稅收征管改革新動(dòng)向

劉琳

建立納稅人識(shí)別號(hào)制度是這一輪稅收征管改革的核心。

與營(yíng)改增、個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅改革聯(lián)動(dòng)，稅收征管系統(tǒng)改革將成為2017年財(cái)稅改革的一大主線。

在2016年末召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷表示，要深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革，加快現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，研究推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革。

此前，財(cái)政部在2016年兩會(huì)建議提案答復(fù)中表示，實(shí)施綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革，需要構(gòu)建新的稅收征管制度，建立與綜合征稅相配套的稅收征管體制。

“也就是說(shuō)，要想改個(gè)稅，要先把稅收征管制度改到位?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)教授王雍君對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，“其實(shí)不僅是個(gè)稅，包括營(yíng)改增、房產(chǎn)稅在內(nèi)的直接稅改革的前提，都涉及到稅收征管體系的建設(shè)能否取得突破?！?/p>

在多位財(cái)稅專家看來(lái)，隨著2016年末“金稅三期”工程收官，覆蓋所有稅種及稅收工作各環(huán)節(jié)的信息系統(tǒng)建成，目前我國(guó)已具備深度改革征管系統(tǒng)的條件。

配合企業(yè)與個(gè)人納稅信息系統(tǒng)的構(gòu)建，稅務(wù)部門可能也將醞釀一系列部門調(diào)整。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，納稅人識(shí)別號(hào)制度的完善或?qū)⒊蔀槲磥?lái)稅收征管改革的一大看點(diǎn)，而配合企業(yè)與個(gè)人納稅信息系統(tǒng)的構(gòu)建，稅務(wù)部門可能也將醞釀一系列部門調(diào)整。

為個(gè)人編制“稅號(hào)”

作為整個(gè)稅收征管流程的第一個(gè)環(huán)節(jié)，也是最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，納稅人登記改革將首先發(fā)力，建立納稅人識(shí)別號(hào)制度正是這一改革的核心。

中國(guó)的核心稅收征管流程包括登記、納稅服務(wù)、稅務(wù)檢查、欠稅追繳、爭(zhēng)議解決等環(huán)節(jié)。其中，納稅人登記是整個(gè)稅收征管鏈條的基礎(chǔ)。

“納稅人識(shí)別號(hào)以前主要是面向企業(yè)，下一步改革的重點(diǎn)在于納稅人識(shí)別號(hào)也要延伸到個(gè)人，這在正在修訂的《稅收征管法》中也有體現(xiàn)，未來(lái)要做的是把稅法中的規(guī)定劃為具體的政策落實(shí)?！敝袊?guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施政文表示。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，未來(lái)納稅人識(shí)別號(hào)的改革可能將涵蓋兩個(gè)層次。

一是對(duì)企業(yè)，納稅人識(shí)別號(hào)將進(jìn)一步完善?！艾F(xiàn)在的征管體系仍然是以省為中心的，是一個(gè)比較分散的體制。但是越來(lái)越多的企業(yè)有跨省、跨境的業(yè)務(wù)，現(xiàn)在的征管體系已跟不上形勢(shì)?！币晃唤咏鼑?guó)稅總局的人士說(shuō)。

改革方向是讓識(shí)別碼收集更多的企業(yè)納稅信息，將企業(yè)歷史的、跨區(qū)域的以及與其他納稅人相關(guān)的涉稅信息關(guān)聯(lián)?！八?，以納稅人識(shí)別碼為基礎(chǔ)，下一步要建立納稅人的主體文檔?！鄙鲜鋈耸空f(shuō)。

所謂納稅人“主體文檔”是指為每一個(gè)納稅人建立一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，其中包含了與稅務(wù)有關(guān)的所有信息，例如如果納稅人是一家企業(yè)，那么它適用的稅種、報(bào)稅和繳稅頻率、所交稅款和所欠稅款、對(duì)額外稅款、利息、罰金的評(píng)定等，都會(huì)包括在這個(gè)主體文檔里。

第二個(gè)層面是針對(duì)個(gè)人，管理部門有可能建立個(gè)人納稅人登記中心，來(lái)推動(dòng)個(gè)人的納稅人識(shí)別號(hào)制度的建立。

“個(gè)人所得稅等改革要提上日程，而且中國(guó)還正考慮和其他經(jīng)濟(jì)體交換稅務(wù)信息，所以改進(jìn)個(gè)體納稅人的識(shí)別體系是迫在眉睫的一件事?！鄙鲜鼋咏鼑?guó)稅總局的人說(shuō)。

對(duì)于自然人納入個(gè)人納稅人登記中心，上述人士透露下一步工作重點(diǎn)是高財(cái)富人群。這些高財(cái)富人群通常是大型企業(yè)的大股東或管理層，個(gè)人大量參與跨省、跨境交易，企業(yè)要建起來(lái)的“主體文檔”制度，針對(duì)這些高財(cái)富人群也適用。

作為企業(yè)高層尤其是大股東，個(gè)人納稅和企業(yè)納稅有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，企業(yè)很可能成為個(gè)人避稅的工具，例如壓低賬面工資，或?qū)€(gè)人支出計(jì)入企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本。所以只有將企業(yè)和高財(cái)富人群的納稅信息聯(lián)動(dòng)，財(cái)稅部門才能有效監(jiān)管這一人群的偷稅避稅。

“先從高財(cái)富人群入手，建立個(gè)人納稅人的主體文檔，隨后逐步擴(kuò)展至其他個(gè)人納稅人?！鄙鲜鋈耸勘硎尽?/p>

部門調(diào)整提速

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，為推動(dòng)稅收征管改革，一些部門調(diào)整措施可能也將提上日程。

“稅收征管面臨著一系列新老問(wèn)題，都在倒逼總局和地方分局的格局調(diào)整?！鄙鲜鼋咏鼑?guó)稅總局的人士對(duì)記者說(shuō)。

比如，營(yíng)改增之后，總局規(guī)模較小的問(wèn)題越發(fā)突出。隨著營(yíng)改增全面推開，過(guò)去地稅系統(tǒng)主要征管的營(yíng)業(yè)稅，變?yōu)閲?guó)稅部門主要征管的增值稅，國(guó)稅部門工作量大大增加。此外，我國(guó)近幾年對(duì)國(guó)際稅收合作的參與越來(lái)越深入，讓國(guó)稅總局的任務(wù)越來(lái)越多元化。也就是說(shuō)，我國(guó)的稅收體系正在越來(lái)越多地體現(xiàn)出全國(guó)屬性和國(guó)際屬性。

“這對(duì)收征管項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、監(jiān)測(cè)、支持以及協(xié)調(diào)實(shí)施都帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。”上述人士表示，解決這一問(wèn)題的最優(yōu)途徑是逐步增加總部的員工數(shù)量，次優(yōu)途徑則是指定某些市成為“專業(yè)中心”，在國(guó)家稅務(wù)總局的監(jiān)督下承擔(dān)各種全國(guó)稅收項(xiàng)目的政策設(shè)計(jì)及征管工作。

實(shí)際上，國(guó)稅總局?jǐn)U招之勢(shì)從最近兩年的公務(wù)員招考中可見一斑。2017年國(guó)家公務(wù)員考試招聘總?cè)藬?shù)2.7萬(wàn)人，其中國(guó)稅局全國(guó)招聘占比接近62%。

總局規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，是部分地方的基層稅務(wù)部門可能面臨整合。目前我國(guó)的基層稅務(wù)部門有上萬(wàn)個(gè)，基層部門數(shù)量龐大，雖然有利于納稅人繳稅，并能更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，但也降低了稅收征管的效率，還會(huì)增加協(xié)調(diào)一致管理的難度，而且由于在基層有限的范圍內(nèi)納稅人和稅務(wù)官員來(lái)往密切，還會(huì)引發(fā)稅收上的尋租風(fēng)險(xiǎn)。

因此，隨著稅收征管電子服務(wù)的能力逐步提升，國(guó)稅總局醞釀將地方的小型稅務(wù)機(jī)構(gòu)整合歸并。

除了數(shù)量規(guī)模上的調(diào)整，國(guó)稅總局與各地分局的部門設(shè)計(jì)上，也將順應(yīng)改革，有所調(diào)整。

為了加強(qiáng)對(duì)兩類重點(diǎn)納稅人的征收管理，即大型企業(yè)和高財(cái)富人群，國(guó)稅總局在2008年就成立了大企業(yè)稅收管理司，并在各地設(shè)立了大企業(yè)稅收管理部門。

上述接近國(guó)稅總局的人士表示，未來(lái)要進(jìn)一步完善大企業(yè)稅收管理部門的職能，并可能予以“高配”，而不是像現(xiàn)在這樣作為市一級(jí)稅務(wù)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，權(quán)限較小，這樣這個(gè)部門就能以獨(dú)立的稅務(wù)機(jī)構(gòu)身份來(lái)運(yùn)行，針對(duì)大企業(yè)將擁有更多的征管和權(quán)限。

此外，增加總局及各省市大企業(yè)稅收管理部門的員工數(shù)量，可能也將成為部門擴(kuò)充的一個(gè)重點(diǎn)方向。

針對(duì)高財(cái)富人群，國(guó)稅總局還沒有專職部門。目前，我國(guó)10%最富裕的人繳納個(gè)人所得稅的比重占我國(guó)全部個(gè)人所得稅收入接近一半。富裕人群跨省跨境的活動(dòng)越來(lái)越頻繁，但是稅收征管工作仍由其收入來(lái)源所在地的地稅局負(fù)責(zé)，這導(dǎo)致國(guó)家稅務(wù)總局難以監(jiān)督其跨省、跨境的稅務(wù)活動(dòng)。

上述人士建議，未來(lái)針對(duì)高財(cái)富人群的納稅管理可能有兩種方式，一是專門設(shè)立相應(yīng)的管理部門，二是考慮在大企業(yè)稅收管理司內(nèi)設(shè)立一個(gè)處室，這也符合很多國(guó)家通行的做法。