對我國建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的思考

張康

一、研究背景及意義

我國政府在十八屆三中全會(huì)上做出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的要求。目前世界上已超過130個(gè)國家建立了多年期預(yù)算框架，可見跨年度預(yù)算平衡機(jī)制相較于我國目前實(shí)行的年度預(yù)算平衡機(jī)制來說，更適應(yīng)于當(dāng)今世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流。在財(cái)政部2014年的稅體制改革中，我國政府將“改革年度預(yù)算控制方式”、“編制三年中期財(cái)政戰(zhàn)略計(jì)劃”、“構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”和“構(gòu)建權(quán)責(zé)發(fā)生制”作為改革的重心，社會(huì)各界學(xué)者也紛紛對跨年度預(yù)算機(jī)制進(jìn)行探討與評價(jià)。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議審核通過了《關(guān)于修改中華人民共和國預(yù)算法的決定》（新預(yù)算法），首次將“構(gòu)建起跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”以立法形式確立。

我國現(xiàn)階段實(shí)行的是年度預(yù)算平衡機(jī)制，強(qiáng)調(diào)的是在一個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。但隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各項(xiàng)改革的持續(xù)深入，以年度內(nèi)收支平衡為基本要求的財(cái)政預(yù)算越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，并對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的阻礙作用。除此之外，年度預(yù)算平衡機(jī)制也有其自有缺陷，因此改革勢在必行?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制有其優(yōu)勢，可以在很大程度上改善現(xiàn)預(yù)算機(jī)制對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的消極影響，也是我國預(yù)算機(jī)制的不斷改進(jìn)和創(chuàng)新。國外大量的實(shí)證分析研究也已經(jīng)表明，建立多年期預(yù)算平衡機(jī)制對一國財(cái)政收支的穩(wěn)定發(fā)展有積極的正效應(yīng)。實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢，深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

二、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制探究

（一）年度預(yù)算平衡機(jī)制及其弊端

年度預(yù)算平衡機(jī)制是指政府依據(jù)財(cái)政穩(wěn)健原則，按照預(yù)算年度進(jìn)行編制，使財(cái)政收支在一年內(nèi)保持平衡，不應(yīng)該在預(yù)算年度結(jié)束之后的財(cái)政收入和支出作出任何事先的安排。但年度預(yù)算平衡機(jī)制也存在一定的弊端：

（1）無法發(fā)揮預(yù)算制度的規(guī)劃、控制和管理作用。預(yù)算制定的年度性與規(guī)劃的長期性經(jīng)常發(fā)生沖突，導(dǎo)致作為現(xiàn)代公共預(yù)算制度三大功能之一的規(guī)劃職能無法實(shí)現(xiàn)。受制于年度性原則的短周期性，傳統(tǒng)的預(yù)算不能對該財(cái)政年度之外的事項(xiàng)做出預(yù)先安排，割裂了各個(gè)年度預(yù)算在時(shí)間維度上的聯(lián)系。

（2）人為調(diào)節(jié)財(cái)政收入進(jìn)度。我國在經(jīng)濟(jì)比較熱的時(shí)候稅收會(huì)相應(yīng)出現(xiàn)快速增長，經(jīng)濟(jì)較冷的時(shí)候稅收收入也會(huì)相應(yīng)減少。經(jīng)濟(jì)較熱時(shí)，政府為保證當(dāng)年預(yù)算收支平衡，稅收會(huì)出現(xiàn)壓庫現(xiàn)象；在經(jīng)濟(jì)較冷的時(shí)候，則會(huì)有意識(shí)多收稅，會(huì)出現(xiàn)稅收收入與經(jīng)濟(jì)形勢不一致的情況。

（3）虛列或少列預(yù)算支出。若年底預(yù)算收支情況不能平衡，國家為保證預(yù)算收支平衡，結(jié)余較多時(shí)就會(huì)虛列支出項(xiàng)目，以虛假支出來平衡結(jié)余較多的事實(shí)；如果收不抵支，本年度應(yīng)該支出的項(xiàng)目則不列入當(dāng)年支出，甚至將已經(jīng)安排了的支出沖銷以實(shí)現(xiàn)收支平衡，加大了第二年的支出壓力。

（二）跨年度預(yù)算平衡機(jī)制及其現(xiàn)實(shí)意義

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的定義?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制是在預(yù)算決策中結(jié)合財(cái)政政策的相機(jī)變化，進(jìn)行多年期的財(cái)政收入與支出預(yù)測，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支從強(qiáng)制約束性向展望預(yù)期性的轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)預(yù)算收支在一個(gè)動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的大致均衡，而不再過多強(qiáng)調(diào)年度預(yù)算的收支平衡，從而兼顧預(yù)算的逆周期調(diào)節(jié)作用和預(yù)算在經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的平衡。

實(shí)行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的意義。有利于財(cái)政資源合理分配，規(guī)范財(cái)政收支?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制不再以收入為任務(wù)，征管部門能按經(jīng)濟(jì)規(guī)律、稅法政策的要求開展征管工作，稅收收入的增減情況能真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)情況。在經(jīng)濟(jì)過熱的時(shí)候，稅收自然增多，減少流動(dòng)性，給經(jīng)濟(jì)降溫；在經(jīng)濟(jì)較冷的時(shí)候，稅收自然減少，不會(huì)為較冷的經(jīng)濟(jì)形勢雪上加霜；有利于提高財(cái)政政策的有效性。我國財(cái)政預(yù)算體現(xiàn)黨中央、國務(wù)院重大決策及支出政策。在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制作用下，不會(huì)因?yàn)槭杖雴栴}對支出政策進(jìn)行調(diào)整，能保證支出政策不走樣，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金對社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)?？缒甓阮A(yù)算也能夠有效配合國家宏觀調(diào)控政策，對一些建設(shè)周期較長的重大項(xiàng)目合理安排預(yù)算資金，追求財(cái)政資金使用的長期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益；有利于保證預(yù)算的法律性。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，是從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性，增強(qiáng)了年度預(yù)算的約束力。更重要的是，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制為依法征稅、科學(xué)理財(cái)提供了制度保障，強(qiáng)化了用法治的思維管好政府的“錢袋子”的理念，注重預(yù)算安排的靈活性的同時(shí)，防止預(yù)算的隨意性。

三、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

盡管跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立能夠解決當(dāng)前預(yù)算管理的諸多問題，但實(shí)行新的預(yù)算管理體制在實(shí)踐中仍然有許多困難需要克服。

財(cái)政政策與預(yù)算的直接聯(lián)結(jié)有困難。從時(shí)間上來看，我國的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃通常是以五年為一個(gè)周期，而我國剛頒布的方案選擇以三年為預(yù)算周期，兩者在時(shí)間上的不匹配可能會(huì)導(dǎo)致預(yù)算與政策的聯(lián)結(jié)機(jī)制不足。從內(nèi)容上來看，跨年度預(yù)算需要充分預(yù)估經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，以確保預(yù)算資源的分配與總體財(cái)政目標(biāo)一致，提高財(cái)政資源配置效率。在預(yù)算編制過程中，粗線條的國家方針使得財(cái)政支出很難量化，現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)濟(jì)周期是不確定的，很難預(yù)測，于是固定周期的預(yù)算方案很難與經(jīng)濟(jì)周期相吻合，這種特征也造成了預(yù)測上的困難。

不易把控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制后，或有負(fù)債、經(jīng)濟(jì)周期沖擊、社會(huì)福利權(quán)利等因素使得中央仍然難以控制地方政府支出總額，蘊(yùn)含著潛在的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目前地方政府債務(wù)存量大，地方政府融資不透明、不規(guī)范等現(xiàn)象使地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以把控。

難以避免政府官員的道德風(fēng)險(xiǎn)。我國目前以三年為一個(gè)預(yù)算周期，但我國政府官員的換屆周期與預(yù)算周期并不匹配。這就可能出現(xiàn)上一任官員在任期內(nèi)支出過多造成大量赤字，下一官員不得不節(jié)約支出以彌補(bǔ)赤字的現(xiàn)象。另外，由于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測的準(zhǔn)確性難以掌握，政府官員在進(jìn)行預(yù)算決策時(shí)就存在了運(yùn)作的空間，有動(dòng)機(jī)增加自己任期內(nèi)的預(yù)算額度。這種預(yù)測上的不確定性引發(fā)的官員道德風(fēng)險(xiǎn)問題存在一定的隱秘性，防范有一定的困難。

直到現(xiàn)在，國內(nèi)學(xué)者也并未對我國實(shí)行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是否合理得出統(tǒng)一的意見，我國各級政府也仍舊在探索中創(chuàng)建這種預(yù)算方式。但改革不是一兩天的事，國內(nèi)外也并沒有統(tǒng)一的框架模型，因此我國構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制還是一個(gè)需要不斷摸索、不斷總結(jié)的過程，任重而道遠(yuǎn)。