相對(duì)于行政、市場(chǎng)、道德等手段來說,法治手段是為社會(huì)各主體所共同認(rèn)可、爭議很少的手段,而且能給企業(yè)和民眾較穩(wěn)定的預(yù)期,其副作用和后遺癥也比較少
近年來,中國的環(huán)境法治建設(shè)已取得了顯著進(jìn)展,頒布法律法規(guī)的數(shù)量、質(zhì)量和時(shí)間密度都大大超過以往。我們?cè)诜e極行動(dòng),但為什么大氣污染治理的短期效果有限?《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》記者采訪了三位專家,評(píng)價(jià)近年來的大氣污染治理效果,剖析深層原因,為治理大氣污染開藥方。
大氣污染來源多樣、成因復(fù)雜
中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告:進(jìn)入冬季,部分地區(qū)大氣污染嚴(yán)重,這一波污染的主要來源是什么?
李佐軍:中國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)階段,大氣污染物的來源越來越多樣化。傳統(tǒng)的二氧化硫、懸浮物、可吸入顆粒物的污染問題還沒有解決,細(xì)顆粒物、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨氮等污染物的排放又在不斷上升。目前,大氣污染源主要包括:燃煤排放、工業(yè)排放、汽車尾氣排放、道路揚(yáng)塵、秸稈焚燒等。不同地區(qū)的污染來源結(jié)構(gòu)不一樣。比如,汽車尾氣排放可能是城市中心區(qū)最主要的來源,而工業(yè)污染排放則是工業(yè)區(qū)最主要的來源。華北地區(qū)之所以霧霾嚴(yán)重,除了上述污染來源較多外,還有一些特殊原因,如華北地區(qū)背靠太行山和內(nèi)蒙古高原,不利于污染空氣擴(kuò)散。同時(shí),相對(duì)于其他地區(qū)來說,華北地區(qū)不僅冬季要燒煤取暖,而且人口密度還很大,故污染排放的積聚也較多。
楊富強(qiáng):世界上發(fā)達(dá)國家的空氣污染發(fā)生過程主要分兩個(gè)階段。第一階段是19世紀(jì)40-70年代,主要是煤煙型空氣污染,比如英國倫敦、美國匹斯堡、德國魯爾工業(yè)區(qū)等。不僅室外污染嚴(yán)重,室內(nèi)污染也很嚴(yán)重,對(duì)公眾的健康危害巨大。第二階段是19世紀(jì)70年代以后,主要是油氣型空氣污染。隨著汽車的發(fā)展和普及,主要的污染物是汽車尾氣排放。
中國空氣污染物的成分相對(duì)復(fù)雜,是煤煙和油氣的混合型,治理起來要多管齊下。但是有發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn),我們可以先控制主要污染源,比如工業(yè)廢氣、煤炭燃燒造成的污染、汽車尾氣等。按照每減少一單位PM2.5的成本來計(jì)算,治理煤煙型的污染源更經(jīng)濟(jì)劃算。煤炭消費(fèi)強(qiáng)度較大的城市主要集中在山西、陜西、河南、河北、寧夏、內(nèi)蒙古等?。ㄗ灾螀^(qū)),抓好空氣污染首先要把煤炭的消耗降下來,改變城市能源結(jié)構(gòu),提高油品質(zhì)量和燃燒效率,發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)。
中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告:近年來,中國治理大氣污染的決心很大,你如何評(píng)價(jià)現(xiàn)階段的治理效果?
李佐軍:評(píng)價(jià)近年來的大氣污染治理效果要一分為二來看。一方面,要看到大氣污染治理已取得了明顯進(jìn)展。中央在建設(shè)生態(tài)文明、加強(qiáng)節(jié)能減排等方面進(jìn)行了一系列部署,全國各地區(qū)、各行業(yè)、各領(lǐng)域都采取了包括行政手段、市場(chǎng)手段、法治手段、道德手段在內(nèi)的各種手段,治理大氣污染、推進(jìn)節(jié)能減排。其中,最立竿見影、效果明顯的是行政手段,比如有的地方直接淘汰或關(guān)閉一部分企業(yè)、項(xiàng)目或者設(shè)備。2015年最嚴(yán)《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施加強(qiáng)了環(huán)境督查,起到了較好的促進(jìn)大氣污染治理的效果。2016年在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中又加大了去產(chǎn)能步伐,同時(shí)按照嚴(yán)格的能耗和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)淘汰了部分“三高”項(xiàng)目。我們不能因?yàn)檎麄€(gè)大氣污染的局面還沒有根本好轉(zhuǎn),或者在部分地區(qū)、部分時(shí)間段還存在重霧霾現(xiàn)象,就否定已有的努力,忽視或無視所取得的治理成效。
另一方面,也要看到大氣污染治理的進(jìn)展和效果,與我們?cè)O(shè)定的目標(biāo),尤其是與實(shí)質(zhì)性地改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)相比,與廣大老百姓希望盡快改善環(huán)境的要求相比,還有不小距離。大氣污染治理任務(wù)艱巨,時(shí)間緊迫,容不得我們有任何自滿、僥幸和懈怠。同時(shí),也要清醒地認(rèn)識(shí)到,大氣污染是多年遺留并不斷累積的問題,可以說是積重難返,期望在很短的時(shí)間內(nèi)一下解決是不現(xiàn)實(shí)的。從其他國家的經(jīng)驗(yàn)來看,不管是英國、美國、日本等發(fā)達(dá)國家,還是新興國家,都在推進(jìn)工業(yè)化、城市化過程中經(jīng)歷過大氣污染較嚴(yán)重的階段,也都經(jīng)過了持續(xù)幾十年的不懈努力,才使大氣環(huán)境有明顯好轉(zhuǎn)。隨著中國經(jīng)濟(jì)增速的換擋,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí),綠色低碳技術(shù)的進(jìn)步和廣泛應(yīng)用,加之我們的不懈努力,霧霾等大氣污染問題定能像發(fā)達(dá)國家一樣逐步得到緩解,實(shí)現(xiàn)美麗中國的夢(mèng)想。
陳波:霧霾的真實(shí)治理效果應(yīng)該以客觀的氣象環(huán)境數(shù)據(jù)為依據(jù)進(jìn)行衡量。根據(jù)最新報(bào)告,2016年霧霾天數(shù)總體是減少的。但是民眾對(duì)于霧霾問題的反應(yīng)既包含公共健康因素,也包括情緒上的影響。2016年底,長時(shí)間的跨年霧霾顯然對(duì)社會(huì)情緒產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。這也說明評(píng)價(jià)霧霾治理效果不能僅僅看霧霾天數(shù)少了多少,還要看民眾對(duì)于霧霾天氣的實(shí)際反應(yīng)。從這個(gè)角度講,2016年的霧霾治理效果并不明顯。目前的治理措施主要是應(yīng)急性的,建議盡快制定中長期的長效治理機(jī)制,以減少應(yīng)急措施帶來的負(fù)面效應(yīng)。
短期治理效果為何有限
中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告:為什么大氣污染治理短期效果有限?
李佐軍:從客觀上來說,一是與中國的發(fā)展階段有關(guān)。中國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期,需要消耗的資源能源較多,環(huán)境污染的壓力較大。從國際經(jīng)驗(yàn)看,只有進(jìn)入到后工業(yè)化時(shí)期、城鎮(zhèn)化加速階段結(jié)束后,資源能源消耗多、環(huán)境污染壓力大的問題才會(huì)大大緩解。在目前這個(gè)階段,我們不得不承受比較嚴(yán)重的環(huán)境污染。
二是與能源結(jié)構(gòu)有關(guān)。中國的能源結(jié)構(gòu)是以煤為主,煤炭消耗占能源消耗總量的67%左右,而煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)是造成大氣污染的一個(gè)主要原因。同時(shí),北方地區(qū)冬天要燒煤取暖,其中很多農(nóng)村地區(qū)還是燒散煤取暖,更是加劇了大氣污染。
三是與中國產(chǎn)業(yè)的國際分工地位有關(guān)。中國是“世界工廠”,制造業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重一直很高。很多國家尤其是發(fā)達(dá)國家的一些相對(duì)比較低端、資源能源消耗較多、環(huán)境污染較大的制造業(yè)企業(yè)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到了中國,這就使得中國承擔(dān)了比較重的國際污染轉(zhuǎn)移。這種格局在短期內(nèi)還很難扭轉(zhuǎn)。
四是與粗放發(fā)展模式的路徑依賴有關(guān)。中國過去30多年形成了“高消耗、高污染、高排放”的粗放發(fā)展模式,盡管中國一直在努力轉(zhuǎn)變發(fā)展模式,但長期形成的路徑依賴和“鎖定效應(yīng)”,非短期內(nèi)可以很快擺脫。
從主觀上來說,一是一些地方政府、企業(yè)和民眾對(duì)大氣污染治理的必要性、重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)還不足,尤其是還沒有形成廣泛共識(shí)。二是在大氣污染治理同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系處理上,很多地方政府和企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑面前,往往優(yōu)先考慮維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益,而相對(duì)忽視環(huán)境治理。三是已經(jīng)制定的治理大氣污染的法律、法規(guī)和政策等,還沒有真正落地或得到有效實(shí)施,因而難以達(dá)到預(yù)期效果。
楊富強(qiáng):20世紀(jì)90年代中期,大家還沒重視空氣中霾的污染,因?yàn)樗奈廴境潭缺容^輕。2000年中國加入WTO,變成世界的制造工廠,大量地消耗煤炭。在城市交通方面,私人汽車發(fā)展得非常迅速。城市化與城市空氣污染程度有關(guān),“庫茲涅茨倒U型”環(huán)境曲線是全球城市發(fā)展都要經(jīng)歷的。國外城市化率達(dá)到65%以上,空氣質(zhì)量就會(huì)出現(xiàn)拐點(diǎn),PM2.5、PM10開始下降,這是因?yàn)榇蠹艺J(rèn)識(shí)到空氣污染對(duì)公眾健康的危害,開始采取各種治理措施。中國現(xiàn)在城市化率已經(jīng)達(dá)到60%,逼近臨界點(diǎn)。
中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告:中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào),要推進(jìn)生態(tài)文明等基礎(chǔ)性重大改革。治理大氣污染的相關(guān)制度改革會(huì)有哪些?
李佐軍:整個(gè)生態(tài)文明制度的改革,有許多與大氣污染有關(guān),因?yàn)樯鷳B(tài)文明制度改革中的很多內(nèi)容就是針對(duì)解決大氣污染問題設(shè)計(jì)的。我們可以將生態(tài)文明建設(shè)的制度分為兩大類:
一類是生態(tài)文明建設(shè)的市場(chǎng)制度。市場(chǎng)制度又包括四個(gè)方面:一是產(chǎn)權(quán)制度,二是交易制度,三是價(jià)格制度,四是市場(chǎng)主體制度。市場(chǎng)制度是生態(tài)文明建設(shè)中成本比較低、效益比較高的一種基礎(chǔ)性制度安排,有利于資源的優(yōu)化配置。相對(duì)于行政手段來說,市場(chǎng)制度是相對(duì)比較合理、可持續(xù)性強(qiáng)的制度,其副作用和后遺癥也比較少。
另一類是生態(tài)文明建設(shè)的政府管制制度。政府管制制度又包括四個(gè)方面:一是激勵(lì)制度,例如生態(tài)補(bǔ)償制度、財(cái)稅金融激勵(lì)制度等;二是約束制度,例如自然資源用途管制制度、生態(tài)紅線制度、排污許可證制度等;三是監(jiān)管制度,包括自然資源管理體制、環(huán)境保護(hù)管理體制、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理體制等;四是考評(píng)問責(zé)制度,如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、黨政同責(zé)制度、環(huán)境公益訴訟制度等。
陳波:大氣污染是個(gè)復(fù)雜問題,涉及到能源、工業(yè)、環(huán)境、社會(huì)等多個(gè)方面,因此推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程?,F(xiàn)階段大氣污染是全社會(huì)集中關(guān)注的問題,但是污染治理必須超出具體的污染現(xiàn)象,從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的角度去看待。未來值得期待的是2017年全國碳交易市場(chǎng)的建設(shè),以及綠色金融體系的進(jìn)一步完善和發(fā)展。除了加大對(duì)污染源的控制之外,從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融市場(chǎng)的角度進(jìn)行綠色引導(dǎo)也是一種有效的措施。
發(fā)揮治霾后發(fā)優(yōu)勢(shì)
中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告:如何借鑒國外經(jīng)驗(yàn),發(fā)揮中國治理霧霾的后發(fā)優(yōu)勢(shì)?
李佐軍:國外治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)很多,其中最重要的還屬環(huán)境法治。這是一個(gè)包括立法、司法、執(zhí)法在內(nèi)的完整體系。環(huán)境法治在推進(jìn)大氣污染治理、建設(shè)生態(tài)文明中具有非常重要的作用,因?yàn)橥ㄟ^法治可以引導(dǎo)和規(guī)范每個(gè)主體的行為,達(dá)到控制和治理大氣污染的效果。
從國際經(jīng)驗(yàn)來看,很多西方國家最終都主要依靠法治來治理大氣污染。相對(duì)于行政、市場(chǎng)、道德等手段,法治手段是為社會(huì)各主體所共同認(rèn)可、爭議很少的手段。而且法治是相對(duì)穩(wěn)定的,不像政策手段和行政手段那樣會(huì)經(jīng)常變動(dòng),它能給企業(yè)和民眾較穩(wěn)定的預(yù)期。因此,今后在治理大氣污染中要更多地發(fā)揮法治的作用,提高環(huán)境法治的地位,加快用法治治理環(huán)境的步伐。除此之外,還要在以下方面做出新的努力:第一,制定和完善環(huán)境法律法規(guī),盡快推出已制定法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則、配套措施等;第二,進(jìn)一步加大環(huán)境司法和執(zhí)法力度,確保環(huán)境法治落地,增強(qiáng)大氣污染治理的實(shí)際效果。第三,加強(qiáng)環(huán)境法治支撐條件和環(huán)境法治能力建設(shè),保障環(huán)境法治對(duì)執(zhí)法人員、經(jīng)費(fèi)和信息的需求。第四,推進(jìn)大氣污染治理體制改革,理順各相關(guān)部門和上下各級(jí)政府的責(zé)權(quán)關(guān)系,減少內(nèi)耗,形成合力,為環(huán)境法治創(chuàng)造良好的體制條件。
陳波:污染治理的后發(fā)優(yōu)勢(shì)取決于更先進(jìn)的污染治理技術(shù)和手段。與歐美和日本等國相比,今天中國的大氣污染治理有了更多的經(jīng)驗(yàn)積累和策略選擇。一方面,要通過使用更先進(jìn)的節(jié)能環(huán)保技術(shù)控制污染源;另一方面,要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),加強(qiáng)環(huán)保管制,采用一系列經(jīng)濟(jì)和金融創(chuàng)新工具,刺激綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。最重要的是,污染治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣,舉國體制的優(yōu)越性是不可替代的。盡管目前中國政府的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)還比較單薄,但是隨著社會(huì)各界對(duì)污染問題的深刻理解,相信治理工作也會(huì)不斷加速。這也是中國從經(jīng)濟(jì)大國向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國轉(zhuǎn)型的重要契機(jī)。
楊富強(qiáng):我們可以吸收和借鑒國外的政策、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn),在治理空氣污染方面,后來者是有后發(fā)優(yōu)勢(shì)的。比如幾十年前的發(fā)電廠,基本都沒有安裝脫硫設(shè)備。在20世紀(jì)70、80年代,中國的酸雨曾非常嚴(yán)重,在沿海和四川等地,二氧化硫的排放嚴(yán)重危害公眾健康,使土壤酸化,影響農(nóng)作物產(chǎn)量。國外有脫硫設(shè)備,但價(jià)格昂貴。我們引進(jìn)技術(shù),自己搞研發(fā),造出來的脫硫設(shè)備很有競(jìng)爭力。脫硫、脫硝、脫塵,這些設(shè)備都是通過學(xué)習(xí)、引進(jìn)、吸收國外先進(jìn)技術(shù),然后研發(fā)制造的,這使得中國的技術(shù)設(shè)備后來居上。
在政策法規(guī)方面,英國、美國、日本和歐洲等發(fā)達(dá)國家都是在空氣污染對(duì)公眾的身體健康造成威脅后,迫于公眾壓力和空氣質(zhì)量惡化形勢(shì)而立法,如《空氣清潔法》。中國現(xiàn)在有“大氣十條”、“水十條”、“土十條”,還有史上最嚴(yán)的環(huán)保法。治理大氣污染,關(guān)鍵是法律法規(guī)、政策的實(shí)施并鼓勵(lì)公眾參與。國外的立法經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)等都可以吸收借鑒,并根據(jù)國內(nèi)的情況加以變革,這就是后發(fā)優(yōu)勢(shì)。利用后發(fā)優(yōu)勢(shì),中國空氣污染治理需要的時(shí)間應(yīng)比國外縮短20年。