關(guān)于農(nóng)村垃圾治理中政府、村民、市場的多元共治探索
——以桐廬縣為例

馬 茜 殷培紅 耿潤哲 梁璇靜

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

關(guān)于農(nóng)村垃圾治理中政府、村民、市場的多元共治探索
——以桐廬縣為例

馬 茜 殷培紅 耿潤哲 梁璇靜

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

政府的大量投入相對于廣大農(nóng)村來說非常有限，單純依靠政府難以從本質(zhì)上改善農(nóng)村垃圾污染的問題。桐廬縣在垃圾治理的前中后期融合了政府主導(dǎo)、村民自治、市場運(yùn)作三合一的方式，通過政府制定簡便易行的方法，村民培養(yǎng)垃圾分類興趣；政府建章立制，村民自治破解長效難題；政府推行市場運(yùn)作，村民獲利促進(jìn)良性循環(huán)，最終形成了政府、村民、市場的多元共治格局。由此提出兩點(diǎn)對策建議：探索政府主導(dǎo)與村民自治相結(jié)合的治理新路徑，探索市場運(yùn)作、反哺當(dāng)?shù)氐拈L效運(yùn)行新體系，以激發(fā)垃圾分類處置長效運(yùn)行的內(nèi)生動力。

農(nóng)村垃圾；垃圾治理；市場機(jī)制；多元共治；社會治理

桐廬縣地處位于浙江省西北部，2015年末全縣戶籍總?cè)丝跒?0.93萬人。由于桐廬縣的垃圾以每年10%的速度增長，日處理能力500噸的縣城焚燒處理站約在2019年后滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，新建處理設(shè)施則面臨“鄰避效應(yīng)”的難題。為破解垃圾圍城之“窘”，2012年，桐廬縣按照“政府推動、群眾主體、市場反哺”的思路，從人口占69%的農(nóng)村入手，實(shí)現(xiàn)無害化向減量化、資源化轉(zhuǎn)變，有效破解了垃圾分類處置和資源化利用多重難題。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局桐廬調(diào)查隊(duì)的專題調(diào)查，該縣生活垃圾源頭分類工作——戶收集率及正確投放率已由2012年7月的35%上升到2015年12月的80%以上。桐廬縣的農(nóng)村垃圾治理是在政府主導(dǎo)下，充分發(fā)揮村民這一利益主體的優(yōu)勢，促進(jìn)村民的自我管理以及與政府的分工合作，借助市場運(yùn)作，統(tǒng)籌解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)多元共治的典型模式，對全國開展農(nóng)村垃圾治理有一定的借鑒意義。

1 前期：政府政策簡便易行，村民培養(yǎng)垃圾分類興趣

1.1 宣傳到點(diǎn)到位，村民逐漸了解意義

實(shí)現(xiàn)“垃圾就是放錯地方的資源”最重要的一步在于源頭分類，最重要的主體是村民。桐廬縣宣傳先行，解決村民“為何分”的疑惑，牢固樹立“我要分”的思想觀念。通過基層走親、“村干部、婦女、黨員進(jìn)農(nóng)戶”，持續(xù)開展“小手拉大手”、“分類進(jìn)課堂”等活動，編制源頭分類指導(dǎo)手冊，印發(fā)10萬份宣傳單，宣傳車懸掛垃圾分類的宣傳橫幅進(jìn)多地宣傳，定期組織村民參觀垃圾資源化利用站，使村民直觀地感受到自己分好的垃圾變成有機(jī)肥這一成果，并通過村民自發(fā)相傳，擴(kuò)大影響。在宣傳中，注重兼顧“清潔鄉(xiāng)村、美化環(huán)境、優(yōu)化生活、資源再利用”的生態(tài)環(huán)保大道理和“垃圾在自然腐化中產(chǎn)生污染”的小道理；盡量達(dá)到扭轉(zhuǎn)當(dāng)代人傳統(tǒng)思想觀念和培養(yǎng)下代人分類意識的兩全目標(biāo)，使村民明白為什么要開展垃圾源頭分類。

1.2 堅(jiān)持簡便易行，村民迅速掌握分類技巧

針對“如何分”這一難題，桐廬縣政府認(rèn)識到農(nóng)村與城市不同，農(nóng)村中可回收賣錢的大部分垃圾如廢鐵爛銅、紙板箱等在在農(nóng)戶層面就已經(jīng)回收利用處理了，剩余的垃圾大致分為可堆肥與不可堆肥兩種，為了避免垃圾分類眾多造成村民的消極逆反心理，桐廬縣循序漸進(jìn)，堅(jiān)持“簡便易行、大類粗分”原則，要求以戶為單位，將生活垃圾分為可堆肥與不可堆肥(通俗稱可腐爛和不可腐爛)兩類進(jìn)行處置，每家每戶配置一黃一藍(lán)兩只分類垃圾桶，并在垃圾桶上將可堆肥垃圾和不可堆肥垃圾的種類詳細(xì)羅列。由于在桐廬話中“藍(lán)”、“爛”為諧音，將“爛”的垃圾扔到藍(lán)色垃圾桶里，村民非常容易記憶[1]。這種簡單的分類，使村民們迅速掌握“分類技能”，培養(yǎng)“分類興趣”。

2 中期：政府建章立制，村民自治破解長效難題

在農(nóng)村垃圾的產(chǎn)生及治理過程中，村民的自主能動性是極為關(guān)鍵的。針對村民如何“長期分”和“自主分”的難題，桐廬縣建章立制，創(chuàng)新環(huán)保管理體制，激發(fā)村民的自主能動性，形成一套成本低廉、管理有效、反應(yīng)迅速的基層環(huán)保自治體系。

2.1 建立定崗定責(zé)制度，納入村規(guī)民約

強(qiáng)化鎮(zhèn)村責(zé)任主體意識，圍繞“有人管事、有章理事、有錢辦事”，建立定崗定責(zé)制度，通過建立“聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)—駐村干部—村干部—村級收集員、管理員、巡查員和統(tǒng)管員”網(wǎng)格化四級管理責(zé)任人體系，強(qiáng)化村級“四員”崗位職責(zé)，做到日常管理無死角，其中“收集員、管理員、巡查員、統(tǒng)管員”全部由村民擔(dān)任：收集員統(tǒng)計(jì)每戶正確投放率，巡查員不定期巡查，統(tǒng)管員定期組織工作例會、及時通報(bào)薄弱環(huán)節(jié)。最終由村委會定期公布檢查結(jié)果，實(shí)行獎懲。同時，各村熱衷于環(huán)境保護(hù)的個人和組織自發(fā)成立了非營利性村級環(huán)保協(xié)會——村級環(huán)保協(xié)會，配合開展環(huán)境信息調(diào)研和督查、環(huán)境科普等宣傳活動和公益活動，自愿為本村提供生態(tài)環(huán)保服務(wù)，及時制止農(nóng)村生活垃圾污染等亂象，村級環(huán)保協(xié)會現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)全縣183個行政村的全覆蓋，日常巡管垃圾分類情況。在農(nóng)村垃圾的分類管理源頭，桐廬縣的所有行政村均已建立層級清晰，職責(zé)明確的管理體系，納入村規(guī)民約。

2.2 建立源頭可追溯制度，村民幫扶互助

政府分給每戶村民的兩只垃圾桶均有編號，嚴(yán)格實(shí)施源頭分類可追溯制度，對落后群體采取“鄰里幫扶”、“黨員幫扶”結(jié)對模式，提高垃圾收集率和分類正確率；分類中后期，視村民自治和源頭分類意識的情況，鼓勵網(wǎng)格化收集模式，由村民自行投放網(wǎng)格內(nèi)大垃圾桶，提高收集效率。

2.3 建立激勵公示制度，發(fā)揮農(nóng)村“熟人社會”獨(dú)特優(yōu)勢

我國農(nóng)村的熟人社會基于傳統(tǒng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以禮為行為準(zhǔn)則形成了自身的秩序機(jī)制。桐廬縣合理引導(dǎo)利用農(nóng)村的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以戶為單元，每日檢查登記源頭分類情況，現(xiàn)場打分，并定期張榜公示檢查結(jié)果。通過張貼“紅黑板”，讓農(nóng)戶“紅紅臉、出出汗”；通過制定 “積分兌換”、“星級評比”等獎勵措施，并逐級提高獎勵標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到激勵村民的目的。通過采取鄰里帶動、村級帶動、鎮(zhèn)級帶動等“1+X”示范引領(lǐng)模式，形成輻射效應(yīng)[2]。

2.4 建立督查考核制度，落實(shí)財(cái)政資金保障

開展“每月巡查、每季暗訪”，每兩月開展一次垃圾分類“月度之星”評比，評出10個最佳村和10個最差村，在“兩臺一報(bào)”上公示，并刊登經(jīng)驗(yàn)做法，樹立榜樣，最差村實(shí)施摘帽?？h財(cái)政落實(shí)每人每年10—15元保障資金，根據(jù)源頭分類績效情況對村進(jìn)行差別補(bǔ)助。

運(yùn)作有效的村民自治體系保障了垃圾源頭分類體系的牢固性和可持續(xù)性?！靶麄鳌⒓?、獎懲考核”三大機(jī)制，全部由村民自己制訂實(shí)施，為形成“比學(xué)趕超、競相爭先”的現(xiàn)象了起到了強(qiáng)有力的推動作用。

3 后期：政府推行市場運(yùn)作，村民獲利促進(jìn)良性循環(huán)

垃圾分類必須配套合適的后續(xù)處理，這不僅是對村民源頭分類的回應(yīng)，也是破除垃圾處理“資金難”，實(shí)現(xiàn)垃圾資源化的生態(tài)經(jīng)濟(jì)雙贏的路徑。

3.1 因地制宜處置，可堆肥垃圾成肥料

分類后的垃圾，可堆肥垃圾統(tǒng)一采用生物制肥方式處置，不可堆肥垃圾運(yùn)送到垃圾中轉(zhuǎn)站后再運(yùn)至縣城垃圾無害化處置工程進(jìn)行高溫焚燒，大大降低了運(yùn)輸費(fèi)用和無害化處理成本。可堆肥垃圾變廢為寶，是垃圾分類收集后另一重要環(huán)節(jié)。桐廬縣因地制宜，在充分考慮人口密集度、可堆肥垃圾量、有機(jī)肥需求量、交通運(yùn)輸成本等因素的基礎(chǔ)上，主推微生物發(fā)酵資源化處置和太陽能普通堆肥處置兩種模式。微生物發(fā)酵資源化模式技術(shù)新穎，出肥效果好，出肥速度快，適用于人口密集度高、可堆肥垃圾量多、有機(jī)肥需求量大的農(nóng)村地區(qū)；太陽能普通堆肥利用太陽光，促進(jìn)堆肥加快反應(yīng)，具備工藝簡單，運(yùn)行費(fèi)用低但出肥速度較慢，適用于人口密集度低，交通運(yùn)輸成本較高的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)?？啥逊世M(jìn)行資源化處理后，制成的有機(jī)肥料可直接用到農(nóng)田，有的直接作為獎品提供給農(nóng)戶，有的由專業(yè)合作社訂購用于農(nóng)業(yè)基地土壤改良，老百姓在自己家門口就看到垃圾變廢為寶，極大提升了分類的積極性。

3.2 發(fā)揮市場效應(yīng)，觸發(fā)綠色產(chǎn)業(yè)鏈

隨著垃圾有機(jī)肥“原料關(guān)”的不斷提升，桐廬縣立足于有機(jī)肥的旺盛需求，借助科研機(jī)構(gòu)力量，開展微生物發(fā)酵設(shè)施、菌種等研發(fā)工作，并引入第三方企業(yè)管理，成立可堆肥垃圾、畜禽糞便有機(jī)肥生產(chǎn)中心，組織力量對有機(jī)肥進(jìn)行科學(xué)配比、試驗(yàn)，生產(chǎn)出了通過監(jiān)測認(rèn)證的“世外桃源”牌農(nóng)家土肥，成為不折不扣的土壤“營養(yǎng)品”。一般10斤垃圾約形成3斤左右的有機(jī)肥，一斤土家肥售價達(dá)6.6元，價格堪比普通蔬菜，已在浙江省內(nèi)多個大型超市及縣內(nèi)民宿、景點(diǎn)、花鳥市場上架銷售，年銷售量可達(dá)2000噸，預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)年收益400萬元[3]。銷售后可反哺財(cái)政資金200萬元用于垃圾分類長效運(yùn)維，并會按照一定的比例回饋鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者行政村。把“垃圾”變成了商品，再養(yǎng)“肥”，該模式不但全面提升了社會生態(tài)文明素養(yǎng)，更是在全國開辟了一條“研發(fā)—生產(chǎn)—銷售”為一體的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。

4 對我國農(nóng)村垃圾治理的啟示建議

4.1 探索政府主導(dǎo)與村民自治相結(jié)合的治理新路徑

農(nóng)村垃圾分類處理工作，政府應(yīng)主要發(fā)揮監(jiān)管指導(dǎo)和資源化利用的作用[4]。主導(dǎo)垃圾資源化設(shè)施建設(shè)，落實(shí)基層政府工作責(zé)任；抓住“利益相關(guān)原則”，增強(qiáng)宣傳工作；設(shè)計(jì)簡便易行的源頭分類管理制度，培養(yǎng)村民分類興趣；引導(dǎo)村民全方位參與垃圾源頭分類各環(huán)節(jié)工作，激發(fā)村民的自主能動性；鼓勵村民建立層級清晰，職責(zé)明確的管理體系，納入村規(guī)民約；鼓勵村民建立源頭可追溯制度和登記、積分、獎懲、公示制度，發(fā)揮農(nóng)村“熟人社會”獨(dú)特優(yōu)勢，形成示范引領(lǐng)模式；鼓勵村民建立督查考核和資金保障制度，根據(jù)源頭分類績效情況對各村進(jìn)行差別補(bǔ)助。逐漸培養(yǎng)村民“自我決策”、“自我組織”、“自我管理”的自治意識和自治能力，形成政府主導(dǎo)與村民自治相結(jié)合的農(nóng)村垃圾治理新路徑。

4.2 探索市場運(yùn)作、反哺當(dāng)?shù)氐拈L效運(yùn)行新體系

我國農(nóng)村生活垃圾中易腐蝕的有機(jī)物垃圾含量普遍比較高，政府應(yīng)在農(nóng)村垃圾分類的基礎(chǔ)上，突出農(nóng)村垃圾減量化和資源利用成效；倡導(dǎo)農(nóng)村垃圾“變廢為寶”的市場化運(yùn)作，通過分類制成有機(jī)肥，實(shí)現(xiàn)銷售收益，提升有機(jī)垃圾附加值；加快“研發(fā)—生產(chǎn)—銷售”為一體的有機(jī)肥專業(yè)生產(chǎn)基地，利用收益逐漸彌補(bǔ)財(cái)政長效運(yùn)行資金投入，最終為農(nóng)民帶來額外經(jīng)濟(jì)效益；通過垃圾治理和有機(jī)肥的生產(chǎn)帶動休閑鄉(xiāng)村旅游業(yè)及有機(jī)農(nóng)業(yè)，探索市場運(yùn)作、反哺當(dāng)?shù)氐拈L效運(yùn)行新體系，實(shí)現(xiàn)村民致富的多元化之路。

5 研究小結(jié)

2012年桐廬縣為破解垃圾圍城，按照“政府推動、群眾主體、市場反哺”的思路，從農(nóng)村入手，實(shí)現(xiàn)無害化向減量化、資源化轉(zhuǎn)變，有效破解了垃圾分類處置和資源化利用多重難題。桐廬縣的農(nóng)村垃圾治理是在政府主導(dǎo)下，充分發(fā)揮村民這一利益主體的優(yōu)勢，促進(jìn)村民的自我管理以及與政府的分工合作，借助市場運(yùn)作，統(tǒng)籌解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)多元共治的典型模式，對全國開展農(nóng)村垃圾治理有一定的借鑒意義。

綜上調(diào)研分析表明，桐廬縣在垃圾治理的前中后期融合了政府主導(dǎo)、村民自治、市場運(yùn)作三合一的方式，通過政府制定簡便易行的方法，村民培養(yǎng)垃圾分類興趣；政府建章立制，村民自治破解長效難題；政府推行市場運(yùn)作，村民獲利促進(jìn)良性循環(huán)，最終形成了政府、村民、市場的多元共治格局。由此桐廬縣對我國農(nóng)村垃圾治理的啟示建議：探索政府主導(dǎo)與村民自治相結(jié)合的治理新路徑，探索市場運(yùn)作、反哺當(dāng)?shù)氐拈L效運(yùn)行新體系，以激發(fā)垃圾分類處置長效運(yùn)行的內(nèi)生動力。

[1]任丹萍，葛丹.從“垃圾圍城”到“綠色產(chǎn)業(yè)”——桐廬縣實(shí)現(xiàn)農(nóng)村垃圾分類及資源化利用全覆蓋[J].杭州(周刊)，2015，01：18-19.

[2]方向東 任丹萍.農(nóng)村垃圾分類：四大創(chuàng)新探索“桐廬樣本”[N].錢江晚報(bào)，2014-07-25.

[3]本報(bào)記者 熊麗.杭州桐廬：垃圾分類變廢為肥[N].經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2016-06-07014.

[4]余遜達(dá).桐廬的鄉(xiāng)村垃圾分類處置經(jīng)驗(yàn)具有樣本意義[J].黨政視野，2015，01：48-49.

Case Study on the Rural Garbage Multi-governance by Government -Villagers-Market Mechanism in Tonglu County

MA Qian YIN Peihong GENG Runzhe LIANG Xuanjing

(Policy Research Center for Environment and Economy，Ministry of Environmental Protection，Beijing，100029)

The large amount of government investment is very limited to the vast rural areas. It is difficult to fundamentally improve the problem of rural waste pollution by relying solely on the government. In Tonglu County，a three-in-one method of government-led/villagers autonomy/market operation was operated in the middle and late processes of the garbage disposal. To be more specific，multi-governing model was established ultimately by following ways：(1)the government developed a simple and convenient way and villagers cultivated interests of garbage classification；(2)the government built regulations and systems and villagers solved long-term problems by self-government；(3)-the government carried out the market operation and villagers promoted the virtuous circle. Based on the above，this paper puts forward two countermeasures：(1) exploring a new path of government-led and villager autonomy；(2) exploring a new long-term operating system of market operation and feeds back to local area，to inspiring the endogenous power of the long-term operation to disposal garbage by sorting them into different classifications.

rural garbage；garbage disposal；market mechanism，multi-governance；social governance

馬茜，碩士，研究實(shí)習(xí)員，研究方向?yàn)檗r(nóng)村環(huán)境保護(hù)、環(huán)境法規(guī)體制

殷培紅，博士，研究員，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)文明理論、氣候變化與流域水環(huán)境管理制度設(shè)計(jì)

X21

A

1673-288X(2017)02-0028-03

引用文獻(xiàn)格式：馬 茜 等.關(guān)于農(nóng)村垃圾治理中政府、村民、市場的多元共治探索[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(2)：28-30.