失效的央企“退房令”？

勞佳迪+黃博陽(yáng)

原本并不耀眼的房企“國(guó)家隊(duì)”成為2016年樓市大放異彩的明星。

一直以來(lái)，除中海、保利、華潤(rùn)、遠(yuǎn)洋等老牌企業(yè)外，鮮少有地產(chǎn)央企真正躋身第一梯隊(duì)陣營(yíng)，但去年拿地支出前15名的房企中，由央企和國(guó)企組成的“國(guó)家隊(duì)”占據(jù)8席，16個(gè)拿地總額超百億的巨無(wú)霸項(xiàng)目中，有9家花落“國(guó)字頭”。

從爭(zhēng)搶“地王”，到競(jìng)相重組，房企“國(guó)家隊(duì)”都指向同一個(gè)目的——在新一輪調(diào)控的“大冰期”中盡可能搶占市場(chǎng)高地。

許多人還能依稀回想起2010年國(guó)資委曾發(fā)布一紙公文，要求多數(shù)央企退出房地產(chǎn)業(yè)，當(dāng)時(shí)被板子打中的央企多達(dá)78家。時(shí)近7年，央企并沒(méi)有在樓市偃旗息鼓，反而似乎愈發(fā)活躍。

決策層多次要求央企退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家對(duì)深化國(guó)有企業(yè)改革做出了一系列戰(zhàn)略部署，除了“退房令”以外，盡管鮮有具體談及多數(shù)央企應(yīng)退出房地產(chǎn)業(yè)的明確要求，但從多個(gè)文件中都可以找到?jīng)Q策層對(duì)于央企定位的態(tài)度。

記者注意到，2013年底，十八屆三中全會(huì)期間審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中就有較大篇幅著墨于國(guó)企改革，其中明確提到國(guó)有資本應(yīng)該放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。

2014年7月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委宣布在所監(jiān)管的中央企業(yè)中開(kāi)展“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)，國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)等6家中央企業(yè)納入首批試點(diǎn)，最亮眼的一項(xiàng)就是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，進(jìn)一步勾勒出國(guó)企改革的主線是“與民分利”。

2015年7月3日至9月2日，中央第三巡視組對(duì)航天科工開(kāi)展了專項(xiàng)巡視。巡視意見(jiàn)中指出，多家單位對(duì)中央房地產(chǎn)調(diào)控政策置若罔聞，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)禁而不止。這被視為最嚴(yán)厲和直接的一次出手。

一年后，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推動(dòng)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)央企應(yīng)該發(fā)力的方向細(xì)加定位，指出央企要在國(guó)防、能源、交通、糧食、信息、生態(tài)這些關(guān)系國(guó)家安全的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)保障能力顯著提升；在重大基礎(chǔ)設(shè)施、重要資源以及公共服務(wù)等關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)控制力明顯增強(qiáng)；在重大裝備、信息通信、生物醫(yī)藥、海洋工程、節(jié)能環(huán)保等行業(yè)的影響力進(jìn)一步提高；在新能源、新材料、航空航天、智能制造等產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)力更加凸顯。

這是中央對(duì)央企的定位。包括國(guó)家發(fā)改委宏觀研究院副院長(zhǎng)馬曉河在內(nèi)的許多專家都在不同場(chǎng)合表示，在國(guó)企改革中，國(guó)企應(yīng)該從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退讓、退足，其中包括房地產(chǎn)領(lǐng)域。

“退房令”淪為空文 仍有多數(shù)央企未執(zhí)行

對(duì)于中央態(tài)度反應(yīng)最敏感的是央企的“大管家”國(guó)資委。在2010年“兩會(huì)”期間，央企一天造出三個(gè)“地王”引發(fā)輿論嘩然，3月18日，國(guó)資委就力排眾議，堅(jiān)決拋出“退房令”，要求78家不以房地產(chǎn)為主業(yè)的央企清退房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，只留下16家主業(yè)為地產(chǎn)的央企。

但當(dāng)年看似風(fēng)風(fēng)火火的動(dòng)作背后，一個(gè)“地雷”已然埋下：僅僅一年后，這個(gè)允許涉足房產(chǎn)業(yè)務(wù)的名單從16家增加到了21家，5家新獲準(zhǔn)以房地產(chǎn)為主業(yè)的央企中就包含了在之后的2016年有較大擴(kuò)張動(dòng)作的魯能集團(tuán)。

名單的悄然擴(kuò)容暗藏著國(guó)資委與央企的博弈，也預(yù)言了日后執(zhí)行的艱難。據(jù)了解，2012年以后就鮮有央企大規(guī)模清退的舉動(dòng)，只有零星的股權(quán)轉(zhuǎn)讓或協(xié)議出讓項(xiàng)目出現(xiàn)。莫非清退行列中的央企與決策層打起了太極？

更重要的是，當(dāng)時(shí)頒布“退房令”的初衷是為了響應(yīng)中央的要求，為央企參與樓市潑冷水，而2016年6月樓市新一輪火爆啟動(dòng)至今，央企“分羹”的熱情有增無(wú)減，制造出一個(gè)又一個(gè)“地王”概念，甚至被外界質(zhì)疑和指責(zé)為房?jī)r(jià)大漲的推手。

據(jù)公開(kāi)資料顯示，截至2012年底，78家被要求“退房”的央企中，僅有不足20家央企履約退出。地方的情況也差不多。以曾經(jīng)在2013年率先出臺(tái)明文要求 “退房”的南京為例，盡管當(dāng)時(shí)就要求33家市屬國(guó)企必須在2013年底全部退出房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，但直到2016年，還有達(dá)來(lái)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、南京中北房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、三金地產(chǎn)等國(guó)企現(xiàn)身土拍市場(chǎng)，角逐高價(jià)地。

中央的“雷霆震怒”似乎無(wú)法短期內(nèi)根治這種痼疾。中央巡視組痛批航天科工后，航天科工隨后制定下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決落實(shí)巡視整改要求加快房地產(chǎn)業(yè)退出有關(guān)工作的通知》，要求下屬單位在2016年9月30日前完成退出或轉(zhuǎn)型，但如此雷厲風(fēng)行的“退房”舉動(dòng)并沒(méi)有成為廣泛效仿的榜樣，相反，許多“國(guó)家隊(duì)”仍在加快高價(jià)拿地的步伐。

為何“大管家”政令難落地？

當(dāng)下的現(xiàn)狀難免令當(dāng)初下達(dá)“退房令”的國(guó)資委顯出幾分尷尬的余味。

國(guó)資委一位內(nèi)部人士表示：“‘退房令一直都在執(zhí)行的，沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)終止，但是實(shí)際操作起來(lái)比較復(fù)雜，比如說(shuō)這些央企手里的地有些已經(jīng)在開(kāi)發(fā)，是不是停下來(lái)轉(zhuǎn)讓？退出房地產(chǎn)后的職工怎么安置？資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格怎么來(lái)確定？?jī)r(jià)格高了沒(méi)人買，價(jià)格低了又會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失。況且這里面還牽扯到很多方面的關(guān)系，所以執(zhí)行就比較慢。”

在上海善法律師事務(wù)所主攻房地產(chǎn)事務(wù)的律師秦裕斌看來(lái)， “退房令”之所以7年未竟其功，根本原因在于這條“指令”本身的約束力極為有限，國(guó)資委在法理上的“軟肋”，很可能為央企打擦邊球留下灰色地帶。

“嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，‘退房令是2010年3月18日下午國(guó)資委召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)上宣布的，這條‘命令不是以部門規(guī)章形式發(fā)出的，是否以規(guī)范性的紅頭文件形式發(fā)出不得而知，因此，它的強(qiáng)制性較弱?！鼻卦１髮?duì)記者介紹說(shuō)。

“目前法律位階較高、較為重要的國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)法律規(guī)范是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，其中規(guī)范了國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)的行政職能，是代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，我們可以將這里的‘出資人看成《公司法》中的股東，‘國(guó)家隊(duì)的股東是國(guó)家，國(guó)資委就是它的代言人?！?

“央企、國(guó)企是否從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)事業(yè)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)股東大會(huì)的決議作出決定，國(guó)資委形同‘股東，要將央企不從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的意志變成企業(yè)的意志，法律本身不禁止，但要求必須經(jīng)過(guò)法定的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)，僅僅使用行政手段做出強(qiáng)制性規(guī)定的效果肯定是大打折扣?！鼻卦１筇寡?。

國(guó)資委真的能管得了國(guó)企嗎

或許國(guó)資委頒布的“退房令”在法理上定位模糊，但即使“退房令”就此夭折，央企在地產(chǎn)界的大手筆動(dòng)作依舊遭到了“口誅筆伐”。

同時(shí)，更多人呼吁能出臺(tái)比“退房令”級(jí)別更高的“約束力”。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在豐厚的利潤(rùn)回報(bào)面前，部分央企扎堆地王、并就此實(shí)現(xiàn)了做大做強(qiáng)。

“從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的角度來(lái)看，央企有這種逐利行為是合理的，但另一方面，央企的特殊性在于它并不只是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，還應(yīng)該更多地承載宏觀經(jīng)濟(jì)的命脈，應(yīng)該在公共事業(yè)領(lǐng)域造福于民。因此，央企的經(jīng)營(yíng)行為不能單純按市場(chǎng)規(guī)律而為，也應(yīng)該受到政府主管部門的行政調(diào)控?！币晃徊辉妇呙拿駹I(yíng)房地產(chǎn)老總直言。

更有分析人士指出，“退房令”收效甚微可能還映射出一個(gè)更現(xiàn)實(shí)、更復(fù)雜的生態(tài)圈，使得未來(lái)能否出現(xiàn)更嚴(yán)格的“法令”或者“指令”來(lái)約束央企在地產(chǎn)領(lǐng)域的擴(kuò)張行為成為未知數(shù)。因?yàn)轭C布“退房令”的國(guó)資委本身也是央企做大房地產(chǎn)業(yè)的相關(guān)者，這或許也是相關(guān)“命令”推行的障礙之一。

供職于某地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、分管國(guó)企招商的一位人士坦言，國(guó)資委自身也有業(yè)績(jī)需求，“房地產(chǎn)業(yè)務(wù)是不少央企國(guó)企重要的利潤(rùn)來(lái)源之一，一旦‘退房令全面生效，央企的業(yè)績(jī)一定會(huì)受到很大影響，利潤(rùn)也會(huì)大幅下降，出于業(yè)績(jī)的考慮和政績(jī)的需要，監(jiān)管機(jī)構(gòu)或許不大可能會(huì)逼迫非主業(yè)房地產(chǎn)的央企全部退出房地產(chǎn)業(yè)務(wù)?！?/p>

央企應(yīng)成為房地產(chǎn)調(diào)控的助手

房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的。大量主業(yè)非房地產(chǎn)業(yè)務(wù)的央企身影在樓市中來(lái)來(lái)去去，甚至?xí)r不時(shí)制造出地王。雖然他們的初衷未必是炒作，但從其做法的實(shí)際效果來(lái)看，多多少少吹給了中國(guó)樓市一把炒作之風(fēng)。

歸根結(jié)底，難舍的都是利益。

在宏觀經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的當(dāng)下，許多行業(yè)的營(yíng)收增速放緩。相較之下，如房子、土地這般“優(yōu)質(zhì)”的資產(chǎn)的確鮮美可口，而且與專研主業(yè)、提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)相比，賣房賺錢似乎更快更容易。對(duì)于融資成本相對(duì)較低，主營(yíng)業(yè)務(wù)又往往利潤(rùn)微薄的央企來(lái)說(shuō)誘惑更甚。

此外，在一定程度上，對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的傾慕不舍，也反映出某些央企難以憑借自身實(shí)力，與其他經(jīng)營(yíng)優(yōu)異的“明星央企”并駕齊驅(qū)的現(xiàn)實(shí)。

對(duì)于在融資成本、市場(chǎng)地位上多占優(yōu)勢(shì)的央企來(lái)說(shuō)，不管樓市是在所謂的黃金時(shí)代，抑或是白銀時(shí)代，房地產(chǎn)依舊是做大資產(chǎn)、提高收益的快捷手段。

止不住央企的腳步，停不了市場(chǎng)的鬧心，平不了人們的煩惱。7年時(shí)間不短，各地的房?jī)r(jià)7年來(lái)早已“地是價(jià)不菲”。失靈的退房令背后，除了央企的“不情不愿”之外，還有“退房令”本身既沒(méi)有足夠強(qiáng)制性，亦缺乏具體執(zhí)行時(shí)間表和實(shí)施方案。于是，長(zhǎng)達(dá)7年的禁令顯得如此薄弱。

地產(chǎn)央企究竟該扮演何種角色？有人認(rèn)為，央企也是企業(yè)，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的角度來(lái)看，央企逐利房地產(chǎn)市場(chǎng)的行為是合理的。也有人認(rèn)為，央企并不只是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，還承擔(dān)著很多政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，其經(jīng)營(yíng)行為不能單純按市場(chǎng)規(guī)律而為，應(yīng)該受到政府主管部門的行政調(diào)控。

房地產(chǎn)行業(yè)事關(guān)百姓民生，央企也承擔(dān)著在公共事業(yè)領(lǐng)域造福于民的職責(zé)。隨著新一輪深化國(guó)企改革，國(guó)企、央企的發(fā)展定位愈發(fā)清晰，主線應(yīng)該是“與民分利”，路徑是逐漸從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退讓、退出，其中就包括房地產(chǎn)領(lǐng)域。與此同時(shí)，還要肩負(fù)起更多的社會(huì)責(zé)任和公共服務(wù)使命，積極響應(yīng)、貫徹、落實(shí)中央的決策部署，要做助手而不是掣肘。

作為央企應(yīng)擺正位置，意識(shí)到自己不只是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，應(yīng)更多地承載宏觀經(jīng)濟(jì)的命脈，應(yīng)該在公共事業(yè)領(lǐng)域造福于民，才能心甘情愿地從房地產(chǎn)領(lǐng)域全身而退。

“退房令”之所以出臺(tái)多年依舊備受關(guān)注，背后其實(shí)是廣大群眾急切看到房地產(chǎn)市場(chǎng)能夠真正健康發(fā)展，不再今天一個(gè)地王、明天一個(gè)暴漲抑或暴跌。百姓渴望一個(gè)健康成熟的市場(chǎng)，渴望擺脫住房帶來(lái)的焦慮和緊張，更不愿意看到這關(guān)系家庭一生最大消費(fèi)的市場(chǎng)，不僅連年波動(dòng)，而且其中竟還有身為國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要支柱的央企身影。