金融消費者保護問題研究

凌思佳　郁宇昊

摘 要 資本市場加速發(fā)展，證券市場的發(fā)展使金融消費者權(quán)益面臨極大的挑戰(zhàn)，而且金融消費者對證券市場又有著極大的影響。因此在《證券法》修改下加入金融消費者權(quán)益保護規(guī)定成了題中應有之義。本文在《證券法》推進修改的背景下探討金融消費者的界定、我國的現(xiàn)狀以及金融消費者保護建議。

關鍵詞 金融 消費者 風險教育 信息披露

作者簡介：凌思佳、郁宇昊，上海對外經(jīng)貿(mào)大學法學院2015級碩士研究生，研究方向：金融法。

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.039

一、 引言

1998年亞洲金融危機對港幣的沖擊，是促成我國出臺第一部證券法的重要原因之一，因為金融危機，各國對金融消費者權(quán)益的保護問題逐漸重視起來。十幾年間，金融業(yè)飛速發(fā)展，已有的金融立法已經(jīng)不能滿足證券市場的深入發(fā)展。2015年4月20日人大常委會第十四會議審議《中華人民共和國證券法（修訂草案）》（以下簡稱《證券法》修訂案）專章規(guī)定了投資者保護，投資者定義為“從事證券投資活動，享有投資收并承擔投資風險的自然人、法人或者其他組織”。本文討論的金融消費者將從自然人角度切入，深入探討。

二、金融消費者的界定

（一）金融消費者與投資者區(qū)別

2006年實施的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》中第18條首次提出了金融消費者的概念，將金融消費者和投資者進行區(qū)分。2013年中國人民銀行辦公廳發(fā)布的《中國人民銀行金融消費權(quán)益保護工作管理辦法（試行）》中指出金融消費者是指在中華人民共和國境內(nèi)購買、使用金融機構(gòu)銷售的金融產(chǎn)品或接受金融機構(gòu)提供的金融服務的自然人。我國有學者認為應區(qū)分投資者與金融消費者，可以將個人投資者納入金融消費者的概念，因為諸如投資股票債券、購買個人理財產(chǎn)品等結(jié)算、信用或資金運用等金融需求屬于消費需求。筆者認為應將生活消費的金融消費者與具有營利目的的投資企業(yè)組織相分離，才更有利于針對弱勢群體進行保護。

（二）金融消費者與一般消費者區(qū)別

《消費者權(quán)益保護法》中的消費者是指為個人的目的購買或者使用商品和接受服務的社會成員，這是一般的消費，是基于生存和繁衍所需要的物質(zhì)和精神消費，一般的消費具有具體性、及時性、大眾性和享用性，而本文所指的金融消費者則呈現(xiàn)無形性、期間性、投資性，所以其并不適用于金融消費者的保護。另外《證券法》修訂案中第167條也將投資者分為普通投資者和專業(yè)投資者，但就劃分標準并未給予明確規(guī)定。筆者認為將金融消費者與一般消費者分離，將金融消費者中的機構(gòu)團體與自然人分離，更利于保護弱勢群體。

所以本文認為，金融消費者是指在證券交易中處于信息嚴重不對稱的弱勢地位，同時對證券交易一方的信息披露存在嚴重依賴性的自然人。

三、我國的現(xiàn)狀

（一）法律缺位

域外各國均加強法律制度對金融消費者的保護，例如美國金融危機之后的《多德——弗蘭克法案》，英國的《英國金融服務和市場法》、《消費者投訴處理辦法》、《消費者信用法》，日本以信息披露為基礎的制度比如金融銷售者的說明義務。與其他國家的立法相比，我國的立法還尚顯不足?！断M者權(quán)益保護法》等法律的保護對象是一般的消費者權(quán)益，對金融消費者沒有針對性、操作性、具體性，并不適用。《證券法》修訂案雖有專章規(guī)定投資者保護，但側(cè)重訴訟權(quán)利的保護，未能具體規(guī)定對金融消費者的保護；也有專章關于信息披露的規(guī)定，但是就何為欺詐性信息、誤導性信息均未明確規(guī)定，對違反信息披露的行政處罰也較輕。

（二）金融消費者在金融交易中處于弱勢地位

金融消費者的利益受到侵害的最重要原因之一就是證券市場中廣泛存在的信息不對稱現(xiàn)象。由于金融消費者在產(chǎn)品性質(zhì)、價格等方面存在的信息劣勢，導致消費者不可能準確判斷金融產(chǎn)品的質(zhì)量和自身接受風險的能力。證券機構(gòu)處于消費中的主導地位，在信息掌握方面更具優(yōu)勢，而金融消費者不會花費大量的時間和精力努力學習金融相關的知識。比如對于股票市場，大部分的股民不會主動了解《信息披露違法行為行政責任認定規(guī)則》，不會對股票市場信息披露的違法行為有很好的認知。因此，當合法權(quán)益受到損害時，有些人根本就不知道該如何維護自己的合法權(quán)益，或者認為維權(quán)的成本過高，放棄維權(quán)。

（三）保護機制不夠健全

2011年證監(jiān)會成立內(nèi)設機構(gòu)投資者保護局，但主要發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)的功能，并不具體涉及相關保護措施。目前我國沒有建立金融消費者權(quán)益訴訟制度，更缺少一個金融消費者投訴信息處理數(shù)據(jù)庫，主要是對投訴次數(shù)、金額等信息進行分類分析，識別金融消費者保護工作中存在的問題。2013年年底國務院辦公廳發(fā)布了《國務院辦公廳關于進一步加強資本市場中小投資者合法權(quán)益保護工作的意見》，但定性多量化少。

《證券法》修訂案第197條規(guī)定證交所設立風險基金，不得擅自使用。2006年中國證券監(jiān)管委員會也發(fā)布了《證券投資者保護基金管理辦法》，基金的主要用途是保證證券公司被采取強制性監(jiān)管措施時對債權(quán)人予以補償，監(jiān)測證券公司的風險，但是就補償金額、補償?shù)慕痤~限制、如何補償、補償?shù)某绦?、基金不足覆蓋所有的債權(quán)人等問題未作出具體的規(guī)定，且就風險如何監(jiān)測、監(jiān)測之后是否需要報告、報告的程序、報告之后解決方案、方案的實施問題等等都未涉及，因此我國的金融消費者的保護基金制度并不完善。整體上來說，它屬于事后救濟型，事前的監(jiān)管職責，主要還是證監(jiān)會、交易所、證券業(yè)協(xié)會來履行；其也并不是處于首要位置，只是輔助其它救濟方式；證券投資者保護基金一般在通常情況下不會發(fā)揮其作用，并且其保護的對象也是有限制的。

四、 金融消費者保護建議

（一）立法完善

在《證券法》修改的背景下，配套建立一個統(tǒng)一的專門的立法顯得尤為重要，將現(xiàn)有的證券法律法規(guī)行業(yè)規(guī)定等等建成一個系統(tǒng)性的金融消費者法律保護依據(jù)，這不僅僅是金融消費者的定義問題，還包括金融消費者具體的權(quán)利，因為權(quán)利是救濟的基礎，沒有權(quán)利就沒有救濟。還有對救濟的流程進行規(guī)定，一個簡化的救濟程序也是對金融消費者的間接保護。

（二）金融消費者的知識和風險教育

2007年中國證券監(jiān)督管理委員會發(fā)布《關于進一步加強投資者教育、強化市場監(jiān)管有關工作的通知》中就規(guī)定了要保護投資者的合法權(quán)益，但是重點放在經(jīng)營者向投資者充分揭示風險和信息披露上。第一，它并沒有提供一個完整的告知方案。所以《證券法》修改中可以將證券機構(gòu)的風險教育設置分級教育，第一級是對金融消費者在消費前的證券入門知識教育；第二級是金融消費者購買證券產(chǎn)品之后，證券機構(gòu)對購買的產(chǎn)品的風險分析；第三級是購買一定期限后，金融機構(gòu)對證券產(chǎn)品發(fā)展和預期收益風險教育。主要還是通過書面或者證券機構(gòu)的實地講解，或者通過專業(yè)的證券分析師的分析會或報告會來進行。第二，它針對的是證券投資者，并不是完全針對處于弱勢地位的金融消費者。所以對于目前仍要加強金融消費者的知識和風險教育，包括三個部分，第一是知識教育，對于金融消費者的決策理論進行教育幫助，使得金融消費者了解證券市場的風險，養(yǎng)成理性消費者的理念。第二是風險教育，投資風險認知教育，主通過資產(chǎn)配置原理知識的學習，認識證券市場的風險對投資者財富可持續(xù)增長的影響，從而使消費者在合理在分配家庭財產(chǎn)方面有較為適當?shù)姆桨?。第三，?quán)益保護教育，是金融消費者掌握利益受損后的應急方案或者救濟措施，減少由于證券市場的高風險帶來的損失，抵御風險。

（三）強化經(jīng)營者義務

證券市場中與消費者相對應的是證券公司、證券發(fā)行人、證券中介機構(gòu)，稱為證券經(jīng)營者，證券市場上的主體復雜多類，若要保護金融消費者的權(quán)利，經(jīng)營者的義務也需要強化。比如說：信息保密、信息公開披露、提供最新信息等等。然而金融消費者權(quán)益受到侵犯的重要原因就死證券市場中的信息不對稱問題，金融消費者只有獲得充分的信息，才能在合理的時間、合理的金融機構(gòu)選擇合理的金融商品。目前的《證券法》修正案中專章規(guī)定了信息披露，對不具有專業(yè)知識以及處在信息不對稱地位的金融消費者來說是一個掌握證券交易風險的契機。但是這不僅僅是加入信息披露制度就可以的，目前我國存在證券分析師和機構(gòu)投資者存在著通過“信息提前透露”和“知情交易”進行合謀的行業(yè)潛規(guī)則的現(xiàn)象。所以若證券分析師與機構(gòu)投資者存在某種利益關系，通過一些行為進行合作，那么對金融消費者來說將會處于更加劣勢的地位。所以，強化經(jīng)營者的義務，不僅要關注信息披露的制度，更要重視信息提前披露的問題，證券分析師的報告要公開發(fā)布，對所有的證券消費者必須一視同仁。

（四）構(gòu)建多樣化救濟途徑

《證券法》修改中并未就金融消費者保護的救濟做出修改，但是根據(jù)我國目前司法實踐的缺陷、糾紛處理機制的缺失、金融消費者保護基金不夠完善的現(xiàn)狀，構(gòu)建多樣化救濟途徑非常迫切。當然訴訟是最常用的糾紛解決方式，但卻是投入的時間、金錢、精力最高的，也是最終的糾紛解決方式。鑒于目前有關證券訴訟救濟制度進程緩慢，因此，似乎可以在訴訟爭議解決方式之外，試著建立仲裁、調(diào)解、協(xié)商、補償?shù)染葷Ｊ?。還可以建立快捷的投訴機制，在監(jiān)管部門內(nèi)部建立消費者投訴處理機構(gòu)，保證金融消費者的信訪不帶有政治色彩；在金融監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)并處理了金融機構(gòu)的違法或者違規(guī)行為后應將處理結(jié)果發(fā)布公告。

由于目前“問題券商”的不斷涌現(xiàn)可以設立金融消費者保護基金，基于券商挪用客戶的保證金或者是托管國債或者嚴重違規(guī)經(jīng)營，在提出訴訟或非訴等多種救濟方式外還需要建立金融消費者的基金。要先確定金融消費者保護基金的來源，然后還有賠償?shù)膶ο?，賠償?shù)姆绞?，賠償?shù)某绦?，盡力做到便捷的賠償程序，防止復雜的程序給金融消費者造成實質(zhì)上基金無法運作。

（五）加強證券市場誠信建設

證券市場本身的建設也很重要，因此可以在《證券法》修訂案中加入誠信準則和行為規(guī)范的規(guī)定，同時也要完善上市公司的誠信評價體系和管理體系，使監(jiān)管部門能夠加強對上市公司的管理。其次加強中介機構(gòu)誠信建設。積極加強行業(yè)協(xié)會與有關政府部門的溝通和協(xié)調(diào)工作，建立協(xié)會和政府部門在監(jiān)管和懲處工作上的“互動”合作機制。通過職業(yè)信用評價對中介及其工作人員的信用狀況進行評價。在根據(jù)不同的信用狀況，對不同信用階段的人員實施不同程度的業(yè)務禁止，以便讓嚴重欺詐者遠離證券市場，維護證券市場的純潔誠信。

五、 結(jié)語

本文所指的金融消費者與一般消費者有一定的差異，并且在證券交易市場中又是處于弱勢地位，但目前《證券法》修訂案并未就證券市場中的金融消費者保護問題做出提議，以后的修改應以保護金融消費者基本權(quán)利為基礎增加相關具體措施，將事前、事中、事后監(jiān)管有效的結(jié)合，切實保護金融消費者合法權(quán)利。

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