食品安全條例，為“舌尖上的安全”保駕護(hù)航

市人大常委會(huì)法工委立法一處

1月20日，市十四屆人大五次會(huì)議表決通過(guò)了《上海市食品安全條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。這是繼市人代會(huì)審議通過(guò)“一辦法兩規(guī)定”“老年人權(quán)益保障條例”后，本屆市人大第三次由人民代表大會(huì)審議通過(guò)地方性法規(guī)草案。

立法背景：

全面落實(shí)黨中央“四個(gè)最嚴(yán)和市委“建設(shè)市民滿意的食品安全城市”的要求

食品安全事關(guān)人民群眾身體健康和生命安全，是全面建成小康社會(huì)的重要標(biāo)志。習(xí)近平總書(shū)記、李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)食品安全工作作出重要批示強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持“用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)”，全面做好食品安全工作。上海作為一個(gè)常住人口超過(guò)2400萬(wàn)的超大型城市，保障人民群眾“舌尖上的安全”歷來(lái)是全市工作的重中之重。在市委領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)社會(huì)各方的共同努力，上海食品安全總體有序可控、穩(wěn)中向好，但食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、食用農(nóng)產(chǎn)品、網(wǎng)絡(luò)食品、小型餐飲服務(wù)等的監(jiān)管方面還存在一些短板問(wèn)題，不能適應(yīng)全市人民對(duì)食品安全的更高期待。

2011年7月，市十三屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過(guò)了《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)食品安全法>辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），《實(shí)施辦法》對(duì)構(gòu)建本市食品安全現(xiàn)代治理體系、保障市民健康、維護(hù)城市安全發(fā)揮了積極作用。但是，隨著實(shí)踐發(fā)展，《實(shí)施辦法》的主要內(nèi)容已難以適應(yīng)全面落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”要求和貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）的需要，亟需在全面修訂《實(shí)施辦法》的基礎(chǔ)上，制定適應(yīng)新形勢(shì)下食品安全工作需要、體現(xiàn)本市特點(diǎn)的《條例》，以容納更多的創(chuàng)制性規(guī)定，進(jìn)一步從法制層面完善食品安全監(jiān)管體制機(jī)制，提升本市食品安全水平，從而實(shí)現(xiàn)“建設(shè)市民滿意的食品安全城市”的目標(biāo)，展示上?，F(xiàn)代化國(guó)際大都市的形象，提升上海城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力和軟實(shí)力。

立法過(guò)程：

全方位構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的科學(xué)民主立法格局

食品安全是一項(xiàng)重大的民生工程，按照立法法“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)”的規(guī)定，市十四屆大常委會(huì)第三十三次會(huì)議決定將條例草案提請(qǐng)本次代表大會(huì)審議。為此，市人大常委會(huì)認(rèn)真做了準(zhǔn)備工作：一是始終堅(jiān)持黨對(duì)食品安全立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)報(bào)市委同意的年度立法計(jì)劃，市人大常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)市委有關(guān)本市食品安全工作的指示要求，市人大常委會(huì)黨組多次聽(tīng)取有關(guān)立法工作情況匯報(bào)，有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提前介入，協(xié)同政府主要起草部門切實(shí)貫徹“四個(gè)最嚴(yán)”要求和市委提出的“建設(shè)市民滿意的食品安全城市”工作要求。條例草案審議和修改過(guò)程中的重大問(wèn)題及時(shí)向市委報(bào)告，市委常委會(huì)還專題聽(tīng)取了條例草案的起草工作情況匯報(bào)。二是注重發(fā)揮市人大常委會(huì)的主導(dǎo)作用。常委會(huì)連續(xù)六年開(kāi)展食品安全工作執(zhí)法檢查，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出有針對(duì)性的意見(jiàn)和建議，為立法提供了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)；常委會(huì)第三十二次會(huì)議、第三十三次會(huì)議、第三十四次會(huì)議連續(xù)三次對(duì)條例草案進(jìn)行認(rèn)真審議，對(duì)完善食品安全監(jiān)管體制、嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入、明確企業(yè)主體責(zé)任、加強(qiáng)對(duì)無(wú)證食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的治理與引導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法等條款內(nèi)容進(jìn)一步修改完善。常委會(huì)和市政府還就條例草案關(guān)鍵條款的修改多次進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)了法規(guī)實(shí)施的可行性和操作性。三是重視人大代表的主體作用。在市人大常委會(huì)審議的不同階段，先后三次征求全體市人大代表對(duì)條例草案的意見(jiàn)和建議，收到100余條修改意見(jiàn)和建議；委托各區(qū)人大常委會(huì)組織市人大代表開(kāi)展集中聯(lián)系社區(qū)活動(dòng)，參與的市人大代表463人次，基層群眾3454人次，對(duì)條例草案提出了490余條意見(jiàn)和建議。在本次大會(huì)的會(huì)前組團(tuán)活動(dòng)上，還組織全體代表研讀討論條例草案，又收到意見(jiàn)和建議70余條。四是廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方意見(jiàn)。常委會(huì)通過(guò)新聞媒體將法規(guī)草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)；書(shū)面征求區(qū)人大常委會(huì)及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見(jiàn)；通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、實(shí)地調(diào)研等多種形式開(kāi)展的立法調(diào)研活動(dòng)，分別聽(tīng)取政府相關(guān)職能部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、部分區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門、鎮(zhèn)政府和街道辦事處、村委會(huì)、居委會(huì)等方面的意見(jiàn)。

市十四屆人大五次會(huì)議上，代表們聽(tīng)取了市人大常委會(huì)副主任鐘燕群就條例草案所作的說(shuō)明，對(duì)條例草案進(jìn)行了審議。代表們普遍認(rèn)為，條例從本市實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)食品安全監(jiān)管地方特色、充分凝聚人大代表智慧共識(shí)、切實(shí)回應(yīng)上海市民普遍關(guān)切。共有257位代表對(duì)條例草案的48個(gè)條款的有關(guān)內(nèi)容和文字表述提出了進(jìn)一步完善的意見(jiàn)；對(duì)法規(guī)宣傳貫徹、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、改進(jìn)政府主管部門具體工作等提出了348條具體意見(jiàn)和建議。草案修改組逐條分析上述意見(jiàn)和建議，本著“盡可能吸收采納”的精神，對(duì)條例草案作了進(jìn)一步完善。

亮點(diǎn)解讀：

體現(xiàn)全程監(jiān)管的食品安全監(jiān)管模式，嚴(yán)守從農(nóng)田到餐桌的每一道防線

完善本市食品安全監(jiān)管體制?！稐l例》從三方面進(jìn)一步完善了食品安全監(jiān)管體制和相關(guān)的政府職責(zé)：一是建立市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)、解決多頭分管、責(zé)任不清、職能交叉的問(wèn)題。二是通過(guò)列舉方式重點(diǎn)規(guī)定政府主要監(jiān)管部門職責(zé)，著力消除食品安全監(jiān)管縫隙。三是將市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的成果予以總結(jié)和固化，對(duì)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門及其派出機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)作了原則性規(guī)定。

設(shè)置嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻?！稐l例》強(qiáng)化源頭治理，通過(guò)嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入，防止不合格的食品流入市場(chǎng)：一是明確食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可和食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)許可要求；二是完善進(jìn)滬食品和食用農(nóng)產(chǎn)品的食品安全信息登記制度；三是建立進(jìn)口食品安全信息監(jiān)管部門相互通報(bào)制度；四是對(duì)從事食品和食用農(nóng)產(chǎn)品貯存、運(yùn)輸服務(wù)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施備案管理；五是對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管的食品和食用農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施信息追溯管理，建立全市統(tǒng)一的信息追溯平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)處理等現(xiàn)代科技手段對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。

落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)企業(yè)主體責(zé)任?！稐l例》針對(duì)本市食品安全重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善相關(guān)監(jiān)管措施。一是在食品生產(chǎn)方面，加強(qiáng)食品生產(chǎn)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理。明確取得食品生產(chǎn)許可的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照良好生產(chǎn)規(guī)范要求組織生產(chǎn)，建立危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系。二是在食品流通方面，強(qiáng)化食品安全全過(guò)程控制，對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)交易市場(chǎng)、臨近保質(zhì)期和超過(guò)保質(zhì)期食品、食品貯存運(yùn)輸?shù)臏囟葷穸?、散裝食品銷售提出了更高的管理要求。三是在餐飲服務(wù)方面，嚴(yán)格規(guī)范了餐飲服務(wù)場(chǎng)所公共衛(wèi)生要求、公開(kāi)食品加工過(guò)程和食品原料及其來(lái)源信息、餐飲服務(wù)食品安全量化分級(jí)管理制度。四是對(duì)從業(yè)人員健康管理依法進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。

加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管?！稐l例》增設(shè)“食用農(nóng)產(chǎn)品”一節(jié)，明確食用農(nóng)產(chǎn)品銷售要求，上市銷售的肉類產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)附有檢驗(yàn)合格證明，其他食用農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)附有產(chǎn)地證明和檢測(cè)合格證明；要求建立農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營(yíng)記錄、使用記錄等管理制度，相關(guān)記錄保存期限不得少于兩年；將使用國(guó)家禁止使用的農(nóng)業(yè)投入品、超范圍或者超劑量使用國(guó)家限制使用的農(nóng)業(yè)投入品、添加可能危害人體健康的物質(zhì)列為禁止行為。

探索對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管?！稐l例》根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，總結(jié)本市有關(guān)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者、自建網(wǎng)站交易的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的備案義務(wù)，網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)者的公示制度，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者的管理責(zé)任，網(wǎng)絡(luò)交易食品配送要求等進(jìn)行了規(guī)范。

綜合治理無(wú)證食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！稐l例》從保障食品安全和滿足市民日常飲食需求相結(jié)合出發(fā)，著力加強(qiáng)對(duì)無(wú)證食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的綜合治理。一是加強(qiáng)商業(yè)規(guī)劃和配套建設(shè)，要求在嚴(yán)管食品安全的同時(shí)充分考慮群眾的日常生活需要。二是實(shí)施分類管理，對(duì)經(jīng)營(yíng)食品符合食品安全衛(wèi)生要求、不影響周邊居民正常生活的小型餐飲服務(wù)提供者，通過(guò)“臨時(shí)備案”這一措施予以納管；對(duì)未依法取得食品經(jīng)營(yíng)許可或者不符合臨時(shí)備案條件的小型餐飲予以禁止。三是要求市場(chǎng)監(jiān)督管理、環(huán)境保護(hù)、房屋管理、消防安全、城市管理行政執(zhí)法等部門加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作。

強(qiáng)化重點(diǎn)食品和相關(guān)業(yè)態(tài)監(jiān)管?！稐l例》根據(jù)食品安全的實(shí)際，擴(kuò)大了監(jiān)管的覆蓋面，強(qiáng)化了重點(diǎn)食品和相關(guān)業(yè)態(tài)的監(jiān)管。一是增加了與消費(fèi)者日常生活密切相關(guān)的酒類、食用鹽、糧食等重點(diǎn)食品的監(jiān)管。嚴(yán)禁使用工業(yè)酒精、工業(yè)鹽、被污染或者發(fā)霉變質(zhì)的原糧等從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。二是明確餐飲配送服務(wù)的相關(guān)要求。三是增加對(duì)食品展銷會(huì)管理的規(guī)定，明確各方食品安全責(zé)任。四是將農(nóng)村集體聚餐納入食品安全監(jiān)管范疇。

加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、事故處置和社會(huì)監(jiān)督?！稐l例》延續(xù)和固化本市食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，增加食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息交流等內(nèi)容。細(xì)化和完善了本市食品安全事故應(yīng)急預(yù)案、食品安全事故處置與報(bào)告、食品安全事故調(diào)查處理、食品安全應(yīng)急控制等措施。進(jìn)一步完善食品安全信息主動(dòng)公開(kāi)制度和統(tǒng)一的食品安全投訴舉報(bào)制度，發(fā)揮第三方在食品安全監(jiān)管中的作用，鼓勵(lì)廣大市民積極參與本市食品安全監(jiān)管工作。

嚴(yán)厲打擊食品安全違法行為?！稐l例》著力解決食品安全違法成本低、執(zhí)法成本高的問(wèn)題，警示食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)守食品安全法律底線：一是嚴(yán)格落實(shí)《食品安全法》對(duì)食品安全違法行為設(shè)定的法律責(zé)任；二是對(duì)條例草案中創(chuàng)設(shè)的部分行為規(guī)范，從嚴(yán)設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任；三是依法提高處罰幅度，對(duì)現(xiàn)行《實(shí)施辦法》中已經(jīng)設(shè)定法律責(zé)任的行為酌情提高處罰幅度；四是根據(jù)《食品安全法》的授權(quán)，對(duì)小型餐飲服務(wù)提供者、食品加工小作坊、食品攤販等有關(guān)違法行為的處罰作出特別規(guī)定；五是細(xì)化和完善食品安全犯罪行刑銜接工作機(jī)制。

貫徹實(shí)施：

全社會(huì)協(xié)同推進(jìn)，營(yíng)造食品安全

共建、共治、共享的格局

《條例》是新形勢(shì)下進(jìn)一步做好本市食品安全工作、確保上海城市安全的基礎(chǔ)性法規(guī)，認(rèn)真實(shí)施《條例》的各項(xiàng)規(guī)定，確保全體市民身體健康和生命安全是一項(xiàng)重要的民生工程?！稐l例》的實(shí)施需要各相關(guān)政府部門和社會(huì)各方的共同努力。代表大會(huì)審議中，代表們普遍對(duì)《條例》通過(guò)后如何加大宣傳、貫徹、實(shí)施的力度提出了很好的意見(jiàn)和建議。一是建議有關(guān)部門按照“四個(gè)最嚴(yán)”和“建設(shè)市民滿意的食品安全城市”要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)《條例》的各項(xiàng)規(guī)定，及時(shí)出臺(tái)實(shí)施《條例》的相關(guān)配套文件；進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高監(jiān)督管理的水平，依法執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，提升人民群眾的食品安全感。二是建議各類媒體加大食品安全宣傳教育力度，開(kāi)展群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的各種宣傳活動(dòng)，使食品安全知識(shí)進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)，積極營(yíng)造人人關(guān)注食品安全、人人了解食品安全、人人遵守食品安全法律法規(guī)的良好社會(huì)氛圍。三是建議市人大常委會(huì)和各區(qū)人大常委會(huì)依法履行監(jiān)督職能，適時(shí)開(kāi)展《條例》實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，督促社會(huì)各方共同做好食品安全工作，切實(shí)保障全體市民“舌尖上的安全”。