)項(xiàng)目，使居民消除疑慮，對(duì)未來(lái)社區(qū)功能和服務(wù)有所了解，最終同意建設(shè)方案。新的黨員群眾服務(wù)中心建成后，小區(qū)環(huán)境大為改善，引進(jìn)的社會(huì)組織提供的專業(yè)化服務(wù)深受居民歡迎。目前建港社區(qū)已經(jīng)成為漢陽(yáng)區(qū)的文明社區(qū)，每年都有不少單位前來(lái)學(xué)習(xí)調(diào)研。

案例二：怡暢園社區(qū)成功處理小區(qū)居民群體事件

2014年，因地鐵建設(shè)需要，有關(guān)部門對(duì)怡暢園小區(qū)大門和大門左側(cè)的社區(qū)辦公用房進(jìn)行了拆除。2016年底，地鐵建設(shè)完畢，對(duì)小區(qū)大門和社區(qū)辦公用房進(jìn)行了恢復(fù)重建。在建設(shè)過(guò)程中，大門的規(guī)格和式樣作了改變，社區(qū)辦公用房也借此機(jī)會(huì)擴(kuò)建成了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的黨員群眾服務(wù)中心。但是部分居民業(yè)主對(duì)此不理解，認(rèn)為重建的黨員群眾服務(wù)中心占用了小區(qū)綠化用地，大門式樣也破壞了原有風(fēng)水。因此，部分業(yè)主在小區(qū)門口聚集，采取拉橫幅、集體上訪等手段表達(dá)不滿，醞釀將事態(tài)升級(jí)。

洲頭街黨工委、辦事處對(duì)此積極應(yīng)對(duì)，充分調(diào)動(dòng)各方資源力量，采取有力措施，加強(qiáng)居民思想工作，平息了事件，化解了危機(jī)。其中主要措施是連續(xù)召開(kāi)了3次居民對(duì)話會(huì)，廣泛開(kāi)展對(duì)話，并向居民公開(kāi)了建設(shè)方案和手續(xù)，說(shuō)明了未來(lái)黨員群眾服務(wù)中心的服務(wù)功能，疏解了對(duì)立情緒，取得了居民的理解和認(rèn)可。

二、洲頭街“居民對(duì)話會(huì)”的主要特點(diǎn)

(一)“居民對(duì)話會(huì)”全面具備了基層協(xié)商民主的基本要素

基層協(xié)商民主的要素包括協(xié)商主體的廣泛性、過(guò)程的公開(kāi)性、方式的平等性、程序的規(guī)范性以及成果運(yùn)用的實(shí)效性。2016年，街工委正式出臺(tái)了《洲頭街“居民對(duì)話會(huì)”辦法(試行)》，對(duì)“居民對(duì)話會(huì)”的召集人、參加人、議程安排、決議的實(shí)施落實(shí)等方面進(jìn)行了約定，初步具備了制度雛形。

一是從協(xié)商主體看，體現(xiàn)了廣泛性。《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》(以下統(tǒng)稱《意見(jiàn)》)指出，基層政府及其派出機(jī)關(guān)、村(社區(qū))黨組織、村(居)民委員會(huì)、村(居)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村(居)民小組、駐村(社區(qū))單位、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和當(dāng)?shù)貞艏用?、非戶籍居民以及其他利益相關(guān)方可以作為協(xié)商主體。洲頭街“居民對(duì)話會(huì)”的參與主體充分體現(xiàn)了協(xié)商主體的廣泛性。

二是從協(xié)商過(guò)程看，體現(xiàn)了公開(kāi)性。基層協(xié)商民主的一個(gè)重要特征就是公開(kāi)性。沒(méi)有信息公開(kāi)，居民就不會(huì)參與，對(duì)話會(huì)的效果也無(wú)法達(dá)到。協(xié)商議題和程序的公開(kāi)透明，使得居民能夠全程參與協(xié)商過(guò)程。在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)居民知曉一個(gè)政策或決策是如何形成的，他們大多會(huì)體諒政府，支持政府。協(xié)商的前提就是對(duì)協(xié)商議題的信息公開(kāi)。如果協(xié)商的各個(gè)主體，在議題的掌握上信息不對(duì)稱，那就不能叫作協(xié)商，頂多只是一種“通氣”，“對(duì)話會(huì)”也就變成了“聽(tīng)證會(huì)”。顯然，居民是不會(huì)滿足于“聽(tīng)證會(huì)”的，他們要參與到社會(huì)治理中來(lái)。在本文列舉的兩個(gè)案例中，居民的工作之所以能夠做通，就是因?yàn)樵凇皩?duì)話會(huì)”之前就公開(kāi)了相關(guān)建設(shè)方案，包括黨員群眾服務(wù)中心建成后的運(yùn)營(yíng)方案，在“對(duì)話會(huì)”中接受吸納居民的意見(jiàn)，在“對(duì)話會(huì)”后對(duì)方案進(jìn)行了調(diào)整改進(jìn)，使得居民充分參與到方案中來(lái)，讓居民覺(jué)得自己不是被動(dòng)接受者，而是主動(dòng)參與者。

洲頭街的“居民對(duì)話會(huì)”在制度設(shè)計(jì)上保證了完全的公開(kāi)性。“對(duì)話會(huì)”的所有要素，如會(huì)議召集、議題設(shè)立、參與人員(協(xié)商主體)等等，都具有公開(kāi)性。

三是從協(xié)商形式看，具有平等性。參與協(xié)商的主體在協(xié)商的全過(guò)程中具備平等地位。在洲頭街的“居民對(duì)話會(huì)”中，街道辦事處作為當(dāng)?shù)卣呐沙鲛k事機(jī)構(gòu)，雖然具有管轄屬地居民事務(wù)的權(quán)力，但在“對(duì)話會(huì)”的協(xié)商過(guò)程中，辦事處的代表(多數(shù)時(shí)候?yàn)檗k事處副主任等領(lǐng)導(dǎo))均以平等的身份作為協(xié)商的一方出現(xiàn)，而不是以行政權(quán)力的面貌出現(xiàn)。在“對(duì)話會(huì)”的實(shí)踐過(guò)程中，基本上體現(xiàn)了平等的原則，哪怕是在最激烈的“小區(qū)大門”事件中，街道一方并沒(méi)有使用行政權(quán)力，把自己的要求強(qiáng)加于居民頭上，而是把居民作為平等的對(duì)象進(jìn)行協(xié)商。事實(shí)證明，平等是協(xié)商的基礎(chǔ)。如果居民在協(xié)商過(guò)程中，感受到不平等待遇就會(huì)退出協(xié)商，轉(zhuǎn)而采用較為偏激的表達(dá)途徑。

四是從協(xié)商程序看，具有規(guī)范性?！兑庖?jiàn)》中明確指出要“規(guī)范協(xié)商程序”，并指出在議題的提出、協(xié)商主體的確定、協(xié)商內(nèi)容和相關(guān)信息的通報(bào)、協(xié)商的組織、協(xié)商意見(jiàn)的形成、協(xié)商成果的實(shí)施等方面應(yīng)該有明確的規(guī)范。洲頭街的“居民對(duì)話會(huì)”符合《意見(jiàn)》中的要求，具備了一定的規(guī)范性?！皩?duì)話會(huì)”已經(jīng)用內(nèi)部文件的形式相對(duì)固定下來(lái)，力求規(guī)范運(yùn)行。在召開(kāi)的時(shí)間周期、參與人員、議題設(shè)立等方面，都嚴(yán)格按照《洲頭街“居民對(duì)話會(huì)”辦法(試行)》的規(guī)定進(jìn)行。即使在案例二中處理突發(fā)事件時(shí)臨時(shí)召集的對(duì)話會(huì)上，也努力保持這種規(guī)范。正是由于“居民對(duì)話會(huì)”具有規(guī)范性，才使得這種形式能長(zhǎng)久堅(jiān)持下來(lái)。

五是從成果運(yùn)用上看，體現(xiàn)了實(shí)效性?！兑庖?jiàn)》中指出要“建立協(xié)商成果采納、落實(shí)和反饋機(jī)制”，促進(jìn)協(xié)商成果的運(yùn)用。如果協(xié)商的結(jié)果不去實(shí)施，那么這種協(xié)商就流于形式，沒(méi)有價(jià)值?！熬用駥?duì)話會(huì)”經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐探索，已經(jīng)成功地解決了很多社區(qū)管理上的難題和矛盾，“對(duì)話會(huì)”本身也逐漸擔(dān)負(fù)起了一種責(zé)任，就是在協(xié)調(diào)解決處理居民生活公共領(lǐng)域中的矛盾，管理居民小區(qū)公共事務(wù)的責(zé)任。大事小事放到“對(duì)話會(huì)”上說(shuō)一說(shuō)，形成統(tǒng)一的意見(jiàn)，矛盾自然就少了。幾年來(lái)，洲頭街各社區(qū)通過(guò)“對(duì)話會(huì)”形式，制定了“小區(qū)停車微公約”“養(yǎng)狗自律微公約”“不占用公共樓道微公約”等公約，在實(shí)施過(guò)程中都取得了不錯(cuò)的效果。實(shí)際上，居民對(duì)自己參與對(duì)話會(huì)討論出來(lái)的結(jié)果，往往能夠主動(dòng)執(zhí)行和監(jiān)督。

(二)“居民對(duì)話會(huì)”達(dá)到了基層民主協(xié)商的效果

一是居民對(duì)待基層組織的態(tài)度發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。開(kāi)辦“居民對(duì)話會(huì)”之初，參加居民大多懷有抵觸情緒，認(rèn)為這是社區(qū)搞花樣、忽悠老百姓。但經(jīng)過(guò)幾年的“對(duì)話會(huì)”實(shí)踐后，居民基本認(rèn)可了這種形式，能夠在會(huì)上提出合理的、中懇的意見(jiàn)，理性表達(dá)自己的訴求，對(duì)基層黨委、政府、社區(qū)和物業(yè)的工作表示理解。這在一定程度上為防止基層社會(huì)治理中的“塔西佗陷井”提供了參考。

二是“對(duì)話會(huì)”的議題越來(lái)越廣泛。對(duì)話會(huì)初期，居民反映的問(wèn)題大多集中在鄰里關(guān)系、環(huán)境衛(wèi)生、城市管理等方面，經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)行后，現(xiàn)在議題已經(jīng)擴(kuò)展到社會(huì)服務(wù)、文化教育、基層黨建等方面，居民開(kāi)始為黨和政府的基層社會(huì)治理出謀劃策，甚至為社區(qū)居委會(huì)乃至街工委、辦事處的決策提供參考。

三是“對(duì)話會(huì)”的參與性，使得居民的政治素質(zhì)得到提升?！皩?duì)話會(huì)”提高了居民參與基層社會(huì)自治的熱情。很多居民原來(lái)對(duì)基層黨委政府的工作不了解，現(xiàn)在變得懂時(shí)事、明政策，從不配合到主動(dòng)協(xié)調(diào)做工作，從基層社會(huì)治理的不穩(wěn)定因素轉(zhuǎn)變成穩(wěn)定因素。這都得益于“居民對(duì)話會(huì)”提高了居民的參與度，讓居民認(rèn)識(shí)到自己是基層社會(huì)治理的主體。

(三)“居民對(duì)話會(huì)”體現(xiàn)了社區(qū)基層黨組織的核心作用

《意見(jiàn)》指出，村(社區(qū))黨組織要加強(qiáng)對(duì)協(xié)商工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。在基層協(xié)商民主的實(shí)施過(guò)程中，基層黨組織應(yīng)該發(fā)揮核心作用。不可否認(rèn)，基層協(xié)商民主的參與主體是一種平等關(guān)系，基層黨組織是構(gòu)成這個(gè)平等關(guān)系中的一員。但正如政協(xié)會(huì)議一樣，雖然參加政協(xié)的各界別是一種平等關(guān)系，但中國(guó)共產(chǎn)黨負(fù)有總攬全局協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。社區(qū)基層黨組織在“居民對(duì)話會(huì)”中也應(yīng)起到核心和主心骨的作用，社區(qū)黨組織在召集對(duì)話會(huì)、設(shè)立議題、引領(lǐng)對(duì)話方向上都有著不可替代的責(zé)任。比如在怡暢園小區(qū)的案例中，街工委、辦事處在2014年行政區(qū)劃調(diào)整中，針對(duì)該小區(qū)相對(duì)封閉的特點(diǎn)，專門成立一個(gè)社區(qū)黨組織。其目的就是希望通過(guò)社區(qū)黨組織的作用，把業(yè)委會(huì)代表業(yè)主利益的自治管理與物業(yè)公司市場(chǎng)化服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，調(diào)解矛盾，疏解情緒，營(yíng)造良好的社區(qū)環(huán)境。從幾年的實(shí)踐來(lái)看，這種方式取得一定的效果。特別是在小區(qū)大門事件中，社區(qū)黨組織主導(dǎo)的“居民對(duì)話會(huì)”起到了關(guān)鍵作用?！熬用駥?duì)話會(huì)”的設(shè)立，使得基層黨組織開(kāi)展工作有了一個(gè)好的平臺(tái)和抓手，是解決這類問(wèn)題的一種好方法。

三、“居民對(duì)話會(huì)”的現(xiàn)實(shí)意義

我國(guó)從秦漢廢除分封確立郡縣制以來(lái)，一直都是分為“上下”兩個(gè)層次，“上層”是指中央集權(quán)一直延伸到縣一級(jí)，“下層”是指縣以下的鄉(xiāng)紳自治。這種制度設(shè)計(jì)使得社會(huì)結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)定，數(shù)千年來(lái)文化得以傳承，而不像其他文明古國(guó)出現(xiàn)了斷代。新中國(guó)建立后，在街道這一級(jí)(相當(dāng)于過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí))，只有少數(shù)時(shí)期設(shè)立政府，大部分時(shí)候是辦事處。而居民委員會(huì)這種自治組織一直都存在。進(jìn)入21世紀(jì)后，又在居委會(huì)的基層上建立了社區(qū)，使得基層的黨建工作得到加強(qiáng)，社區(qū)居委會(huì)的行政功能得到提升。就實(shí)施效果來(lái)看，這樣的制度安排，一方面使得政府的行政功能延伸到了最基層，基層社會(huì)治理能力得到加強(qiáng)；另一方面也保證了社區(qū)這個(gè)居民自治組織的規(guī)范化和制度化，是我國(guó)社會(huì)治理體系中不可缺少的一環(huán)。一般來(lái)說(shuō)，街道和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制(“三方聯(lián)動(dòng)”機(jī)制)在基層社會(huì)治理中起著很關(guān)鍵的作用，然而“三方聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的參與面比較窄：一是普通居民參與不進(jìn)來(lái)；二是沒(méi)有“兩代表一委員”的參與，居民訴求的聲音傳遞不出去，缺乏向上的通道。而“居民對(duì)話會(huì)”正是在這種環(huán)境下應(yīng)運(yùn)而生，對(duì)“三方聯(lián)動(dòng)”機(jī)制是一種有效的擴(kuò)大和補(bǔ)充，也可以看成是“三方聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的完善。它是基層民主協(xié)商的有效平臺(tái)，是基層社會(huì)治理的創(chuàng)新載體?？梢哉f(shuō)，“居民對(duì)話會(huì)”值得我們深入研究，以助其向制度化的方向發(fā)展，在我國(guó)基層社會(huì)治理中發(fā)揮更大的作用。