地方立法視域下的社會(huì)化養(yǎng)老問(wèn)題研究

摘 要：我國(guó)關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的相關(guān)規(guī)定主要分散在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件之中，且立法較為單一地關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)，忽視了社會(huì)力量的其他作用因素，頂層立法與地方立法之間亦存在銜接不足的問(wèn)題，對(duì)于特殊老年人的權(quán)益保護(hù)也不夠。未來(lái)應(yīng)通過(guò)制定省級(jí)地方性法規(guī)的方式對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老予以規(guī)范，豐富社會(huì)化養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容，引入社會(huì)力量參與服務(wù)，預(yù)留銜接法律的空間，注重保護(hù)特殊群體。

關(guān) 鍵 詞：社會(huì)化養(yǎng)老；地方立法；地方性法規(guī)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.182 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）01-0082-07

收稿日期：2016-08-10

作者簡(jiǎn)介：趙竹茵（1979—），女，黑龍江伊春人，廣州市社會(huì)科學(xué)院政治法律研究所，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榈胤搅⒎ㄅc基層治理。

改革開(kāi)放之后，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，宗族家庭逐漸瓦解，施行多年的計(jì)劃生育政策使各種小型、新型家庭不斷出現(xiàn)，養(yǎng)老已突破了傳統(tǒng)社會(huì)中的子女“贍養(yǎng)老人”模式，主體從家庭、子女日益多元化為包括老人子女及本人在內(nèi)的家庭、社區(qū)、國(guó)家以至整個(gè)社會(huì)；養(yǎng)老的內(nèi)容也超越了親情上的溫暖和慰藉、身體方面的照管和關(guān)懷，進(jìn)而關(guān)涉到社會(huì)保險(xiǎn)、救濟(jì)、福利及國(guó)家財(cái)政、稅收等相關(guān)的制度、政策體系的建立和完善。

養(yǎng)老問(wèn)題的復(fù)雜性決定了新形勢(shì)下的社會(huì)化養(yǎng)老需要得到有針對(duì)性的立法引導(dǎo)與支持，而這些立法的內(nèi)容不僅要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，而且要具有面向未來(lái)的調(diào)整空間。在我國(guó)當(dāng)前的形勢(shì)下，由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)象仍然比較突出，在全國(guó)范圍內(nèi)制定統(tǒng)一、細(xì)化的社會(huì)化養(yǎng)老法律存在一定的困難，因此，基于《立法法》對(duì)于地方立法權(quán)的規(guī)定，應(yīng)鼓勵(lì)有立法權(quán)的地方主體在遵照國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，充分行使立法權(quán)。通過(guò)地方立法引導(dǎo)規(guī)范社會(huì)化養(yǎng)老，對(duì)于社會(huì)化養(yǎng)老問(wèn)題的解決將發(fā)揮較強(qiáng)的、具有針對(duì)性的指引作用。在地方立法的視域下研究社會(huì)化養(yǎng)老相關(guān)問(wèn)題，對(duì)于發(fā)展、完善我國(guó)的社會(huì)化養(yǎng)老相關(guān)立法具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、社會(huì)化養(yǎng)老的立法現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)并沒(méi)有一部單獨(dú)的養(yǎng)老法，關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的相關(guān)內(nèi)容多分散在不同層級(jí)、不同領(lǐng)域的法律中。在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章中都有關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的規(guī)定，這些規(guī)定又多包含在《勞動(dòng)法》《保險(xiǎn)法》《企業(yè)法》等相關(guān)領(lǐng)域的法律之中。

我國(guó)《憲法》對(duì)于公民的社會(huì)化養(yǎng)老作出了較為宏觀的規(guī)定?！稇椃ā返?44 條規(guī)定：“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障?！盵1]《憲法》第45條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！盵2]可見(jiàn)，《憲法》規(guī)定了退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障，以及公民在年老時(shí)從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。就社會(huì)化養(yǎng)老方面的立法而言，《憲法》第45條第1款的規(guī)定具有綱領(lǐng)性、全面性意義，因?yàn)樵摋l款所針對(duì)的年老的公民覆蓋了社會(huì)化養(yǎng)老的全部對(duì)象，可以作為社會(huì)化養(yǎng)老中貫徹老年公民獲得物質(zhì)幫助權(quán)利的立法依據(jù)。而第44條針對(duì)的對(duì)象僅為企事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，是對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老的特殊主體——企事業(yè)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)退休人員的特別規(guī)定，屬于社會(huì)化立法的特別規(guī)定。《憲法》是我國(guó)的根本法，具有最高法律效力。根據(jù)我國(guó)《立法法》第87條的規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。[3]

我國(guó)關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的法律規(guī)定散見(jiàn)于我國(guó)現(xiàn)行的《勞動(dòng)法》《老年人權(quán)益保障法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律之中。如《勞動(dòng)法》第70條規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)基金，使勞動(dòng)者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補(bǔ)償?！钡?3條規(guī)定：“勞動(dòng)者在退休、患病、負(fù)傷、因工傷殘或者患職業(yè)病、失業(yè)、生育等情形下依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇?！盵4]《勞動(dòng)法》明確提出了設(shè)立社會(huì)保障基金作為勞動(dòng)者社會(huì)化養(yǎng)老的資金來(lái)源?？梢?jiàn)，《勞動(dòng)法》在《憲法》的規(guī)定下作了較為具體的延伸。從整體上看，《勞動(dòng)法》所面向的社會(huì)化養(yǎng)老對(duì)象是勞動(dòng)者，采取的措施主要是建立社會(huì)保險(xiǎn)制度。2015年修訂的《老年人權(quán)益保障法》第5條規(guī)定：“國(guó)家建立多層次的社會(huì)保障體系，逐步提高對(duì)老年人的保障水平。國(guó)家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系?！盵5]集中規(guī)定了老年人從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助、享受社會(huì)服務(wù)和社會(huì)優(yōu)待、參與社會(huì)發(fā)展和共享發(fā)展成果等權(quán)利；明確了應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略定位；對(duì)老年人社會(huì)保障體系和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系以及老年優(yōu)待作出了原則性規(guī)定，從經(jīng)費(fèi)保障、規(guī)劃制定和老齡工作機(jī)構(gòu)職責(zé)三個(gè)層面進(jìn)一步明確了政府發(fā)展老齡事業(yè)、做好老年人權(quán)益保障工作的職責(zé)；強(qiáng)化了老齡宣傳教育，以進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)老齡意識(shí)，營(yíng)造敬老、養(yǎng)老、助老的良好氛圍；增加了有關(guān)老齡科研和老年人狀況統(tǒng)計(jì)調(diào)查和發(fā)布制度的規(guī)定；增加了對(duì)參與社會(huì)發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)的老年人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，規(guī)定每年農(nóng)歷九月初九為老年節(jié)。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第10條規(guī)定：“無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，分別記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶?！钡?9條規(guī)定：“個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算。個(gè)人達(dá)到法定退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付?！钡?4條規(guī)定：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌?？梢?jiàn)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老的保險(xiǎn)制度也作了較為詳細(xì)的規(guī)定。

行政法規(guī)對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老作出規(guī)定的主要是《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》和《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳范圍是各類(lèi)企、事業(yè)單位及其職工?！妒聵I(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第35條規(guī)定：“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。”在此類(lèi)規(guī)定中，主要是對(duì)各類(lèi)從業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)權(quán)益作出了規(guī)定。國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章的相關(guān)規(guī)定主要是圍繞社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作出的，包括《企業(yè)年金試行辦法》《企業(yè)年金基金管理辦法》《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》。國(guó)務(wù)院的一些規(guī)范性文件也對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老相關(guān)保險(xiǎn)問(wèn)題作出了規(guī)定，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》及《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》等。

近年來(lái)，各地相繼開(kāi)展了關(guān)于養(yǎng)老領(lǐng)域的地方立法探索。《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》自2014年6月1日起實(shí)施，這是全國(guó)第一部養(yǎng)老領(lǐng)域的地方性法規(guī)，是為支持、引導(dǎo)并規(guī)范管理社會(huì)力量興辦、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而進(jìn)行的立法。《天津市養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》自2015年2月1日起正式施行。該《條例》從破解居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)可持續(xù)運(yùn)作的難題入手，明確規(guī)定區(qū)、縣人民政府應(yīng)建立社區(qū)老年服務(wù)中心，整合社會(huì)資源，為居家養(yǎng)老的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、餐飲配送、便利購(gòu)物、醫(yī)療保健、心理關(guān)愛(ài)、應(yīng)急救助、活動(dòng)場(chǎng)所等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。2015年1月25日，浙江省第十二屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》明確規(guī)定：社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)是指在家庭成員承擔(dān)贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的基礎(chǔ)上，由政府的基本公共服務(wù)、社會(huì)組織的公益性和互助性服務(wù)、企業(yè)的市場(chǎng)化服務(wù)共同組成的為老年人養(yǎng)老提供的社會(huì)化服務(wù)，包括居家養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)等。2015年1月29日，北京市第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，該《條例》明確其目的是解決居住在家的老年人遇到的最基本、最迫切的需求，特別是在用餐、醫(yī)療衛(wèi)生、家庭護(hù)理和緊急救援等方面的服務(wù)需求。《江蘇省養(yǎng)老服務(wù)條例》已列入2015年重點(diǎn)立法計(jì)劃，湖北的相關(guān)法規(guī)也正在醞釀之中。[6]可見(jiàn)，各地方立法的目的主要是通過(guò)引入社會(huì)各方力量，規(guī)范養(yǎng)老資源的投入和分配，提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

從整體來(lái)看，我國(guó)目前關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的法律制度覆蓋的范圍較為廣泛，既包括對(duì)勞動(dòng)者的全面保護(hù)也包括對(duì)非勞動(dòng)者的全面保護(hù)，針對(duì)的地域既包括城市也包括農(nóng)村地區(qū)。但是，從整個(gè)立法體系來(lái)看，關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的地方立法所涉及的養(yǎng)老范圍、渠道以及規(guī)范的相關(guān)內(nèi)容更廣泛、更豐富。其中的主要原因在于憲法、法律、行政法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章等制定的時(shí)間相對(duì)較早，關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的主要內(nèi)容多聚焦于社會(huì)保險(xiǎn)渠道。近年來(lái)，社會(huì)化養(yǎng)老的內(nèi)容和形式隨著社會(huì)的發(fā)展都得到了較大的擴(kuò)展，關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的立法實(shí)踐，對(duì)于開(kāi)拓多種類(lèi)型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老內(nèi)容以及方式的重視程度顯著提高，以至于制定時(shí)間相對(duì)靠后的地方性立法更加符合當(dāng)前社會(huì)化養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需要。

二、社會(huì)化養(yǎng)老立法中存在的問(wèn)題

各類(lèi)與養(yǎng)老相關(guān)的立法在對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老進(jìn)行規(guī)范并取得較為顯著成效的同時(shí)，也逐漸凸顯出一些問(wèn)題，亟待通過(guò)進(jìn)一步的立法活動(dòng)予以解決。當(dāng)前，這些問(wèn)題主要集中在社會(huì)化養(yǎng)老的渠道較為單一、思路比較窄、頂層設(shè)計(jì)與地方立法的銜接不暢以及對(duì)于特殊人群的關(guān)注不足等方面。這些問(wèn)題的存在，一方面緣于立法滯后于社會(huì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，另一方面則是由于各級(jí)立法機(jī)關(guān)、權(quán)力部門(mén)對(duì)于社會(huì)化養(yǎng)老的關(guān)注不夠、創(chuàng)新不足。從整體來(lái)看，我國(guó)關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老立法主要存在以下問(wèn)題：

（一）單一地關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)

社會(huì)保險(xiǎn)主要是通過(guò)籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金，并在一定范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行統(tǒng)籌調(diào)劑至勞動(dòng)者遭遇勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)給予必要的幫助，社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)勞動(dòng)者提供的是基本生活保障，只要?jiǎng)趧?dòng)者符合享受社會(huì)保險(xiǎn)的條件，或者與用人單位建立了勞動(dòng)關(guān)系，或者已按規(guī)定繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，即可享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。[7]

從我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老的立法體系來(lái)看，無(wú)論是《憲法》還是各地方性立法都將社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)化養(yǎng)老的首要途徑。但從世界范圍來(lái)看，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的范圍和規(guī)模，建設(shè)“福利國(guó)家”，以及通過(guò)社會(huì)財(cái)富的二次分配，可在最大程度上促進(jìn)社會(huì)公平，這也是一段時(shí)間以來(lái)化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。但單一地關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)，致使當(dāng)前的社會(huì)化養(yǎng)老面臨諸多問(wèn)題。

第一，我國(guó)當(dāng)下的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)與當(dāng)前倡導(dǎo)的社會(huì)化養(yǎng)老內(nèi)容存在脫節(jié)現(xiàn)象。社會(huì)保險(xiǎn)制度沒(méi)有將國(guó)內(nèi)不同地區(qū)、不同性質(zhì)的勞動(dòng)者的保險(xiǎn)繳納與使用相銜接，導(dǎo)致制度運(yùn)行過(guò)程中勞動(dòng)者繳納保險(xiǎn)費(fèi)用不積極、棄?，F(xiàn)象比較嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)累計(jì)中斷繳納社保的人達(dá)3800萬(wàn)，占城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)的一成還多，外來(lái)務(wù)工人員中斷社保的問(wèn)題非常突出。表面上來(lái)看，中斷社保純屬個(gè)人行為，但影響的卻是整個(gè)社保體系。[8]這些中斷繳納社保的勞動(dòng)者不僅在未來(lái)難以享受到社會(huì)養(yǎng)老的相關(guān)政策，而且也很難收回實(shí)際已經(jīng)交付的保險(xiǎn)金，這對(duì)于他們而言，受到的經(jīng)濟(jì)損失是雙重的。

第二，單一的社會(huì)保險(xiǎn)制度不能解決社會(huì)化養(yǎng)老的相關(guān)問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)制度的主要目的是解決養(yǎng)老資金的來(lái)源問(wèn)題，但具體的養(yǎng)老過(guò)程則涉及到多個(gè)環(huán)節(jié)。只有資金來(lái)源不能一勞永逸地全面解決關(guān)涉養(yǎng)老的各方面問(wèn)題，如養(yǎng)老組織建設(shè)、老人醫(yī)療、老人的心靈關(guān)懷以及對(duì)各養(yǎng)老組織、機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等等。由于一直以來(lái)中央立法較為關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)制度，導(dǎo)致資金來(lái)源之外的養(yǎng)老工作內(nèi)容沒(méi)有得到足夠的重視。事實(shí)上，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)上存在著較多的養(yǎng)老資金，但是沒(méi)有妥善地用于關(guān)懷老人方面。可見(jiàn)，對(duì)于老人的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題同樣是養(yǎng)老立法中應(yīng)當(dāng)予以涵蓋的內(nèi)容。

（二）忽視了社會(huì)力量的作用

我國(guó)當(dāng)前的養(yǎng)老立法比較強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家力量的參與，即通過(guò)國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)保障政策，使公民實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。但由于公共資源有限，在老齡化社會(huì)到來(lái)之際，很多城市都出現(xiàn)了公辦養(yǎng)老院“一床難求”的現(xiàn)象，對(duì)于老人的“日托”“居家養(yǎng)老”等相關(guān)服務(wù)也存在不到位或缺位的問(wèn)題。這說(shuō)明我國(guó)關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的相關(guān)立法在一定程度上忽視了社會(huì)力量的作用。主要表現(xiàn)在：

第一，對(duì)于社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的政策鼓勵(lì)不足。當(dāng)前，社會(huì)養(yǎng)老需求的多樣性迫切需要建立服務(wù)于不同對(duì)象的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，從而形成低端有保障、中端有市場(chǎng)、高端有選擇的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)格局。而這種多元化養(yǎng)老服務(wù)主體的設(shè)立及完整的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建立都需要政策法規(guī)的相應(yīng)引導(dǎo)和調(diào)整。從整體來(lái)看，法律相關(guān)規(guī)定對(duì)于社會(huì)力量的鼓勵(lì)和支持力度不夠，導(dǎo)致當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量、規(guī)模都較為有限。

第二，社區(qū)養(yǎng)老的開(kāi)發(fā)程度不夠。社區(qū)養(yǎng)老是將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中的服務(wù)引入社區(qū)，實(shí)行社區(qū)范圍內(nèi)的居家養(yǎng)老。它具備了家庭養(yǎng)老的優(yōu)點(diǎn)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的可操作性，把家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的最佳結(jié)合點(diǎn)集中在社區(qū)，是針對(duì)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期在21世紀(jì)上半葉所面臨的巨大老齡化問(wèn)題所提出的一種新型養(yǎng)老方式。[9]當(dāng)前，我國(guó)城市社區(qū)化改革已進(jìn)行多年，城市社區(qū)已經(jīng)基本形成，充分運(yùn)用社區(qū)資源應(yīng)成為新形勢(shì)下社會(huì)化養(yǎng)老較為有效的手段。但是，不僅在實(shí)踐中社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)不到位，在立法中也沒(méi)有有效開(kāi)發(fā)這種類(lèi)型的養(yǎng)老途徑。

（三）頂層立法設(shè)計(jì)與地方立法銜接不足

從關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的相關(guān)法律規(guī)定可見(jiàn)，內(nèi)容相對(duì)較為豐富的立法主要集中在新修訂的《老年人權(quán)益保障法》以及各地方立法之中，這些立法對(duì)于社會(huì)化養(yǎng)老的組織、規(guī)范以及監(jiān)督作出了一定的創(chuàng)新性探索，對(duì)于社會(huì)化養(yǎng)老的發(fā)展具有積極意義。但從目前來(lái)看，地方立法與頂層設(shè)計(jì)并沒(méi)有進(jìn)行充分、有效的銜接，如《老年人權(quán)益保障法》所規(guī)定的內(nèi)容在全國(guó)各地并沒(méi)有得到充分落實(shí)，而各地具有先行先試意義的立法所累積的經(jīng)驗(yàn)也未能得到廣泛推廣。

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》規(guī)定，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，以滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求，提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，面向所有老年人，提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援和社會(huì)參與等設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素形成的網(wǎng)絡(luò)，以及配套的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管制度。我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等三個(gè)部分組成。關(guān)于居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)范，在《老年人權(quán)益保障法》和地方立法中都作出了相應(yīng)的規(guī)范?！独夏耆藱?quán)益保障法》主要是從原則上進(jìn)行規(guī)定，其落地尚需各地結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定規(guī)則予以配合。但目前，除了少數(shù)地區(qū)通過(guò)地方立法予以落實(shí)外，大多具有立法權(quán)的主體尚未對(duì)此進(jìn)行立法銜接。

（四）對(duì)特殊人群的保護(hù)不到位

羅爾斯認(rèn)為，從社會(huì)正義的角度來(lái)看，作為公平的正義的一般觀念要求平等地分配所有的基本善，除非一種不平等的分配將有利于每一個(gè)人。[10]基于這種觀點(diǎn)，在一般情況下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)平等地分配所有的社會(huì)福利，對(duì)于老人的社會(huì)福利傾斜是一種形式上的不平等，因此，從法理上需要證明這種不平等分配有利于每一個(gè)人。

關(guān)于不平等分配的基礎(chǔ)，羅爾斯以“無(wú)知之幕”的理論作為原初狀態(tài)的假設(shè)。所謂的無(wú)知之幕 ，是假定社會(huì)中每一個(gè)制定規(guī)則的成員都處在一種無(wú)知之幕的背后，他們不知道各種選擇對(duì)象將如何影響他們自己的特殊情況，他們不得不僅僅在一般考慮的基礎(chǔ)上對(duì)原則進(jìn)行評(píng)價(jià)。基于此，規(guī)則的制定者為避免自己處于不利地位的情形下利益難于得到保障，將作出有利于弱者的相關(guān)規(guī)定。基于羅爾斯對(duì)于社會(huì)正義的推演可以得出關(guān)注于弱者的社會(huì)福利政策符合社會(huì)正義原則的結(jié)論。由此也可以得出以下結(jié)論，在社會(huì)化養(yǎng)老中，對(duì)于有特殊要求的相對(duì)更加“弱勢(shì)”的群體應(yīng)予以足夠的關(guān)懷，如“失獨(dú)老人”“殘疾老人”等。由于身體缺陷使殘疾老人對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)提出了特殊化的醫(yī)療、幫扶要求，“失獨(dú)老人”由于其在育齡時(shí)期響應(yīng)了國(guó)家的政策號(hào)召，而年老時(shí)則需承擔(dān)失去子女帶來(lái)的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，所以，國(guó)家應(yīng)在對(duì)其提供經(jīng)濟(jì)支持的同時(shí)對(duì)其進(jìn)行精神上的撫慰和關(guān)懷。

社會(huì)化養(yǎng)老制度是在老齡化社會(huì)制定的針對(duì)老年人口的專門(mén)制度，其中的措施和方法對(duì)于老年人應(yīng)具有針對(duì)性及廣泛實(shí)用性；而對(duì)于社會(huì)化養(yǎng)老中的特殊人群，則應(yīng)作出更加具有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。

三、規(guī)范社會(huì)化養(yǎng)老的立法路徑分析

筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)當(dāng)下社會(huì)化養(yǎng)老中存在的問(wèn)題，可以在當(dāng)前的立法體系下，通過(guò)各層級(jí)的立法活動(dòng)予以規(guī)范和調(diào)整。

（一）地方法規(guī)具有關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的立法權(quán)限

從立法權(quán)限來(lái)看，憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都具有關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的立法權(quán)限。憲法是我國(guó)的根本大法，關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的規(guī)定僅適合作原則性規(guī)定，不適宜作具體規(guī)定。法律在遵守憲法的前提下可以對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老作出具體的規(guī)定，如制定統(tǒng)一的《養(yǎng)老法》《社會(huì)化養(yǎng)老法》等法律。但是，由于當(dāng)前各地的社會(huì)化養(yǎng)老都在探索實(shí)踐的過(guò)程中，統(tǒng)一的養(yǎng)老法制定和實(shí)施條件尚不具備，通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)制定法律的形式制定社會(huì)化養(yǎng)老相關(guān)法律的時(shí)機(jī)尚不成熟。依據(jù)《立法法》，行政法規(guī)可以針對(duì)執(zhí)行法律以及《憲法》第89條規(guī)定的行政管理職權(quán)的事項(xiàng)制定行政法規(guī)。關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的內(nèi)容屬于《憲法》第89條第8款規(guī)定的“民政”事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院具有制定行政法規(guī)的權(quán)限，可以為此制定行政法規(guī)。行政法規(guī)的適用范圍一般在全國(guó)范圍內(nèi)都發(fā)生效力，但我國(guó)當(dāng)前關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的實(shí)踐在各地發(fā)展不均衡，由國(guó)務(wù)院制定統(tǒng)一的行政法規(guī)在實(shí)踐中可能存在一定的困難。從整體來(lái)看，在全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)修改憲法、制定法律、行政法規(guī)的方式進(jìn)行社會(huì)化養(yǎng)老的立法仍存在條件不成熟問(wèn)題或其他障礙。

依據(jù)《立法法》，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。可見(jiàn)，法律對(duì)于升級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法權(quán)限作了較為寬泛的規(guī)定，僅是“不抵觸”憲法、法律及行政法規(guī)即可進(jìn)行地方性法規(guī)的立法。因此，在全國(guó)范圍內(nèi)，各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)都具有對(duì)于社會(huì)化養(yǎng)老制定地方性法規(guī)的立法權(quán)限，可以制定適用本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)化養(yǎng)老地方性法規(guī)。同時(shí)，由于我國(guó)各省級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)的財(cái)政具有相對(duì)的統(tǒng)一性，各省級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)化養(yǎng)老政策，從而避免全國(guó)范圍各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡所帶來(lái)的規(guī)定無(wú)法統(tǒng)一實(shí)施的局面。從立法權(quán)限來(lái)看，由省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，既可以滿足當(dāng)前《立法法》對(duì)于立法權(quán)限所進(jìn)行的規(guī)定，同時(shí)又適應(yīng)了我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)。另外，關(guān)于效力層級(jí)低于省級(jí)地方性法規(guī)的立法，由于其立法權(quán)限相對(duì)有限，目前尚不具備直接進(jìn)行社會(huì)化立法的權(quán)限，故本文所指的地方性法規(guī)，僅包括省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，不包括設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)，也不包括省級(jí)政府及設(shè)區(qū)的市人民政府制定的地方規(guī)章。

（二）地方性法規(guī)的立法程序操作較為簡(jiǎn)便

通過(guò)修改憲法或制定法律的方式進(jìn)行社會(huì)化養(yǎng)老立法程序較為復(fù)雜。我國(guó)憲法規(guī)定，憲法的修改須由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)。法律和其他議案由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)。但地方性法規(guī)的制定程序主要由各省級(jí)人大通過(guò)地方立法予以規(guī)定。如1988年湖北省頒布了適用于本省范圍內(nèi)的《人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)程序的規(guī)定》，1985年河北省制定了《河北省地方性法規(guī)制定程序的暫行規(guī)定》，1986年河南省制定了《關(guān)于起草地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序的暫行規(guī)定》，2001年淄博市制定了《淄博市地方性法規(guī)制定程序規(guī)定》，等等。這些規(guī)定的內(nèi)容隨著《立法法》的頒布和修改也作出了立、廢、改的相應(yīng)調(diào)整，但從整體上來(lái)看，對(duì)于地方性法規(guī)的制定，由地方人大制定相應(yīng)的程序予以規(guī)范，相對(duì)于憲法的修改以及法律的制定，操作起來(lái)較為簡(jiǎn)便。

從立法權(quán)限和立法程序來(lái)看，當(dāng)前省級(jí)法規(guī)具備了關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的立法權(quán)限，立法程序相對(duì)于全國(guó)人大制定法律較為簡(jiǎn)便。因此筆者認(rèn)為，在我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、社會(huì)化養(yǎng)老的成熟經(jīng)驗(yàn)尚待探索、挖掘的階段，通過(guò)制定省級(jí)地方性法規(guī)的方式規(guī)范社會(huì)化養(yǎng)老可成為一條有效途徑。

四、完善社會(huì)化養(yǎng)老地方性法規(guī)的建議

根據(jù)省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法權(quán)限，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)不足以及相關(guān)立法缺位的現(xiàn)實(shí)，在未來(lái)的地方性法規(guī)制定過(guò)程中，應(yīng)盡量開(kāi)發(fā)社會(huì)化養(yǎng)老渠道，引入社會(huì)力量介入養(yǎng)老服務(wù)之中。同時(shí)，應(yīng)保留與國(guó)家制定的法律相銜接的空間，提升對(duì)于老年人中特殊人群的關(guān)注程度。

（一）豐富社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容

將立法從以往的關(guān)注養(yǎng)老資金來(lái)源向增加社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容、提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量方面拓展。在立法中，應(yīng)對(duì)老年人的生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等服務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。針對(duì)不同類(lèi)型的老年人制定有針對(duì)性的法律規(guī)定，對(duì)老年食堂、法律服務(wù)、家務(wù)勞動(dòng)、家庭保健、輔具配置、送飯上門(mén)、無(wú)障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務(wù)進(jìn)行法律監(jiān)督。

（二）鼓勵(lì)社會(huì)力量加入社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)

在養(yǎng)老服務(wù)主體上應(yīng)努力形成社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)立法鼓勵(lì)專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)組織提供生活照料、家政、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健等服務(wù)，鼓勵(lì)志愿者提供多種形式的服務(wù)，引導(dǎo)老年人互助服務(wù)，動(dòng)員各類(lèi)人員參與養(yǎng)老服務(wù)。對(duì)于農(nóng)村老年人，應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，建設(shè)社會(huì)化養(yǎng)老公益設(shè)施，為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。各級(jí)政府部門(mén)要履行在制度、規(guī)劃、籌資、服務(wù)、監(jiān)管等方面的職責(zé)，加大力度建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，打破行業(yè)界限，采取公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、補(bǔ)助貼息等多種模式引導(dǎo)和支持社會(huì)力量興辦各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。鼓勵(lì)城鄉(xiāng)自治組織參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。

（三）明確地方性法規(guī)的實(shí)施期限

通過(guò)制定省級(jí)地方性法規(guī)的方式進(jìn)行社會(huì)化養(yǎng)老立法規(guī)范，需要為未來(lái)國(guó)家頒布施行全國(guó)統(tǒng)一的法律預(yù)留足夠的空間，其中較為有效的途徑是在地方立法過(guò)程中應(yīng)規(guī)定法規(guī)實(shí)施的有效期間，在實(shí)施期滿后通過(guò)評(píng)估程序?qū)Φ胤叫苑ㄒ?guī)的實(shí)施效果作出客觀評(píng)估，從而判斷該立法是否具有科學(xué)性、合理性。在國(guó)家為社會(huì)化養(yǎng)老作出頂層設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)及時(shí)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行修改，確保其能夠與國(guó)家法律進(jìn)行有效銜接。做到地方性法規(guī)服從上位法，以確保國(guó)家法律體系有效統(tǒng)一。

（四）關(guān)注特殊老年人的權(quán)益保障

在社會(huì)化養(yǎng)老的地方立法中，應(yīng)做到切實(shí)保障三無(wú)、五保、高齡、獨(dú)居、空巢、失能和低收入、失獨(dú)老人的合法權(quán)益?；诹_爾斯的社會(huì)正義的理論，社會(huì)化養(yǎng)老是對(duì)弱者予以關(guān)懷的一種關(guān)于基本善的正義性分配。對(duì)于老年人中的弱勢(shì)群體，在未來(lái)的立法中應(yīng)予以切實(shí)的保護(hù)，如從資金來(lái)源、服務(wù)內(nèi)容、精神撫慰等方面都應(yīng)予以加強(qiáng)。

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