稅收征管改革新動向

劉琳

建立納稅人識別號制度是這一輪稅收征管改革的核心。

與營改增、個人所得稅和房產(chǎn)稅改革聯(lián)動，稅收征管系統(tǒng)改革將成為2017年財稅改革的一大主線。

在2016年末召開的全國財政工作會議上，財政部部長肖捷表示，要深入推進財稅體制改革，加快現(xiàn)代財政制度建設，研究推進綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革。

此前，財政部在2016年兩會建議提案答復中表示，實施綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅改革，需要構(gòu)建新的稅收征管制度，建立與綜合征稅相配套的稅收征管體制。

“也就是說，要想改個稅，要先把稅收征管制度改到位?！敝醒胴斀?jīng)大學教授王雍君對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，“其實不僅是個稅，包括營改增、房產(chǎn)稅在內(nèi)的直接稅改革的前提，都涉及到稅收征管體系的建設能否取得突破?！?/p>

在多位財稅專家看來，隨著2016年末“金稅三期”工程收官，覆蓋所有稅種及稅收工作各環(huán)節(jié)的信息系統(tǒng)建成，目前我國已具備深度改革征管系統(tǒng)的條件。

配合企業(yè)與個人納稅信息系統(tǒng)的構(gòu)建，稅務部門可能也將醞釀一系列部門調(diào)整。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，納稅人識別號制度的完善或?qū)⒊蔀槲磥矶愂照鞴芨母锏囊淮罂袋c，而配合企業(yè)與個人納稅信息系統(tǒng)的構(gòu)建，稅務部門可能也將醞釀一系列部門調(diào)整。

為個人編制“稅號”

作為整個稅收征管流程的第一個環(huán)節(jié)，也是最基礎的環(huán)節(jié)，納稅人登記改革將首先發(fā)力，建立納稅人識別號制度正是這一改革的核心。

中國的核心稅收征管流程包括登記、納稅服務、稅務檢查、欠稅追繳、爭議解決等環(huán)節(jié)。其中，納稅人登記是整個稅收征管鏈條的基礎。

“納稅人識別號以前主要是面向企業(yè)，下一步改革的重點在于納稅人識別號也要延伸到個人，這在正在修訂的《稅收征管法》中也有體現(xiàn)，未來要做的是把稅法中的規(guī)定劃為具體的政策落實?！敝袊ù髮W財稅法研究中心主任施政文表示。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，未來納稅人識別號的改革可能將涵蓋兩個層次。

一是對企業(yè)，納稅人識別號將進一步完善?！艾F(xiàn)在的征管體系仍然是以省為中心的，是一個比較分散的體制。但是越來越多的企業(yè)有跨省、跨境的業(yè)務，現(xiàn)在的征管體系已跟不上形勢?！币晃唤咏鼑惪偩值娜耸空f。

改革方向是讓識別碼收集更多的企業(yè)納稅信息，將企業(yè)歷史的、跨區(qū)域的以及與其他納稅人相關的涉稅信息關聯(lián)?！八?，以納稅人識別碼為基礎，下一步要建立納稅人的主體文檔。”上述人士說。

所謂納稅人“主體文檔”是指為每一個納稅人建立一個數(shù)據(jù)庫，其中包含了與稅務有關的所有信息，例如如果納稅人是一家企業(yè)，那么它適用的稅種、報稅和繳稅頻率、所交稅款和所欠稅款、對額外稅款、利息、罰金的評定等，都會包括在這個主體文檔里。

第二個層面是針對個人，管理部門有可能建立個人納稅人登記中心，來推動個人的納稅人識別號制度的建立。

“個人所得稅等改革要提上日程，而且中國還正考慮和其他經(jīng)濟體交換稅務信息，所以改進個體納稅人的識別體系是迫在眉睫的一件事?！鄙鲜鼋咏鼑惪偩值娜苏f。

對于自然人納入個人納稅人登記中心，上述人士透露下一步工作重點是高財富人群。這些高財富人群通常是大型企業(yè)的大股東或管理層，個人大量參與跨省、跨境交易，企業(yè)要建起來的“主體文檔”制度，針對這些高財富人群也適用。

作為企業(yè)高層尤其是大股東，個人納稅和企業(yè)納稅有著千絲萬縷的關系，企業(yè)很可能成為個人避稅的工具，例如壓低賬面工資，或?qū)€人支出計入企業(yè)經(jīng)營成本。所以只有將企業(yè)和高財富人群的納稅信息聯(lián)動，財稅部門才能有效監(jiān)管這一人群的偷稅避稅。

“先從高財富人群入手，建立個人納稅人的主體文檔，隨后逐步擴展至其他個人納稅人?！鄙鲜鋈耸勘硎?。

部門調(diào)整提速

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，為推動稅收征管改革，一些部門調(diào)整措施可能也將提上日程。

“稅收征管面臨著一系列新老問題，都在倒逼總局和地方分局的格局調(diào)整。”上述接近國稅總局的人士對記者說。

比如，營改增之后，總局規(guī)模較小的問題越發(fā)突出。隨著營改增全面推開，過去地稅系統(tǒng)主要征管的營業(yè)稅，變?yōu)閲惒块T主要征管的增值稅，國稅部門工作量大大增加。此外，我國近幾年對國際稅收合作的參與越來越深入，讓國稅總局的任務越來越多元化。也就是說，我國的稅收體系正在越來越多地體現(xiàn)出全國屬性和國際屬性。

“這對收征管項目的設計、監(jiān)測、支持以及協(xié)調(diào)實施都帶來巨大挑戰(zhàn)?！鄙鲜鋈耸勘硎?，解決這一問題的最優(yōu)途徑是逐步增加總部的員工數(shù)量，次優(yōu)途徑則是指定某些市成為“專業(yè)中心”，在國家稅務總局的監(jiān)督下承擔各種全國稅收項目的政策設計及征管工作。

實際上，國稅總局擴招之勢從最近兩年的公務員招考中可見一斑。2017年國家公務員考試招聘總?cè)藬?shù)2.7萬人，其中國稅局全國招聘占比接近62%。

總局規(guī)模擴大的同時，是部分地方的基層稅務部門可能面臨整合。目前我國的基層稅務部門有上萬個，基層部門數(shù)量龐大，雖然有利于納稅人繳稅，并能更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，但也降低了稅收征管的效率，還會增加協(xié)調(diào)一致管理的難度，而且由于在基層有限的范圍內(nèi)納稅人和稅務官員來往密切，還會引發(fā)稅收上的尋租風險。

因此，隨著稅收征管電子服務的能力逐步提升，國稅總局醞釀將地方的小型稅務機構(gòu)整合歸并。

除了數(shù)量規(guī)模上的調(diào)整，國稅總局與各地分局的部門設計上，也將順應改革，有所調(diào)整。

為了加強對兩類重點納稅人的征收管理，即大型企業(yè)和高財富人群，國稅總局在2008年就成立了大企業(yè)稅收管理司，并在各地設立了大企業(yè)稅收管理部門。

上述接近國稅總局的人士表示，未來要進一步完善大企業(yè)稅收管理部門的職能，并可能予以“高配”，而不是像現(xiàn)在這樣作為市一級稅務局的內(nèi)設機構(gòu)，權(quán)限較小，這樣這個部門就能以獨立的稅務機構(gòu)身份來運行，針對大企業(yè)將擁有更多的征管和權(quán)限。

此外，增加總局及各省市大企業(yè)稅收管理部門的員工數(shù)量，可能也將成為部門擴充的一個重點方向。

針對高財富人群，國稅總局還沒有專職部門。目前，我國10%最富裕的人繳納個人所得稅的比重占我國全部個人所得稅收入接近一半。富裕人群跨省跨境的活動越來越頻繁，但是稅收征管工作仍由其收入來源所在地的地稅局負責，這導致國家稅務總局難以監(jiān)督其跨省、跨境的稅務活動。

上述人士建議，未來針對高財富人群的納稅管理可能有兩種方式，一是專門設立相應的管理部門，二是考慮在大企業(yè)稅收管理司內(nèi)設立一個處室，這也符合很多國家通行的做法。