我國聽證會中公眾參與問題研究綜述

摘 要：聽證會作為一種旨在促進公眾參與的制度形式，自20世紀末引入我國以來，逐漸在行政處罰、公共價格決策、環(huán)境政策以及城市規(guī)劃等行政過程中得以應用。隨著實踐的深入，聽證會中公眾參與的價值及效果問題日益成為學界研究的熱點。本文從理論與實踐、解釋與對策等方面將國內學者針對聽證會中公眾參與問題的研究進行了梳理，以期厘清聽證會中公眾參與問題的研究脈絡，為學界進一步研究提供參考。

關 鍵 詞：公眾參與；聽證會；參與意識；制度完善；程序正義

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）01-0057-09

收稿日期：2016-11-04

作者簡介：王愛華（1990—），女，山東省莒縣人，中國人民大學公共管理學院博士研究生，研究方向為公民參與、政社合作。

基金項目：本文系中國人民大學公共管理學院研究生科研基金項目“我國聽證會中公民參與的有效性研究”的階段性成果，項目編號：2015025。

我國于1996年在行政處罰過程中引入聽證會制度，其后逐漸擴展到價格決策、環(huán)境政策、城市規(guī)劃等行政過程中，截至2016年，該制度在我國已實行整整20年。作為一種“舶來品”的制度安排，聽證會制度在行政實踐中的推行情況得到了國內學者的持續(xù)關注，尤其是該制度設計的核心價值——公眾參與的效果問題已成為學者們研究與探討的重點。筆者基于國內學者對“聽證會中的公眾參與”這一問題的研究進行梳理，以厘清聽證會中公眾參與問題的研究脈絡，從而明確下一步的研究方向。

一、理論與實踐：公眾參與在

聽證會中的作用定位

學者們圍繞公眾參與在行政聽證制度中的作用定位問題，既有應然層面的分析，也有實然層面的討論。就應然層面來說，公眾參與的政治學與管理學依據(jù)是聽證會制度的理論支撐；而就實然層面而言，則必須考慮該制度在我國特定的政治、經濟環(huán)境背景下的調整與適應。

（一）理論層面

理論層面上對公眾參與在聽證會中作用的探討，主要從兩個角度展開：一是從政治學的角度來看，多元民主理論認為公眾參與是民主政治的根本要求和必要途徑，具體體現(xiàn)為公眾參與保障了公眾相關的政治權利；二是從管理學的角度來分析，公眾參與則是管理主體多元化的必然要求，是提高公共決策科學化和合理化的重要手段。

⒈保障公眾相關的政治權利。以聽證會的方式在行政過程中引入公眾參與，其意義與作用首先體現(xiàn)在保障公眾相關政治權利如參與權、知情權上，也包括保障涉及公眾自身利益的表達與訴求的權利。毛壽龍教授認為，聽證會與一般的民意調查相區(qū)別之處就在于：通過聽證會使得相關公眾參與行政過程，從而保障相關公眾的切身利益——通過召集相關利益方，使其明悉一旦公共政策實施后，他們的利益可能會受到影響，這種影響是否受法律保護；如果相關利益受法律保護，政策是否需要實施；如果實施，有什么法律依據(jù)，或者損害如何得到補償。[1]

⒉增進公眾對政策的理解與支持。通過聽證會這一平臺，行政過程中的利益相關方得以通過面對面的形式進行溝通交流，公眾可以明晰相關政策出臺的來龍去脈及利弊得失，從而提高對公共政策的理解與認可程度，降低政策執(zhí)行中的阻力。例如：有學者認為，聽證會通過提供政府與公眾之間的質證和辯論機會， 使雙方對事實、法律的認識得以交流、溝通， 使公眾有機會表達自己的愿望和要求， 使政府有可能采納和吸收公眾的意見， 從而實現(xiàn)行政關系雙方的相互理解與協(xié)作。[2]同時，也可以使公眾對政策制定的難度與利益沖突有所了解，增加對政策的寬容度。[3]

⒊提高公共政策的科學化與合理化程度。有學者認為，聽證會“不僅要強調保證公眾的參與權，而且還要保證公眾的有效參與，即公眾參與后能充分有效地發(fā)揮其參與的作用?！盵4]從公共政策制定的角度來看，有效地發(fā)揮公眾參與的作用即是指提高公共政策的科學化與合理化程度。通過聽證會這一形式，使聽證各方利益主體平等參與公共決策過程，公開表達自己的利益訴求，表達公眾對政策的建議，以此提高公共政策制定的合理化和合法化程度。[5]同時，公眾參與在聽證會中集中反映了“自然公正原則”和“程序正義原則”，代表著公共政策制定中的公正原則、公開原則、公平參與原則等基本原則。[6]

（二）實踐層面

實踐中，聽證會按照其在行政過程中所涉及的具體領域可分為城市規(guī)劃聽證、環(huán)境保護聽證、價格聽證以及其他行政聽證。從相關法律法規(guī)及學者們的研究來看，在不同類型的聽證會中，公眾參與所具有的作用不盡相同（如下表所示）。

⒈公眾參與在城鄉(xiāng)規(guī)劃類聽證會中的作用：參與決策、實施監(jiān)督。參與決策與實施監(jiān)督是公眾參與在城市規(guī)劃類聽證會中的兩個主要作用。從時間角度考慮，參與決策是規(guī)劃審批前的公眾參與，而實施監(jiān)督則是規(guī)劃審批后的公眾參與，同時，城市規(guī)劃中的聽證會扮演了重要角色，尤其是在涉及方案修改中，聽證會已成為必經程序。[7]《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第二十六條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。該法第五十條規(guī)定：經依法審定的修建性詳細規(guī)劃、建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見。

⒉公眾參與在價格決策類聽證會中的作用：決策論證。學術界關于我國價格決策類聽證會的討論較多，且較為普遍的觀點是價格決策類聽證會實質上是一種論證會：既不是一種作為正當程序意義上的意見表達，也不是一種以司法化程序為特征、以調查事實問題為目的的正式聽證，而是一種“新的”制度或者決策形式——這種制度雖然使用了“聽證”這一概念，但其功能和程序規(guī)則其實與聽證制度無關，雖然借用了聽證之“名”，但并不具備聽證的結構、程序之“實”。[8]在此前提下，公眾參與在價格決策類聽證會中的作用即利益和意見的表達。

⒊公眾參與在環(huán)境影響評價類聽證會中的作用：意見表達。2006年，我國環(huán)保部專門就公眾參與環(huán)境影響評價制訂了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，正式規(guī)定了“環(huán)境保護行政主管部門……對公眾意見較大的建設項目，可以采取調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式再次公開征求公眾意見”。因此，在環(huán)境影響評價類聽證會中，公眾參與是在決策作出之后進行的，是在公眾意見較大時起緩沖作用的一種機制。

由此可以看出，在法律實踐中對不同類型聽證會中公眾參與作用的定位與理論層面的期許不盡相同——除了在城市規(guī)劃類聽證會中特別強調公眾參與決策并實施監(jiān)督的作用外，其他類型聽證會對公眾參與的作用僅涉及公眾意見的表達。此外，一些學者還就聽證會實踐情況進行了分析，認為目前我國的聽證會實質上是論證會或咨詢會，公眾參與的實質作用無法實現(xiàn)。[9][10]

二、聽證會中公眾參與存在的

問題與相應的對策

在現(xiàn)有文獻中，關于聽證會中公眾參與的效果及其對策的討論比較廣泛，既包括對目前公眾參與效果不佳的討論——聽證代表的代表性有限、意見表達和溝通不暢、公眾意見得不到有效回應、聽證程序的公正性無法保障，等等，也包括針對這些問題的解釋及對策建議。

（一）聽證會中公眾參與存在的問題

目前，對聽證會中公眾參與效果問題的討論不絕于耳。通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，國內學者關于聽證會實踐中公眾參與效力的論述主要圍繞以下幾個維度展開（如圖1所示），并在此基礎上對當前公眾參與的困境及其原因進行了廣泛研究。

⒈聽證代表的代表性有限。首先，聽證代表的數(shù)量有限。一般而言，目前我國聽證會的參加人總數(shù)在20人左右，包括行政人員、公眾代表及其他利益相關人，公眾代表的的數(shù)量略少于總人數(shù)的二分之一，入選的公眾聽證代表只能代表有限的公眾意見。[11]其次，參與渠道有限。在人數(shù)受限的同時，并無其他參與聽證的渠道，這就使得一般公眾“缺場”。[12]也就是說，聽證會一旦召開，往往意味著一般公眾對決策的參與權和話語權受到限制，因為決策者通常可以用聽證會代表的意見來取代“眾意”。[13]

⒉聽證程序的公正性不足。學者們關于聽證程序的公正性問題詬病頗多。首先，聽證代表遴選機制不透明。[14]目前主要采取的是相關單位推薦的辦法，至于推薦的依據(jù)和標準則無從得知。同時，這種方式剝奪了一部分群體參與聽證的機會，人為排除了一些“不同意”的聲音。[15]此外，聽證代表是否能真正代表社會各個群體的利益，推薦過程是否能完全排除相關利益方的干擾，從人大代表中按身份類別遴選、機選聽證代表是否更能體現(xiàn)廣泛的民意等問題仍值得商榷。其次，聽證主持人法律地位不獨立。體現(xiàn)在兩個方面：一是我國聽證主持人是由組織聽證的行政機關指定的機關內部人員兼任，其任命、工資、任職均由聽證機關決定，使得聽證主持人沒有獨立的地位，存在影響聽證公正性的潛在風險；[16]二是我國聽證主持人沒有法律授予的行政決定權，僅具有程序性的主持功能，對涉及的實體問題不作任何處置，難以保障公眾意見受到關注。第三，當前聽證程序設置無法保障代表間平等對話。一方面，聽證會議程時間設置過短，一般在2小時左右，代表意見表達不充分、主體間缺乏有效的溝通交流；另一方面，聽證信息不對稱，造成公眾在事實及心理上的劣勢，[17]難以達到增進公眾對政策的理解與支持的效果。

⒊聽證結果對公共決策的效力不足。一方面，當前的公共決策在主體構成上決定了公眾在權利配置中被邊緣化，參與對決策沒有實質性的影響。[18]在構成聽證代表的多元主體中，公眾始終處于劣勢地位，而專家往往缺乏獨立性和中立性，公眾意見既不被采納也不被回應的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。[19]另一方面，聽證結果法律約束力缺失，“由于（法律）對公眾參與結果的采納程度沒有作出規(guī)定，因此聽證會方式的前景并不明朗”，[20]即使有公眾參與，但如果在聽證之前已經作出決策，那么聽證也只能是形式而已。

⒋公眾參與意識不足，能力有限。公眾自身的參與意識不足、參與能力有限是影響聽證會中公眾參與效果的另一重要原因。首先，公眾作為聽證參加人相互獨立、分散，難以形成合力，缺乏社會組織的整合與參與，[21]松散的公眾無法與其他聽證參加人處于“力量”相當?shù)牡匚?，公眾意見和力量相對無力。其次，由于一些聽證會所討論的內容專業(yè)性較強，一般公眾不具備相應的專業(yè)能力，因而難以參與其中進行深入探討和交流。

（二）提升聽證會中公眾參與效果的對策

針對目前聽證會中公眾參與效果不佳的問題，已有研究從不同角度提出了解決方案，包括政治文化培育、聽證制度優(yōu)化、聽證程序完善等。

⒈政治文化的重塑。所謂政治文化，是政治生態(tài)系統(tǒng)內部的價值觀、信仰、行為規(guī)范等的統(tǒng)稱。針對當前“官本位”思想及強政府的現(xiàn)狀，重塑一種更加理性和包容的政治文化是提升聽證會中公眾參與效果的政治文化基礎。體現(xiàn)在聽證會中，就是能夠真正賦予公眾以充分的參與權利和表達自由，實現(xiàn)決策的實質民意性和維護公平的利益分配機制[22]。胡仙芝認為，聽證制度要保障公眾參與的有效性，除了在規(guī)范制度方面進行完善和優(yōu)化之外，還應注重理性寬容的政治文化建設，從而創(chuàng)造有利于發(fā)展和培育有效的公眾參與的政治環(huán)境。[23]賀善侃、鄧志鋒從推進公共決策中協(xié)商民主的角度認為：“應當明確聽證在公共決策中的關鍵作用，賦予公眾在聽證中的應有地位，即與地方政府的平等地位，規(guī)范各方參與聽證活動的權利、義務”。[24]因此，包容性的政治文化，一方面要求政府實現(xiàn)自身執(zhí)政觀念的轉變，切實履行服務型政府的要求；另一方面要求公眾樹立“平等主體”觀念，培養(yǎng)更加積極主動的參與意識。

⒉聽證制度的優(yōu)化。從制度優(yōu)化的角度保障公眾參與有效性的研究，包括完善法律法規(guī)、完善監(jiān)督機制以及救濟機制等內容。學者徐雨晴對聽證制度的進一步完善和優(yōu)化進行了較為全面的總結：建立有效的監(jiān)督機制——包括公眾的監(jiān)督、大眾傳媒和社會輿論的監(jiān)督等，完善法律制度建設，建立相應的聽證救濟制度等。[25]

⒊聽證程序的完善。聽證程序不僅包括聽證會的召開程序，還包括對聽證會會前、會后程序的完善，如信息的發(fā)布、聽證參加人的遴選、聽證主持人的主持以及聽證代表意見的反饋等。例如：趙振宇從聽證前、中、后三個層面對聽證程序提出了完善的建議，主要包括：要確定聽證代表的遴選程序、數(shù)量和標準；保證聽證過程中信息對稱，從而確保相關利益主體間的實質辯論；制定聽證后的代表意見反饋制度。[26]此外，彭光明、宋占新兩位學者認為，應當賦予公眾啟動聽證程序的權利：只要公眾的聽證申請合理，相關的環(huán)評機構或環(huán)保行政機構就應當舉行聽證會。[27]

三、分析路徑與研究方法

郭曉聰教授認為，國內對于公眾參與實踐的研究，從分析路徑與研究方法上看可分為制度——結構分析、過程——事件分析兩種分析路徑，案例研究與定量研究已逐漸成為主流的研究方法。[28]在聽證會的公眾參與研究中，也主要采用這兩種分析路徑，但在研究方法上主要集中于案例研究和定性分析上。

（一）制度——結構分析層面

制度——結構分析主要是從宏觀層面對聽證會中的公眾參與問題進行研究，包括聽證制度的引入原因、聽證會作為一種實現(xiàn)公眾參與制度的特點、意義等。

一是從直接民主的角度探討聽證制度引入我國的必要性。古紅梅、劉婧娟等從民主發(fā)展進程的角度進行解釋，認為引入聽證會等促進公眾參與的形式，在于適應了新時期社會對于民主的新需求?！爸苯用裰鳌钡男问絻H適用于古代城邦國家，隨著人口的增長和國家規(guī)模的擴展，為了節(jié)約決策成本、提高決策效率，“代議制民主”成為必然的選擇。然而，社會發(fā)展到“行政國家”的時候，當立法機關無法通過經常性的立法適應瞬息萬變的社會需求時，就必須授權于行政機關，而“由行政機關制定公共政策缺乏民主正當性前提，為了彌補這一缺陷，日常行政中的公眾直接參與就變得十分必要”。[29]

二是從協(xié)商民主的角度論證聽證制度產生與發(fā)展的必然性。有學者認為，引入聽證會制度是協(xié)商民主發(fā)展的必然結果、，是提高公共決策科學化和民主化的需要。協(xié)商民主的本質體現(xiàn)在利益博弈中，是多元利益主體之間在制度約束下平等對話、溝通進而達成共識。聽證會實際上是協(xié)商民主制度的實踐形式之一，其目標是實現(xiàn)公共決策的科學化與民主化。

三是從比較分析的角度概括聽證會中公眾參與的特點。目前已有的公眾參與形式包括公眾調查、公眾會議、公眾聽證會、專家咨詢、民主懇談會等。王建容等提出，聽證會作為一種實現(xiàn)公眾深入參與的方式，其特點表現(xiàn)為：聽證參加人囊括了各方利益代表，聽證代表可充分、深度地表達意見，參與過程的完備性（指對話、協(xié)商和表決等機制的完備），聽證結果的影響性。[30]也有將聽證會細分為正式聽證和非正式聽證進而對比分析其特點的，如陳軍平、馬英娟等[31]分別對正式聽證和非正式聽證的優(yōu)缺點進行了總結。

（二）過程——事件分析層面

過程——事件分析旨在通過一種微觀分析的視角來研究聽證會中公眾參與的問題，研究方法以案例研究為主，所關注的問題包括聽證實踐中公眾參與的困境、形成邏輯及對策。例如：李曉果就以2014年北京市公共交通價格調整聽證會為例，從聽證會機制的應然作用與實然效果的對比分析中，討論了目前公眾參與機制無效的原因。[32]再如閔丹以《上海市停車場（庫）管理辦法（修訂草案）》聽證會為例，討論了當前行政立法實踐中存在的若干問題，諸如公眾參與行政立法聽證會的途徑、代表的遴選方法、人數(shù)分配及其代表性，并針對這些問題提出了相應的對策建議。[33]上述研究均是從微觀的個案出發(fā)，條分縷析地闡述聽證會中公眾參與的過程，進而論證其觀點。

從研究方法來看，針對聽證會中公眾參與問題的研究，無論從宏觀層面還是從微觀層面，多是以個案分析為基礎展開的論述，以演繹的方法對聽證會中公眾參與問題進行總結分析。已有研究鮮有采用定量分析的研究方法，對于聽證會中公眾參與的效果評價缺乏一定的數(shù)據(jù)支撐，參與效果的評價指標體系尚有待進一步開發(fā)。

四、反思與展望

自聽證會制度引入我國以來，國內學者對聽證會中公眾參與問題展開了深入且持續(xù)的研究，取得了較為豐碩的研究成果：既對聽證會中公眾參與的作用進行了論證，也對公眾參與應取得的效果進行了闡釋，并在此基礎上對當前聽證會中公眾參與效果不佳的問題進行了反思且提出了相應的完善建議，總體上推進了公眾參與領域的知識積累與實踐思考。但也必須看到，一方面，國內有關聽證會中公眾參與的研究尚存在一些不足，未來研究還需要進一步加強；另一方面，聽證會中的公眾參制度與也需進一步完善，從而保障公眾參與的效果。

（一）對已有研究不足的反思

其一，缺乏公眾參與有效性的情境差異分析。已有研究對各類聽證會中公眾參與的作用統(tǒng)而論之，未針對不同行政過程、情境作詳細區(qū)分。通過對相關法律法規(guī)的梳理可以看出，各類聽證會關于公眾參與的作用定位不盡相同。例如：在城市規(guī)劃類聽證會中，公眾參與被定位于參與規(guī)劃決策并對規(guī)劃進行監(jiān)督，因為城市規(guī)劃類決策往往直接影響公眾的生活和切身利益；而行政立法類聽證會、環(huán)境影響評估類聽證會因專業(yè)性要求較高，公眾參與的作用則僅限于意見表達。因此，如若不作區(qū)分地認為公眾參與在所有類型聽證會中均應發(fā)揮同樣的作用，不僅會導致相關討論有失偏頗，而且會使公眾期待與實踐無法匹配。

其二，對聽證會中公眾參與效果的分析缺乏整體性、系統(tǒng)性。聽證會中的公眾參與效果或者說參與的有效性是一個從個體層面到組織層面再到社會層面的多層級效果評價體系（如圖2所示），包括但不限于已有研究的內容。個體層面包括公眾參與意識、公眾參與能力的提升，組織層面包括政府公信力、行政決策水平的提高，社會層面包括社會多元利益主體間溝通的促進。

其三，對聽證會中公眾參與效果的研究結論缺乏實證檢驗。從現(xiàn)有研究的文獻來看，僅有極少數(shù)文獻涉及到案例分析，但并未嚴格遵循案例研究方法，而僅是對相關聽證過程作記敘性介紹。絕大部分研究未真正做到對公眾參與效果進行科學論證。實際上，只有在對包括統(tǒng)計聽證會中公眾意見被采納或回應的概率問題；聽證結果與公共決策之間的相關性問題；與未經聽證程序的公共政策相比，經聽證后的公共政策在實施過程中是否更能得到公眾支持或反對的問題，以及經聽證程序的公共政策是否更具科學性與合理性的問題等進行實證研究的基礎上，所得到的公眾參與有效或無效的結論才更具科學性和說服力。

（二）保障聽證會中公眾參與效果的展望

西方國家在發(fā)展聽證會制度、促進公眾參與的探索中，其根本的制度保障可歸結為：基于公平正義的觀念形成的公眾權利意識、以相關法律的完善為主的制度保障、以具體程序的完善為主的程序保障。其中，普遍的公眾權利意識是實現(xiàn)聽證會中公眾參與有效性的社會文化基礎，是該制度產生和運作的根本動力；完善的制度設計是公眾權利意識的固化，實現(xiàn)了公眾權利由依靠自律的軟約束轉向依靠他律的強制約束。而僅有制度安排尚不能充分保障公眾參與的有效實施，因為手段的正當性同樣重要，公正、嚴謹?shù)某绦蛟O置是確保制度目標得以落實的關鍵所在。因此，要實現(xiàn)聽證會中公眾參與的有效性，公眾普遍的權利意識、完善的制度設計以及公正的程序設置三者缺一不可。

⒈參與意識的提升——保障公眾參與效果的社會文化基礎。公眾參與意識的普遍提升是保障公眾參與效果的社會文化基礎。培養(yǎng)公眾的參與意識，需要在全社會樹立正確的權利觀。其體現(xiàn)在兩個方面：一方面，公眾要對自身合法權利具有正確的認知和主動的維護意識。公眾自身合法權利在以我國《憲法》為基礎的各項法律中均有明確規(guī)定，公眾對此應了解和掌握，當其合法權利受到侵犯時，應有意識地進行維護；另一方面，要培養(yǎng)公眾通過合法方式和渠道保護自身權利的意識。在我國，人民代表大會制度是根本的政治制度，公眾可以通過各級人大代表表達自己的利益訴求和權利訴求。而隨著社會的發(fā)展和公眾訴求的多樣化、復雜化，公眾直接參與公共決策的渠道也逐漸多樣化，聽證會就是其中之一。當前，聽證會中公眾參與的效果有限，其原因之一是公眾沒有充分認識或認可這一制度設計對其權利訴求和維護的重要意義和作用，導致公眾參與熱情不高、效果不佳。因此，提高公眾通過合法渠道表達權利訴求的意識，塑造一種積極的公眾參與文化，是保障聽證會公眾參與效果的社會文化基礎。

⒉制度完善——保障公眾參與效果的權力來源。法律能夠為具體制度的運行提供合法性依據(jù)，是保障制度運行的權力來源。聽證會中公眾參與的保障也必須依賴于法律制度的制約和規(guī)范。截至2004年，共有16個國家和地區(qū)制定了行政程序法典或者相關法律法規(guī)來保障聽證會制度中的公民參與 。[34]作為聽證制度的后引入國，我國應該充分借鑒其他國家的成功經驗。

從國際經驗來看，應在《行政程序法》中專門對聽證制度予以規(guī)定，且明確聽證會中公眾參與的必要性和重要性。如在日本的《行政程序法》中，聽證制度即占有重要地位，其明確規(guī)定：“行政機關在作出決定之前，對受決定影響的相對人或其他利害關系人，就與該決定依據(jù)的事實及基于此產生的法律適用問題，有提供證據(jù)和意見的機會的程序?！倍?946年美國出臺的《聯(lián)邦行政程序法》中，將聽證制度正式確立為行政程序中的核心制度。美國《聯(lián)邦行政程序法》共12章，其中有7章與聽證有關，第7章更專門規(guī)定了聽證制度。[35]通過這樣的制度安排，有效地保障了聽證會中公眾參與的有效性。

⒊程序正義——公眾參與效果的過程保障?！皼]有程序的制約，再好的制度都無盡善實行的可能，而只可能被篡改，或者處于一種極度不確定的人為狀態(tài)，亦即非法制狀態(tài)?！盵36]聽證會作為《行政程序法》的核心制度安排，其本身的程序設計如果能夠實現(xiàn)公平正義的價值，公眾能夠從中切實體會到自己發(fā)出的聲音被重視，就會形成一種正反饋機制，公眾的參與會更加積極踴躍，公眾參與的有效性也能夠得到更加充分的保障。一般而言，正式聽證由聽證主持人、聽證范圍、聽證的具體步驟（通知、確定聽證代表、聽證會舉行）和聽證記錄等內容構成。筆者以美國聽證會制度的程序設計為例，探討程序設計對于保障和促進聽證會中公眾有效參與的重要性。就具體程序而言，以下幾個關鍵內容影響著聽證會中公眾參與的有效性。

⑴關于聽證參加人的選定。應盡量擴大聽證參加人的選擇范圍，以擴大聽證參加人的代表性原則取代效率原則。但是，聽證參加人的范圍擴大與行政效率之間存在一定的矛盾。如何處理這一問題，哥倫比亞特區(qū)上訴法院給出的解釋是：“為了保證聽證能有效率而又迅速地進行，方法不在于排斥有權參與聽證的利害關系人，而是控制聽證程序的進程，要求所有的參加聽證的人不偏離所爭論的問題，不提出重復的或無關的證據(jù)。”[37]由此可見，效率不是限制聽證參加人人數(shù)的理由，其可以通過控制代表發(fā)言的質量而得到提高。

⑵關于聽證主持人的選擇。為消除公眾因為聽證主持人法律地位不獨立而引起的質疑和不滿，應從聽證主持人的產生方式、法律地位、權力內容等多方面予以保障。首先，聽證主持人的產生應經過相對嚴格的程序，可以專設聽證主持委員會，委員會成員不隸屬于任何行政部門，以避免價值不中立的可能性。其次，聽證主持人應在法律上具有相對獨立性，不受行政機關長官的直接控制。再次，在權力內容方面，聽證主持人應擁有兩方面的權力：一是對聽證程序的有效掌控權；二是對聽證結果的獨立裁決權，即能夠公平地依據(jù)各利益主體的訴求，對聽證結果進行判斷。

⑶關于聽證會筆錄的法律效力。聽證會筆錄是指聽證會期間包括主持人、各位代表及報告人等全部發(fā)言、辯論等的記錄。聽證會筆錄能夠對最終的行政決策產生決定性作用，其可分為兩種模式：一種是參考性效力模式，即行政機關作最終決策時，僅對聽證記錄予以參考，不必依此作出裁決，除非《行政程序法》之外的其他法律明確規(guī)定以聽證記錄為根據(jù)的， 行政機關才必須以聽證記錄為根據(jù)，德國及日本就按照此模式進行。另一種模式是決定性效力模式，即聽證記錄是行政機關作出決策時的唯一根據(jù)。以美國為代表， 美國《聯(lián)邦行政程序法》中第556條規(guī)定：正式聽證即法律要求的必須在聽證會之后， 根據(jù)聽證記錄作出決定的程序。聽證后的行政決策必須按照“案卷排他性原則”（聽證會的筆錄、證物連同全部文書及申請書構成唯一案卷）作出。

“案卷排他性原則”對于保證聽證會中的公眾參與是非常有價值的。例如：若聽證會上公眾的意見表達以及就相關爭議的辯論及協(xié)商結果最終不能約束政府行政決策，那么聽證會就有可能流于形式，也就失去了公眾參與的意義，違背了聽證會制度設計的初衷。正如羅豪才教授指出的那樣：“在依法舉行的聽證中，行政法庭作裁決時，不得考慮聽證記錄以外的任何資料……若不遵守這一原則，要求聽證的權力就毫無價值了。如果作裁決的人在裁決時可以隨意拋開記錄不顧，如果聽從了他人對事實和法律的裁決和建議……那在聽證中提交的證據(jù)，論證其意義的權利又有什么實際價值呢？”[38]因此，賦予聽證會筆錄的法律效力，能夠有效保障公平正義，即使最終的行政決策并未按照公眾意愿作出，也能夠從筆錄中找到理由予以解釋。

總之，我國引入聽證會制度20年來，制度本身不斷完善和發(fā)展，對于聽證會中公眾參與的研究也經歷了從無到有的發(fā)展歷程并取得了豐碩的成果，但該領域仍有諸多問題值得進一步研究。對于這些問題的思考與解決，將有助于聽證會制度的完善并更好地發(fā)揮作用，實現(xiàn)公眾參與的價值，進而推動國家和社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程。

【參考文獻】

[1]毛壽龍.公眾參與政策制定的有效路徑[J].人民論壇，2011，（01）：26-27.

[2][8]王錫鋅.公共決策中的大眾、專家與政府——以中國價格決策聽證制度為個案的研究視角[J].中外法學，2006，（04）：462-483.

[3][17][19]樸貞子.政策制定與公民參與[J].中國行政管理，2005，（02）：108-110.

[4][23]胡仙芝.“聽證會”如何才能在中國扎根——聽證亂象與公眾參與危機[J].人民論壇，2013，（05）：36-38.

[5][31]陳軍平，馬英娟.行政決策中的公眾參與機制[J].中國行政管理，2009，（01）：31-34.

[6][7][12][16]孫雅楠，吳志強，史舸.《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》框架下中國城市規(guī)劃公眾參與方式選擇[J].規(guī)劃師，2008，（08）：56-59.

[9][20][32]李曉果.價格決策中公眾參與機制的反思與重構[J].行政論壇，2015，（04）：70-74.

[10]朱芒.論城市規(guī)劃聽證會中的市民參與基礎[J].法商研究，2004，（05）：13-16.

[11]康曉光，馮利.中國第三部門觀察報告[M].社會科學文獻出版社，2016.94-96.

[13]王萬華.重大行政決策中的公眾參與制度構建[N].中共浙江省委黨校學報，2014，（05）：5-11.

[14]徐輝，丁煜.論社會保障政策制定中的公眾參與[J].中國行政管理，2005，（01）：104-109.

[15][24]賀善侃，鄧志鋒.推進基層政府公共決策中的協(xié)商民主[J].理論探索，2011，（02）：114-117.

[18]盧露，張云懷.我國環(huán)境影響評價中公眾參與存在的問題及對策[J].安徽農業(yè)科學，2011，（11）：6709-6713.

[21]鄭文武，魏清泉.從一次道路規(guī)劃聽證會看城市規(guī)劃不可訴及其意義[J].人文地理，2005，（03）：76-78.

[22]王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實踐[M].中國法制出版社，2008.72.

[25]徐雨晴.我國價格聽證會中公民參與的有效性探析[J].經營管理者，2011，（22）：82.

[26]趙振宇.加強聽證制度的程序化建設[N].西南民族大學學報（人文社科版），2007，（07）：161-163.

[27]彭光明，宋占新.美國環(huán)境影響評價聽證制度及對我國的啟示[J].商業(yè)時代，2009，（35）：71-72.

[28]郭小聰，代凱.近十年國內公民參與研究述評[J].學術研究，2013，（06）：29-35.

[29]古紅梅，劉婧娟.政府公共政策中的公民參與問題研究[N].北京聯(lián)合大學學報（人文社會科學版），2012，（03）：109-113.

[30]王建容，王建軍，劉金程.公共政策制定過程視角下的公民參與形式及其選擇[J].天府新論，2010，（04）：94-98.

[33]閔丹.論行政立法聽證中的公共利益[J].法制與社會，2014，（26）：179-180.

[34]應松年.外國行政程序法匯編[M].中國法制出版社，2004.

[35]曾繁正等.西方主要國家行政法、行政訴訟法[M].紅旗出版社，1998.20-21.

[36]幺孝盛.論行政立法性聽證的運作機理[J].行政法學研究，1999，（03）：38-42.

[37]王名揚.美國行政法[M].中國法制出版社，1995.425.

[38]羅豪才，應松年.行政程序法研究[M].中國政法大學出版社，1992.134.

（責任編輯：劉亞峰）