農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革若干問題思考

當(dāng)前，各個(gè)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)取得重要突破和進(jìn)展，總體上基本順利完成了“還權(quán)于農(nóng)”改革任務(wù)，但與“賦能于民”和構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的最終目標(biāo)還有一定差距，改革本身的任務(wù)依然十分艱巨，改革的潛在風(fēng)險(xiǎn)依然較大，改革面臨的法律制約依然存在，改革的現(xiàn)實(shí)困難依然有待破解。

改革本身的任務(wù)依然十分艱巨

——改革有待加速向“賦能于民”階段推進(jìn)。從理論上分析，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的“確權(quán)頒證”為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了制度基礎(chǔ)；然而現(xiàn)實(shí)情況卻是，擁有了較為明晰土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的農(nóng)民，在現(xiàn)行制度框架內(nèi)并沒有因此而獲得將手中資產(chǎn)低成本、高效率、有秩序地轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本的發(fā)展能力。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)也并沒有如預(yù)期那樣在農(nóng)村內(nèi)部或城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。由于缺乏相關(guān)配套政策支持和有效的組織載體，擁有了較為明晰財(cái)產(chǎn)權(quán)利的農(nóng)民仍然單家獨(dú)戶地面對產(chǎn)權(quán)交易市場，仍然難以以較低的成本實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的合法流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓，市場配置資源的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到發(fā)揮。因此，在大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革仍然停留在“還權(quán)”階段，仍然是有權(quán)利而無能力，如何加快向“賦能”階段推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革成果的充分運(yùn)用，仍是一個(gè)亟待進(jìn)一步破解的難題。

——改革的潛在風(fēng)險(xiǎn)有待在深化改革中得到有效破解。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本邏輯是通過建立相對明晰和固化的產(chǎn)權(quán)制度來穩(wěn)定生產(chǎn)要素交易的預(yù)期和成本，從而實(shí)現(xiàn)土地要素公平自由流動(dòng)。但現(xiàn)實(shí)問題在于，固化的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)雖然簡便而有效率，卻可能顯著地改變農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，使土地失去對部分農(nóng)民的保障功能，損害部分農(nóng)民的長期利益，激化農(nóng)村內(nèi)部矛盾，從而影響到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。換言之，簡單地固化產(chǎn)權(quán)的做法，可能對農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部自我平衡機(jī)制構(gòu)成一定沖擊，可能會(huì)構(gòu)成短期穩(wěn)定而長期沖突的矛盾，對這一改革存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)引起足夠重視，并在深化改革中得到有效破解。

改革面臨的法律制約依然存在

任何一項(xiàng)改革都將涉及對現(xiàn)有法律法規(guī)的突破，任何一項(xiàng)改革的成果也只有得到國家法律的認(rèn)可才能實(shí)現(xiàn)對改革成果的有效保護(hù)。因此，只有建立起受國家保護(hù)的、較為完整的產(chǎn)權(quán)制度并且找到能夠顯著降低交易成本的組織設(shè)計(jì)，才能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的交易價(jià)值，并使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)按照市場化原則進(jìn)行有序的流轉(zhuǎn)和配置，也才能真正地實(shí)現(xiàn)“賦能于民”的最終改革目標(biāo)。但就現(xiàn)實(shí)來看，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革依然面臨著較大的法律約束和法律沖突。

——一方面表現(xiàn)為現(xiàn)行法律對改革存在較大的約束。比如在建設(shè)用地使用改革方面，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！边@說明農(nóng)村集體建設(shè)用地只允許由本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員自用，而且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得以任何方式轉(zhuǎn)讓非農(nóng)建設(shè)用地。而在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中，要提高集體建設(shè)用地的配置效率，不可避免地會(huì)發(fā)生集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和用途的變化，現(xiàn)行法律的嚴(yán)格限制增大了改革的難度。再比如，在農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)改革方面，法律允許農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和住房在本集體組織成員之間流轉(zhuǎn)，但禁止非本集體組織的成員來購買本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的宅基地和住房。同時(shí)根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度改革的通知》的規(guī)定：“嚴(yán)格執(zhí)行禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地的政策”。而現(xiàn)實(shí)的情況卻是，隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移步伐的加快，農(nóng)村內(nèi)部空置特別嚴(yán)重，本集體內(nèi)部的流轉(zhuǎn)需求十分有限，而城鄉(xiāng)之間的流轉(zhuǎn)需求又特別迫切，現(xiàn)行法律的限制性規(guī)定嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成，也增加了改革的難度。

——另一方面表現(xiàn)為現(xiàn)行法律規(guī)定之間的沖突增大了改革的難度?！锻恋爻邪ā逢P(guān)于農(nóng)村土地承包的一系列規(guī)定，只有集體成員才具有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)資格；而《繼承法》第十六條規(guī)定，“公民可以立遺囑將個(gè)人財(cái)產(chǎn)指定由法定繼承人的一人或者數(shù)人繼承。”現(xiàn)行法律之間的沖突，使農(nóng)村土地繼承在現(xiàn)實(shí)推進(jìn)過程中面臨較大困難。再比如，在推進(jìn)農(nóng)村土地抵押貸款改革方面，《土地承包法》第四十九條則規(guī)定，“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！薄段餀?quán)法》第一百二十八條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！薄段餀?quán)法》基本上排除了農(nóng)戶通過入股方式流轉(zhuǎn)土地的可能性。而《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定：“土地所有權(quán)以及耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”?，F(xiàn)行法律法規(guī)在農(nóng)村土地入股流轉(zhuǎn)和抵押貸款方面本身就存在的沖突，給推進(jìn)農(nóng)村土地抵押貸款改革增加了較大的困擾。

改革存在的現(xiàn)實(shí)問題依然突出

——權(quán)能實(shí)現(xiàn)問題。目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本取向是在堅(jiān)持集體所有不變的條件下，通過利益固化和成員固化的方式，從制度上讓農(nóng)民成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際占有者，然而界定清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)卻并沒有如預(yù)期那樣在農(nóng)村內(nèi)部或城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置，究其原因，主要存在兩個(gè)方面的問題：一方面是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)缺乏有利于尊重和保護(hù)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的排他性、可交易性的配套制度的支持，諸如繼承權(quán)、抵押貸款等權(quán)能在現(xiàn)實(shí)落實(shí)中存在較大困難；另一方面，受制于農(nóng)民的自我發(fā)展能力、產(chǎn)權(quán)的分散性、農(nóng)民獲取信息的困難性等從根本上制約著產(chǎn)權(quán)的交易性和流動(dòng)性，農(nóng)民既缺乏相應(yīng)的進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)配置手中產(chǎn)權(quán)的能力，也缺乏相應(yīng)的組織形態(tài)創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易成本的降低，在很大程度上制約了產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。

——產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和調(diào)整問題。一方面，土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)總體上仍十分有限，這說明當(dāng)前的政策設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)之間存在一定的脫鉤現(xiàn)象。如果農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了承包地、宅基地等使用權(quán)，是否就等于放棄了他作為集體組織的成員資格；而非本集體組織成員購買或繼承了本集體組織成員的承包地、宅基地和住房，是否也能夠同時(shí)獲取該集體組織成員的資格。如果不能，當(dāng)涉及土地征用、收益分紅等利益分配的時(shí)候，集體成員與非集體成員之間是否應(yīng)該同等對待，這些問題都有可能導(dǎo)致集體成員與非集體成員之間的矛盾沖突，這些復(fù)雜的問題都有待進(jìn)一步深入研究。另一方面，雖然目前實(shí)現(xiàn)了相對靜止的利益和成員固化，但產(chǎn)權(quán)只有在流轉(zhuǎn)中才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值，如何構(gòu)建開放度提高背景下可持續(xù)性的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整方式，有待于在深化改革中引起高度重視。

——集體建設(shè)用地使用問題。其一，存在可能放大用地需求的風(fēng)險(xiǎn)。在利益的驅(qū)動(dòng)之下，外來資本介入農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)產(chǎn)業(yè)的需求會(huì)不斷擴(kuò)大，從而帶來用地規(guī)模不斷擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)，而農(nóng)民建設(shè)用地的保障將有可能會(huì)遭到一定程度的擠壓。其二，土地整理的問題。土地整理項(xiàng)目的實(shí)施雖然節(jié)約了農(nóng)村建設(shè)用地，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，但也存在利益補(bǔ)償較低和農(nóng)民參與程度不夠等問題。

——抵押貸款問題。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的抵押貸款雖有所進(jìn)展但仍然面臨兩方面的問題：一方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)仍然屬于不完全或有限的產(chǎn)權(quán)，難以像一般抵押物一樣抵押變現(xiàn)，而且現(xiàn)有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)質(zhì)押物的范圍還較為有限，使得金融機(jī)構(gòu)本身不愿意介入農(nóng)村土地抵押。另一方面，雖然各地都通過財(cái)政介入的方式來探索推進(jìn)農(nóng)村土地抵押貸款，但受財(cái)政本身承擔(dān)能力的限制，很多地方財(cái)政本身不愿意參與。

——產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革界定和落實(shí)了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)主體地位，但要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的長久保護(hù)和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的合法有序流轉(zhuǎn)，還需要建立健全相應(yīng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。目前，一方面是受長期形成習(xí)慣的影響，農(nóng)民還缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意識(shí)；另一方面，目前分散的農(nóng)民持有地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場時(shí)，受弱勢地位的影響，再加上一些城市工商資本的投機(jī)行為，可能會(huì)導(dǎo)致公司、業(yè)主等非農(nóng)主體利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革來侵蝕、搶占農(nóng)民的權(quán)益的問題。同時(shí)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)長期以來形成的錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，在流轉(zhuǎn)過程中不可避免地會(huì)涌現(xiàn)出各種各樣、不可預(yù)見的矛盾糾紛，這些都需要建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制加以有效保護(hù)和解決。

改革帶來的潛在挑戰(zhàn)亟須重視

——“長久不變”與新增人口利益訴求滿足的問題。一些地方在確權(quán)頒證過程中創(chuàng)新了以村民簽字議決的形式實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的“長久不變”，雖然從制度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的“人格化”和穩(wěn)定，但其法律約束力是有限的，在遇到征地等關(guān)系農(nóng)戶切身利益的時(shí)候，按照產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償與長期以來農(nóng)村平均思想的矛盾沖突將可能會(huì)突顯，新增人口基于自身利益的需求將可能會(huì)要求推翻原有約定式的制度設(shè)計(jì)，這些問題和矛盾是可以預(yù)見的，必須引起高度重視。

——農(nóng)村集體土地“同責(zé)”的問題。隨著集體土地逐步與國有土地逐步實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”，兩者“同責(zé)”的問題有待提到議事日程之上，當(dāng)前的國有土地出讓費(fèi)是收歸財(cái)政供全民使用，那么集體土地出讓費(fèi)也必須要承擔(dān)一部分類似于農(nóng)村公共財(cái)政的職責(zé)，主要用于農(nóng)村社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等農(nóng)村公共品的供給，而農(nóng)村集體土地出讓費(fèi)應(yīng)劃出多大比例來承擔(dān)該部分職責(zé)，這部分收入應(yīng)該劃歸哪個(gè)部門管理，這些問題都有待做好前期的制度設(shè)計(jì)。

——農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)可能帶來的尋租空間如何加以管理的問題。就農(nóng)村集體土地而言，更多是通過村社或集體經(jīng)濟(jì)組織為代表進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，“委托—代理”的關(guān)系就必然會(huì)存在尋租的空間，如果內(nèi)部治理機(jī)制不完善和代理機(jī)制不規(guī)范的話，都可能出現(xiàn)尋租的道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益遭受損害，因此，在當(dāng)前農(nóng)戶受自身能力限制難以做到有效管理的時(shí)候，政府有必要在該方面加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和外部監(jiān)管，以保障農(nóng)戶的權(quán)益不被損害。