“一帶一路”的合作機制：法律缺陷、復雜挑戰(zhàn)與應對策略

□李雪平

（武漢大學國際法研究所，湖北武漢 430072）

“一帶一路”的合作機制：法律缺陷、復雜挑戰(zhàn)與應對策略

□李雪平

（武漢大學國際法研究所，湖北武漢 430072）

在當前全球經(jīng)濟結構調(diào)整和國際經(jīng)濟秩序重塑的進程中，“一帶一路”沿線國家的地緣政治博弈和宗教紛爭使相應的合作機制顯得尤為重要。但其中存在的某些法律缺陷使其在面對沿線各種復雜挑戰(zhàn)時易處于危險境地，并危及“一帶一路”擔負的政治經(jīng)濟使命。要發(fā)揮“一帶一路”重塑國際經(jīng)濟秩序的作用，需要協(xié)調(diào)沿線國家不同法理體系間的沖突，重視運用萬能市場與政府干預相結合的新區(qū)域主義，著力制定包含國際法“紅線”的原則、規(guī)則和制度，由此確保“一帶一路”的合作機制高效服務于這一宏大的政治經(jīng)濟規(guī)劃和戰(zhàn)略目標。

一帶一路；意愿聯(lián)合體；國際合作機制；國際法律秩序

在全球資源、財富和權力再分配格局的劇烈震蕩和調(diào)整中，中國于2015年3月發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路（“一帶一路”）的愿景與行動》（以下稱“《愿景與行動》”）戰(zhàn)略，倡導沿線國家發(fā)揮現(xiàn)有雙邊、區(qū)域、次區(qū)域和多邊合作機制的作用，加強相關國家之間的互聯(lián)互通，共同打造陸上經(jīng)濟走廊和海上合作支點①詳見《愿景與行動》“四、合作重點”和“五、合作機制”部分。。一般情況下，經(jīng)濟合作機制的效用既可以反映區(qū)域貿(mào)易價值鏈在全球經(jīng)濟中的復雜依賴，也可以反映域內(nèi)貿(mào)易和生產(chǎn)網(wǎng)絡一體化的增長能力和增長空間［1］。但“一帶一路”合作機制的某些法律缺陷使其在面對復雜的地緣政治博弈、各種宗教紛爭以及不同法理體系沖突等問題時則極易限于險境而失去效用。從國際法角度嘗試找到應對策略，對于推進“一帶一路”的建設和發(fā)展，顯然具有十分重要的理論意義和實際意義，并由此決定著“一帶一路”戰(zhàn)略能否成為國際經(jīng)濟合作的新表率或國際經(jīng)濟秩序改革的新力量。

1 “一帶一路”合作機制的法律缺陷

根據(jù)《愿景與行動》，“一帶一路”的合作機制具有多元化、多層次、多角度的顯著特點，大致劃分了中央、地方以及民間（含企業(yè)）等合作主體的層級，指出了針對不同領域的不同合作模式或方法，但同時更凸顯了其服務于“一帶一路”戰(zhàn)略的較為嚴重的法律缺陷②詳見《愿景與行動》“五、合作機制”部分。。

首先，“一帶一路”的合作機制在主體上存在廣泛的交叉性。僅就上海合作組織（以下稱“上合組織”）來說，盡管它一開始建立的時候只有中國和前蘇聯(lián)分裂而獨立的幾個國家，但隨著該組織職能的拓展，一些亞洲國家甚至包括美國、加拿大等亦遞交申請書，希望成為該組織的觀察員國或?qū)υ捇锇閲?。上合組織內(nèi)正式的、非正式的成員也是“一帶一路”其他合作或協(xié)調(diào)機制的成員，比如亞太經(jīng)合組織、亞洲合作對話、中亞區(qū)域經(jīng)濟合作等。不同合作機制在主體上的交叉性，一方面增加了國家間的會晤機會，有利于就其關注的國際問題或國際爭端進行政治磋商或外交協(xié)調(diào)，但另一方面也會給不同的合作機制帶來政治負擔或外交壓力，有可能會將其他領域的紛爭裹挾進來，進而產(chǎn)生更為深刻的矛盾或沖突。

其次，“一帶一路”的合作機制在職責上存在一定的重疊性。現(xiàn)有的合作機制絕大多數(shù)除了經(jīng)濟交流與合作的功能外，還具備某些其他的功能，顯得多而廣、大而全。這里再以上合組織為例，它起源于加強邊境地區(qū)信任和裁軍的“上海五國”會晤機制，但隨著國際情勢的變遷，目前已發(fā)展成為包含地區(qū)安全、經(jīng)濟交流合作等在內(nèi)的區(qū)域性國際組織。而對中國關于建設“絲綢之路經(jīng)濟帶”的倡議，成員國一致認定其具有重要意義，并同意盡快建立上合組織框架內(nèi)的項目融資保障機制，擴大成員國間經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。很顯然，它的職責范圍與“一帶一路”的其他對話機制、合作論壇等的職責范圍存在重疊，由此會觸及其間的管轄權或其他權益之爭，不利于“一帶一路”經(jīng)貿(mào)合作中具體問題的解決。

最后，“一帶一路”的合作機制在組織上存在相當?shù)乃缮⑿?。根?jù)《愿景與行動》，除了極少數(shù)具有嚴格國際法意義的區(qū)域性國際組織外，其他的論壇、對話、展覽會、博覽會等，都至多表明了經(jīng)濟合作活動的形式、慣例，并非是法律化和制度化的合作機制。這顯然會加重“一帶一路”國家間合作的邊際成本，或邊際收益不夠理想。比如，亞太經(jīng)合（組織）是由諸多會議組成的一種多邊合作論壇或合作模式，但由于至今沒有憲法性文件和完整的組織機構來支撐，其會議成果也缺乏法律上的拘束力，就大大降低了它本該有的對亞太地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的作用［2］?！耙粠б宦贰钡钠渌献鳈C制，或被冠以“對話會議”，或被稱為“對話合作”、“合作論壇”，都表明了其組織上的松散性，更凸顯在處理某些重大區(qū)域性國際問題時表現(xiàn)為“靠不住”，甚至還會導致其間協(xié)調(diào)合作事務的混亂無序。

不可否認，在國際協(xié)調(diào)或合作機制中，所有國家都盡可能以最小的主權支出來謀取國家利益的最大化，但由于利益大小和支出不同之間的顯性交易關系，國際協(xié)調(diào)機制在深化自身職能的同時，如果還拓寬新領域或吸納新成員，則往往會產(chǎn)生許多困難，并影響協(xié)調(diào)機制的應有作用和工作效率［3］。這種理論說教或?qū)嵺`困境同樣適用于“一帶一路”的合作機制。

2 “一帶一路”合作機制面臨的復雜挑戰(zhàn)

當現(xiàn)代國際法從強調(diào)國家安全轉(zhuǎn)變?yōu)殛P注人類安全時，“外交家們應該清楚，以追求國家利益和正式聯(lián)盟的國與國之間關系的舊秩序正讓位于為追求一致國際目標的即興意愿聯(lián)合體”［4］。從當前情勢看，作為一種“意愿聯(lián)合體”，“一帶一路”沿線國家存在最活躍的經(jīng)貿(mào)合作，也使其合作機制面臨諸多復雜挑戰(zhàn)和風險。

第一，“一帶一路”沿線國家的宗教法與合作機制內(nèi)的世俗法之間的沖突。“一帶一路”沿線不僅有幾十個國家，更關涉幾十個民族不同的宗教信仰。現(xiàn)代國際法認為宗教信仰是一項不可剝奪的基本人權，除了《聯(lián)合國憲章》和《世界人權宣言》的相關規(guī)定之外，1963年《消除一切形式的種族歧視國際公約》、1966年《公民權利和政治權利公約》（ICCPR）以及1981年《消除一切基于宗教或信仰的不寬容和歧視形式宣言》等都對宗教信仰自由給予了肯定性的表述，并要求締約國承諾對宗教信仰的非歧視義務，保證人人享有“思想、良心與宗教自由的權利”①詳見《聯(lián)合國憲章》第1條、《世界人權宣言》第2條、《消除一切形式種族歧視國際公約》第5條、《公民權利與政治權利國際公約》第2條和第4條、《消除基于宗教或信仰的一切形式的不容忍和歧視宣言》第1條和第4條。。從信仰角度看，宗教法或宗教教義是不可褻瀆的，它們確保了人們的精神需求，維持著人們之間和睦、親善的社會秩序，給國際和平、穩(wěn)定與發(fā)展帶來了不可估量的積極作用。但必須明晰，“宗教法占主導地位的國家會拒絕與宗教命令相沖突的任何規(guī)范”［5］。這種等級制度曾被沙特阿拉伯在聯(lián)合國人權理事會對其人權的普遍定期審議報告中明確表述為：“人權可以和伊斯蘭教的信條有巧合，但不能替代它們”②A/HRC/11/23,para.5.?！埃ㄊ浪祝┓刹煌谧诮谭?，它是社會規(guī)定的具體形式，并被賦予了強烈的自治理性?！保?］但法律本身所具有的局限性與某些方面的無能為力，又不得不考慮宗教法對人們行為的約束性作用［7］。在“一帶一路”沿線國家的合作中，俯視法律本身的無能為力是十分危險的，但抵制宗教法或者忽視宗教信仰的極端化傾向也是十分危險的③比如，正試圖建立的伊斯蘭國（Islamic State in Syria）就是典型的以極端宗教團體為依托而建立的“新國家”，它的存在和發(fā)展已經(jīng)給歐洲乃至世界以主權為基礎的國際秩序構成了嚴峻挑戰(zhàn)。。

第二，“一帶一路”沿線國家的政權更迭對已承諾的合作義務的影響。根據(jù)現(xiàn)代國際法，政權更迭分為和平的方式和非和平的方式，前者是指根據(jù)憲法發(fā)生的政權變化，后者是指通過革命或暴力方式進行的政權更替。盡管“一些社會科學家認為，合法性是政府和以暴力方法卷入政治的團體之間發(fā)生沖突時需要進行考量的重要組成部分”，但無論哪種方式下的政權更迭，都意味著國家對外關系政策可能發(fā)生的變化，都意味著該國與其他國家之間既有法律關系面臨新的挑戰(zhàn)［8］。在“海上絲綢之路”上，印尼、馬來西亞、泰國等國內(nèi)的局勢變化與政權更迭最為突出。人們不會忘記1965年印尼政變后國內(nèi)右翼勢力對華裔的大屠殺以及1998年的排華事件①關于這類事件的報道和記載，詳見美國中央情報局：《印尼“九·三O”事件：美國中央情報局調(diào)查報告》，謝志瓊等譯，四川人民出版社1982年版；張柏楷，“五月騷亂中遭遇悲慘的印尼華人”，載《共產(chǎn)黨人》，1998年第10期。。馬來西亞自2008年金融危機以來，經(jīng)濟發(fā)展嚴重下滑，國內(nèi)政局動蕩，即便對其前總理涉嫌貪腐的指控案件都給國內(nèi)經(jīng)濟帶來了巨大的震蕩。而泰國在1991年建立軍政府之后，反對派奪取宣傳機構、宣布軍管戒嚴、組建臨時政府、解散國會議院、限制媒體言論等一系列的舉動都似乎已成為泰國“政變傳統(tǒng)”約定俗成的步驟。在“絲綢之路經(jīng)濟帶”上，被稱為“歐洲糧倉”的烏克蘭自2014年初以來，總統(tǒng)、內(nèi)閣的變動如“走馬觀花”，而克里米亞“脫烏入俄”以及烏克蘭東部的持續(xù)流血沖突，都使國內(nèi)政局危機不斷升級，并波及與中國的經(jīng)貿(mào)合作，特別是與中國簽署的農(nóng)業(yè)領域的合作協(xié)議②2012年5月，在中烏合作委員會農(nóng)業(yè)合作分委會第二次會議上，中國與烏克蘭簽署了金額達30億美元的《中烏農(nóng)業(yè)領域合作框架協(xié)議》。之后，烏克蘭發(fā)生的各種政治風暴，使該協(xié)議的落實受到嚴重影響。2014年2月，中國進出口銀行甚至向倫敦國際仲裁院提起申訴，要求烏克蘭賠償30億美元的糧食交易損失。。

必須指出，在“一帶一路”沿線的某些國家里，政治民主被過分強調(diào)和適用。“經(jīng)濟因素雖然對民主化有重大影響，但不是決定性的。在經(jīng)濟發(fā)展水平與民主之間有一種全面相關性，但就其自身來看，沒有一種經(jīng)濟發(fā)展水平及其模式是造成民主化的必要條件或充分條件?！保?］在沒有強制性的制裁措施和集中認可的爭端解決權威的情形下，要求“民主”更迭的政府“善意履行”或者“以人性調(diào)和方式”履行已承諾的國際義務則顯得蒼白無力［10］。

第三，大國之間的戰(zhàn)略競爭裹挾著相關國家的領土爭端，增加了“一帶一路”合作機制的可變因素和穩(wěn)定風險。在“絲綢之路經(jīng)濟帶”上，美國和俄羅斯都根據(jù)各自的戰(zhàn)略方針及其與該區(qū)域內(nèi)國家達成的協(xié)議，進一步調(diào)整戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略部署，并通過各種方式對該地區(qū)國家的內(nèi)政外交施加影響，其間的戰(zhàn)略競爭關系有時甚至處于“劍拔弩張”的邊緣，這特別體現(xiàn)在2014年克里米亞“脫烏入俄”事件上③2014年，隨著美軍撤出阿富汗，俄、美兩國在中亞地區(qū)的博弈開始白熱化，中亞國家之間鑒于各自矛盾及其與俄美兩國的不同關系，也爭相在軍事基地問題上謀求利益最大化。參見陳小茹：“美關閉中亞軍事基地，俄對外戰(zhàn)略轉(zhuǎn)守為攻”，載《中國青年報》，2014年6月7日第4版。。沿著“21世紀海上絲綢之路”，中國“一出家門”便遇上美國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略。對于中國南海爭端，美國從來都沒有置之不理。2012年南海局勢升級后，美國對中國海軍動向的多次表態(tài)，顯示了它可以隨時介入南海問題的姿態(tài)。誠然，現(xiàn)代國際法否定了解決國際爭端的“叢林法則”，主張“應盡先以談判、調(diào)查、調(diào)停、和解、公斷、司法解決、區(qū)域機關或區(qū)域辦法之利用，或各國自行選擇其他和平方法求得解決，”“俾免危及國際和平、安全及正義”④《聯(lián)合國憲章》第2.3條和第33條。。但大國的戰(zhàn)略布局和戰(zhàn)略競爭，增加了“一帶一路”沿線國家間經(jīng)貿(mào)合作的復雜性。

3 “一帶一路”合作機制的應對策略

首先，在宗旨或目標上，“一帶一路”的合作機制應定位于促進國際經(jīng)濟發(fā)展的平等新秩序。傳統(tǒng)的中國“絲綢之路”在歷史上沒有完全脫離“朝貢貿(mào)易”的框架，它蘊含了一種政治上的不平等。而19世紀以來的殖民主義，對現(xiàn)代世界秩序的發(fā)展起到了非常重要的作用，“一帶一路”沿線國家也都不同程度地受到了殖民資本邏輯影響下的“不平等”。這種“不平等”在很大程度上縮小為一種從分配角度出發(fā)對財產(chǎn)權的關心，但其背后生產(chǎn)關系的復雜程度和國際經(jīng)濟秩序的不平衡則被淡化了［11］。2008年以來全球經(jīng)濟的結構性調(diào)整中，盡管“需要著重理解作為體制性金融危機后果的貿(mào)易行為以及金融危機對其他經(jīng)濟體的溢出效應”，但必須銘記，“一帶一路”上有許多國家歷史上都曾遭遇過不同程度的殖民屈辱，一直都處于不平等、不平衡的國際經(jīng)濟秩序中，國內(nèi)的諸多產(chǎn)業(yè)也都處于全球價值鏈的末端［12］。在當前多變的國際經(jīng)濟環(huán)境中，實現(xiàn)沿線國家間的貿(mào)易和投資自由化，超越簡單的分配平等，強調(diào)發(fā)展機會與生產(chǎn)權利的平等，促進國際經(jīng)濟的平等新秩序，不僅是“一帶一路”合作機制的重要責任和奮斗目標，也是沿線國家力謀合作的共同意志和共同期望。作為“一帶一路”的倡導者和組織者，中國有責任向沿線國家闡釋、說明、描述合作機制促進國際經(jīng)濟平等新秩序的內(nèi)涵和外延，中國有義務向他們明晰不同政治語境與政治實踐對于這一宗旨或目標的展開模式的不同理解及其對“一帶一路”合作事務的影響。

其次，在戰(zhàn)略上，“一帶一路”的合作機制應協(xié)調(diào)好沿線國家以其民族傳統(tǒng)和宗教信仰為基礎形成的法理體系及其與當代國際法律秩序之間的關系。“知識或文化從來都不是中立的，從一開始，它們的分向流動就給予了某些集團優(yōu)于其他集團的權力”，與之相關的法律和秩序則尤其如此①比如，美國福特(Ford)、洛克菲勒(Rockefeller)和卡內(nèi)基(Carnegie)等三大基金組織通過基金霸權、提供獎學金等來控制文化，并參與冷戰(zhàn)后世界民主化的進程，由此給美國的全球權力帶來了極為深刻的影響。See Inderjeet Parmar,“The‘Big 3’Foundations and American Global Power”,The American Journal of Economics and Sociology,Vol.74,No.4,2015,pp. 679-698。?！?1世紀以來，世界第一次必須考慮在氣候變化、互聯(lián)網(wǎng)自由以及邊界爭端等國際事務上積極進取的統(tǒng)一而強大的中國，但中國也同樣必須面對自己的新地位：這一中部王國缺少歷史、哲學或文學的對外交流的傳統(tǒng)，而當其足跡在全球不斷增多，當其利益、表現(xiàn)和活動遍布世界各地，這一點將變得尤為重要?！保?3］然而，任何“中心——邊緣”的秩序都必然包含某些不平等的成分，而經(jīng)濟交流與合作本身所具有的利益分配和沖突，更需要關注建立在不同文化和宗教基礎上的法理體系之間的關系。19世紀以來由西方世界主導的“自由貿(mào)易帝國主義（imperialism of free trade）”秩序，充斥著幾種不同的法理體系之間的分歧，即便是歐洲列強的殖民擴張，也遇到了中國這類以儒家經(jīng)典為基礎建立起來的法理體系，也遇到了奧斯曼土耳其這種以伊斯蘭教法為重心的法理體系［14］。西方世界將基督教的普世教義以自然法的形式融入以主權國家為核心的國際法秩序當中，并運用“條約必須信守”使歐洲國際法隨著其殖民擴張得到了普遍地承認和運用。當今全球化的世界秩序既包含西方自由主義經(jīng)濟覆蓋下的國際經(jīng)濟秩序，也包含以西方基督教政治理論為基礎的國際法律秩序（此處不論及國際政治秩序）。與基督教文化或其他世界性宗教文化相比，盡管中國儒家傳遞的是一種內(nèi)斂而劣勢的文化，但在“一帶一路”的合作中調(diào)整產(chǎn)品、服務和資本等的輸入和輸出狀況，需要協(xié)調(diào)好不同法理體系之間及其與國際法律秩序之間的關系，避免產(chǎn)生新的自由貿(mào)易帝國主義。

再次，在決策上，“一帶一路”的合作機制應著力設計市場導向、政府推動、企業(yè)主導的發(fā)展之路。如果說經(jīng)濟全球化是由跨國企業(yè)推動的，那么必須看到其背后的“政府之手”以及跨國企業(yè)所處的國際市場?？鐕髽I(yè)的“足跡”已經(jīng)遍布經(jīng)濟發(fā)展的各個領域，且具有改變社會的巨大影響力，甚至“在過去的幾十年里，跨國企業(yè)已經(jīng)成為強有力的、自治能力持續(xù)增加的國際法制定者（international lawmakers）——在國際公法下關于它們自身的權利和義務的作者?！保?5］然而，企業(yè)通常是趨利的，市場又是非理性的，這就要求“一帶一路”的合作機制必須關注沿線各國的宏觀經(jīng)濟政策，必須關注國家經(jīng)濟主權權益的分配和再分配，并能達成沿線經(jīng)濟合作的法律規(guī)則或政策措施。同時，還應關注企業(yè)的經(jīng)濟活動帶來的積極作用和不良影響，敦促企業(yè)承擔一定的社會責任，并能為企業(yè)參與國際市場競爭提供便利、幫助和保護。

最后，在合作事項上，“一帶一路”的合作機制應在國家層面達成包含國際法“紅線（red lines）”約束的原則、規(guī)則和制度。在現(xiàn)代社會，任何合作都需要有拘束力的法律規(guī)則，用以防止或調(diào)整權益分配的失衡。任何法律規(guī)則的達成和任何法律制度的建立都以假定它們能夠被良好執(zhí)行和有效實施為前提，但諸多教訓表明，針對國際法律規(guī)則的這種“假定”是十分不可靠的。而“國際法的‘紅線’能夠通過確定針對國家違法行為而采取的可接受的法律標準，并致力于建立一個更加細致復雜的國際法律體系”，確保具體事項合作的安全性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性，防止合作中的強權和無賴，維護各方的權利和利益②“紅線”源自“博弈論”，在許多情況下它表示一種威脅，即一個行為者表明將要采取但又不愿限制（constrain）另一行為者的行為的行動。在法律語境中，“紅線”代表著為了執(zhí)行現(xiàn)有國際法的某項內(nèi)容而提出的新的法律標準的建議。See in detail Gabrielle Gould，“Red Lines:Filling the Gaps in International Law Enforcement”，Gorgetown Journal of International Law，Vol.46，No.2，2015，P525-526。。如今，“法律的全球化與權利的全球化之間的交叉已成為全球治理的一個問題，這就應該考慮以什么樣的方式以及在什么程度上使超越邊界的法律能夠或者應該對個體（包括國家、企業(yè)和個人）行為進行規(guī)范而非濫用全球和地方權利對之進行保護?！保?6］

4 結論

如今，中國“一帶一路”戰(zhàn)略已經(jīng)成為沿線國家經(jīng)濟交流與合作的規(guī)劃，已經(jīng)從一幅藍圖擴展為沿線國家間諸多合作項目。在相應知識儲備缺乏的情況下，“一帶一路”的合作機制給沿線國家提供了以“一帶一路”為軸心進行相互學習的機會。它不僅要強調(diào)和尊重沿線國家的個性，而且也要考慮地緣政治上的連橫合縱，更應看到國際經(jīng)濟秩序和國際政治秩序、國際法律秩序之間的粘連和融合。互聯(lián)網(wǎng)和經(jīng)濟全球化使各國的認識和追求逐漸趨同，但“日益增長的附著于個性的價值體現(xiàn)著個性的差異，只有保存在自由社會中才有價值。”［17］因此，在促進國際經(jīng)濟秩序的調(diào)整和重塑中，“一帶一路”的合作機制需要關注各方的平等，需要處理好“中央和地方”“中心和邊緣”“線內(nèi)和線外”之間紛繁復雜的關系，進而推進國際法律秩序的改革和創(chuàng)新。這是“一帶一路”的合作機制服務于全球相互依賴事實的必由之路。

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責任編輯 劉宏蘭

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.001

D996

A

1004-0544（2017）01-0005-05

教育部人文社科重點研究基地武漢大學國際法研究所重大招標項目（16JJD820009）。

李雪平（1969-），女，河南洛陽人，法學博士，武漢大學國際法研究所教授、博士生導師。