以法治霾

相對于行政、市場、道德等手段來說，法治手段是為社會各主體所共同認(rèn)可、爭議很少的手段，而且能給企業(yè)和民眾較穩(wěn)定的預(yù)期，其副作用和后遺癥也比較少

近年來，中國的環(huán)境法治建設(shè)已取得了顯著進(jìn)展，頒布法律法規(guī)的數(shù)量、質(zhì)量和時間密度都大大超過以往。我們在積極行動，但為什么大氣污染治理的短期效果有限？《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》記者采訪了三位專家，評價近年來的大氣污染治理效果，剖析深層原因，為治理大氣污染開藥方。

大氣污染來源多樣、成因復(fù)雜

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：進(jìn)入冬季，部分地區(qū)大氣污染嚴(yán)重，這一波污染的主要來源是什么？

李佐軍：中國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)階段，大氣污染物的來源越來越多樣化。傳統(tǒng)的二氧化硫、懸浮物、可吸入顆粒物的污染問題還沒有解決，細(xì)顆粒物、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨氮等污染物的排放又在不斷上升。目前，大氣污染源主要包括：燃煤排放、工業(yè)排放、汽車尾氣排放、道路揚(yáng)塵、秸稈焚燒等。不同地區(qū)的污染來源結(jié)構(gòu)不一樣。比如，汽車尾氣排放可能是城市中心區(qū)最主要的來源，而工業(yè)污染排放則是工業(yè)區(qū)最主要的來源。華北地區(qū)之所以霧霾嚴(yán)重，除了上述污染來源較多外，還有一些特殊原因，如華北地區(qū)背靠太行山和內(nèi)蒙古高原，不利于污染空氣擴(kuò)散。同時，相對于其他地區(qū)來說，華北地區(qū)不僅冬季要燒煤取暖，而且人口密度還很大，故污染排放的積聚也較多。

楊富強(qiáng)：世界上發(fā)達(dá)國家的空氣污染發(fā)生過程主要分兩個階段。第一階段是19世紀(jì)40-70年代，主要是煤煙型空氣污染，比如英國倫敦、美國匹斯堡、德國魯爾工業(yè)區(qū)等。不僅室外污染嚴(yán)重，室內(nèi)污染也很嚴(yán)重，對公眾的健康危害巨大。第二階段是19世紀(jì)70年代以后，主要是油氣型空氣污染。隨著汽車的發(fā)展和普及，主要的污染物是汽車尾氣排放。

中國空氣污染物的成分相對復(fù)雜，是煤煙和油氣的混合型，治理起來要多管齊下。但是有發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)，我們可以先控制主要污染源，比如工業(yè)廢氣、煤炭燃燒造成的污染、汽車尾氣等。按照每減少一單位PM2.5的成本來計(jì)算，治理煤煙型的污染源更經(jīng)濟(jì)劃算。煤炭消費(fèi)強(qiáng)度較大的城市主要集中在山西、陜西、河南、河北、寧夏、內(nèi)蒙古等?。ㄗ灾螀^(qū)），抓好空氣污染首先要把煤炭的消耗降下來，改變城市能源結(jié)構(gòu)，提高油品質(zhì)量和燃燒效率，發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)。

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：近年來，中國治理大氣污染的決心很大，你如何評價現(xiàn)階段的治理效果？

李佐軍：評價近年來的大氣污染治理效果要一分為二來看。一方面，要看到大氣污染治理已取得了明顯進(jìn)展。中央在建設(shè)生態(tài)文明、加強(qiáng)節(jié)能減排等方面進(jìn)行了一系列部署，全國各地區(qū)、各行業(yè)、各領(lǐng)域都采取了包括行政手段、市場手段、法治手段、道德手段在內(nèi)的各種手段，治理大氣污染、推進(jìn)節(jié)能減排。其中，最立竿見影、效果明顯的是行政手段，比如有的地方直接淘汰或關(guān)閉一部分企業(yè)、項(xiàng)目或者設(shè)備。2015年最嚴(yán)《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施加強(qiáng)了環(huán)境督查，起到了較好的促進(jìn)大氣污染治理的效果。2016年在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中又加大了去產(chǎn)能步伐，同時按照嚴(yán)格的能耗和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)淘汰了部分“三高”項(xiàng)目。我們不能因?yàn)檎麄€大氣污染的局面還沒有根本好轉(zhuǎn)，或者在部分地區(qū)、部分時間段還存在重霧霾現(xiàn)象，就否定已有的努力，忽視或無視所取得的治理成效。

另一方面，也要看到大氣污染治理的進(jìn)展和效果，與我們設(shè)定的目標(biāo)，尤其是與實(shí)質(zhì)性地改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)相比，與廣大老百姓希望盡快改善環(huán)境的要求相比，還有不小距離。大氣污染治理任務(wù)艱巨，時間緊迫，容不得我們有任何自滿、僥幸和懈怠。同時，也要清醒地認(rèn)識到，大氣污染是多年遺留并不斷累積的問題，可以說是積重難返，期望在很短的時間內(nèi)一下解決是不現(xiàn)實(shí)的。從其他國家的經(jīng)驗(yàn)來看，不管是英國、美國、日本等發(fā)達(dá)國家，還是新興國家，都在推進(jìn)工業(yè)化、城市化過程中經(jīng)歷過大氣污染較嚴(yán)重的階段，也都經(jīng)過了持續(xù)幾十年的不懈努力，才使大氣環(huán)境有明顯好轉(zhuǎn)。隨著中國經(jīng)濟(jì)增速的換擋，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，綠色低碳技術(shù)的進(jìn)步和廣泛應(yīng)用，加之我們的不懈努力，霧霾等大氣污染問題定能像發(fā)達(dá)國家一樣逐步得到緩解，實(shí)現(xiàn)美麗中國的夢想。

陳波：霧霾的真實(shí)治理效果應(yīng)該以客觀的氣象環(huán)境數(shù)據(jù)為依據(jù)進(jìn)行衡量。根據(jù)最新報(bào)告，2016年霧霾天數(shù)總體是減少的。但是民眾對于霧霾問題的反應(yīng)既包含公共健康因素，也包括情緒上的影響。2016年底，長時間的跨年霧霾顯然對社會情緒產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。這也說明評價霧霾治理效果不能僅僅看霧霾天數(shù)少了多少，還要看民眾對于霧霾天氣的實(shí)際反應(yīng)。從這個角度講，2016年的霧霾治理效果并不明顯。目前的治理措施主要是應(yīng)急性的，建議盡快制定中長期的長效治理機(jī)制，以減少應(yīng)急措施帶來的負(fù)面效應(yīng)。

短期治理效果為何有限

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：為什么大氣污染治理短期效果有限？

李佐軍：從客觀上來說，一是與中國的發(fā)展階段有關(guān)。中國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時期，需要消耗的資源能源較多，環(huán)境污染的壓力較大。從國際經(jīng)驗(yàn)看，只有進(jìn)入到后工業(yè)化時期、城鎮(zhèn)化加速階段結(jié)束后，資源能源消耗多、環(huán)境污染壓力大的問題才會大大緩解。在目前這個階段，我們不得不承受比較嚴(yán)重的環(huán)境污染。

二是與能源結(jié)構(gòu)有關(guān)。中國的能源結(jié)構(gòu)是以煤為主，煤炭消耗占能源消耗總量的67%左右，而煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)是造成大氣污染的一個主要原因。同時，北方地區(qū)冬天要燒煤取暖，其中很多農(nóng)村地區(qū)還是燒散煤取暖，更是加劇了大氣污染。

三是與中國產(chǎn)業(yè)的國際分工地位有關(guān)。中國是“世界工廠”，制造業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重一直很高。很多國家尤其是發(fā)達(dá)國家的一些相對比較低端、資源能源消耗較多、環(huán)境污染較大的制造業(yè)企業(yè)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到了中國，這就使得中國承擔(dān)了比較重的國際污染轉(zhuǎn)移。這種格局在短期內(nèi)還很難扭轉(zhuǎn)。

四是與粗放發(fā)展模式的路徑依賴有關(guān)。中國過去30多年形成了“高消耗、高污染、高排放”的粗放發(fā)展模式，盡管中國一直在努力轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，但長期形成的路徑依賴和“鎖定效應(yīng)”，非短期內(nèi)可以很快擺脫。

從主觀上來說，一是一些地方政府、企業(yè)和民眾對大氣污染治理的必要性、重要性和緊迫性的認(rèn)識還不足，尤其是還沒有形成廣泛共識。二是在大氣污染治理同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系處理上，很多地方政府和企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑面前，往往優(yōu)先考慮維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益，而相對忽視環(huán)境治理。三是已經(jīng)制定的治理大氣污染的法律、法規(guī)和政策等，還沒有真正落地或得到有效實(shí)施，因而難以達(dá)到預(yù)期效果。

楊富強(qiáng)：20世紀(jì)90年代中期，大家還沒重視空氣中霾的污染，因?yàn)樗奈廴境潭缺容^輕。2000年中國加入WTO，變成世界的制造工廠，大量地消耗煤炭。在城市交通方面，私人汽車發(fā)展得非常迅速。城市化與城市空氣污染程度有關(guān)，“庫茲涅茨倒U型”環(huán)境曲線是全球城市發(fā)展都要經(jīng)歷的。國外城市化率達(dá)到65%以上，空氣質(zhì)量就會出現(xiàn)拐點(diǎn)，PM2.5、PM10開始下降，這是因?yàn)榇蠹艺J(rèn)識到空氣污染對公眾健康的危害，開始采取各種治理措施。中國現(xiàn)在城市化率已經(jīng)達(dá)到60%，逼近臨界點(diǎn)。

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)生態(tài)文明等基礎(chǔ)性重大改革。治理大氣污染的相關(guān)制度改革會有哪些？

李佐軍：整個生態(tài)文明制度的改革，有許多與大氣污染有關(guān)，因?yàn)樯鷳B(tài)文明制度改革中的很多內(nèi)容就是針對解決大氣污染問題設(shè)計(jì)的。我們可以將生態(tài)文明建設(shè)的制度分為兩大類：

一類是生態(tài)文明建設(shè)的市場制度。市場制度又包括四個方面：一是產(chǎn)權(quán)制度，二是交易制度，三是價格制度，四是市場主體制度。市場制度是生態(tài)文明建設(shè)中成本比較低、效益比較高的一種基礎(chǔ)性制度安排，有利于資源的優(yōu)化配置。相對于行政手段來說，市場制度是相對比較合理、可持續(xù)性強(qiáng)的制度，其副作用和后遺癥也比較少。

另一類是生態(tài)文明建設(shè)的政府管制制度。政府管制制度又包括四個方面：一是激勵制度，例如生態(tài)補(bǔ)償制度、財(cái)稅金融激勵制度等；二是約束制度，例如自然資源用途管制制度、生態(tài)紅線制度、排污許可證制度等；三是監(jiān)管制度，包括自然資源管理體制、環(huán)境保護(hù)管理體制、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理體制等；四是考評問責(zé)制度，如環(huán)境影響評價制度、黨政同責(zé)制度、環(huán)境公益訴訟制度等。

陳波：大氣污染是個復(fù)雜問題，涉及到能源、工業(yè)、環(huán)境、社會等多個方面，因此推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是一個系統(tǒng)工程?，F(xiàn)階段大氣污染是全社會集中關(guān)注的問題，但是污染治理必須超出具體的污染現(xiàn)象，從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的角度去看待。未來值得期待的是2017年全國碳交易市場的建設(shè)，以及綠色金融體系的進(jìn)一步完善和發(fā)展。除了加大對污染源的控制之外，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融市場的角度進(jìn)行綠色引導(dǎo)也是一種有效的措施。

發(fā)揮治霾后發(fā)優(yōu)勢

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：如何借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮中國治理霧霾的后發(fā)優(yōu)勢？

李佐軍：國外治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)很多，其中最重要的還屬環(huán)境法治。這是一個包括立法、司法、執(zhí)法在內(nèi)的完整體系。環(huán)境法治在推進(jìn)大氣污染治理、建設(shè)生態(tài)文明中具有非常重要的作用，因?yàn)橥ㄟ^法治可以引導(dǎo)和規(guī)范每個主體的行為，達(dá)到控制和治理大氣污染的效果。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，很多西方國家最終都主要依靠法治來治理大氣污染。相對于行政、市場、道德等手段，法治手段是為社會各主體所共同認(rèn)可、爭議很少的手段。而且法治是相對穩(wěn)定的，不像政策手段和行政手段那樣會經(jīng)常變動，它能給企業(yè)和民眾較穩(wěn)定的預(yù)期。因此，今后在治理大氣污染中要更多地發(fā)揮法治的作用，提高環(huán)境法治的地位，加快用法治治理環(huán)境的步伐。除此之外，還要在以下方面做出新的努力：第一，制定和完善環(huán)境法律法規(guī)，盡快推出已制定法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則、配套措施等；第二，進(jìn)一步加大環(huán)境司法和執(zhí)法力度，確保環(huán)境法治落地，增強(qiáng)大氣污染治理的實(shí)際效果。第三，加強(qiáng)環(huán)境法治支撐條件和環(huán)境法治能力建設(shè)，保障環(huán)境法治對執(zhí)法人員、經(jīng)費(fèi)和信息的需求。第四，推進(jìn)大氣污染治理體制改革，理順各相關(guān)部門和上下各級政府的責(zé)權(quán)關(guān)系，減少內(nèi)耗，形成合力，為環(huán)境法治創(chuàng)造良好的體制條件。

陳波：污染治理的后發(fā)優(yōu)勢取決于更先進(jìn)的污染治理技術(shù)和手段。與歐美和日本等國相比，今天中國的大氣污染治理有了更多的經(jīng)驗(yàn)積累和策略選擇。一方面，要通過使用更先進(jìn)的節(jié)能環(huán)保技術(shù)控制污染源；另一方面，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)環(huán)保管制，采用一系列經(jīng)濟(jì)和金融創(chuàng)新工具，刺激綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。最重要的是，污染治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，舉國體制的優(yōu)越性是不可替代的。盡管目前中國政府的應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)還比較單薄，但是隨著社會各界對污染問題的深刻理解，相信治理工作也會不斷加速。這也是中國從經(jīng)濟(jì)大國向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國轉(zhuǎn)型的重要契機(jī)。

楊富強(qiáng)：我們可以吸收和借鑒國外的政策、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，在治理空氣污染方面，后來者是有后發(fā)優(yōu)勢的。比如幾十年前的發(fā)電廠，基本都沒有安裝脫硫設(shè)備。在20世紀(jì)70、80年代，中國的酸雨曾非常嚴(yán)重，在沿海和四川等地，二氧化硫的排放嚴(yán)重危害公眾健康，使土壤酸化，影響農(nóng)作物產(chǎn)量。國外有脫硫設(shè)備，但價格昂貴。我們引進(jìn)技術(shù)，自己搞研發(fā)，造出來的脫硫設(shè)備很有競爭力。脫硫、脫硝、脫塵，這些設(shè)備都是通過學(xué)習(xí)、引進(jìn)、吸收國外先進(jìn)技術(shù)，然后研發(fā)制造的，這使得中國的技術(shù)設(shè)備后來居上。

在政策法規(guī)方面，英國、美國、日本和歐洲等發(fā)達(dá)國家都是在空氣污染對公眾的身體健康造成威脅后，迫于公眾壓力和空氣質(zhì)量惡化形勢而立法，如《空氣清潔法》。中國現(xiàn)在有“大氣十條”、“水十條”、“土十條”，還有史上最嚴(yán)的環(huán)保法。治理大氣污染，關(guān)鍵是法律法規(guī)、政策的實(shí)施并鼓勵公眾參與。國外的立法經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)等都可以吸收借鑒，并根據(jù)國內(nèi)的情況加以變革，這就是后發(fā)優(yōu)勢。利用后發(fā)優(yōu)勢，中國空氣污染治理需要的時間應(yīng)比國外縮短20年。