河長制：欲破解中國水污染治理困局

高原

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，提出由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長。今后，中國31個省級行政區(qū)黨委或政府的一把手將有一個新頭銜——“總河長”。

目前，國內(nèi)很多河流仍然是“九龍治水”的局面，“環(huán)保不下河，水利不上岸”的尷尬現(xiàn)象還存在。而《意見》的出臺就是破解這一困局，通過體制創(chuàng)新解決這一問題。

解決多頭治理

河長制的誕生，起源于2007年太湖水污染事件。

從上世紀(jì)七八十年代開始，伴隨我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，許多河流出現(xiàn)了嚴(yán)重的水污染問題，甚至斷流、消失。其中較為嚴(yán)重的當(dāng)屬2007年的太湖水危機。

那次危機引起了省市兩級政府乃至中央政府的高度重視。為解決問題，江蘇省要求流域內(nèi)的各城市協(xié)調(diào)合作，按照國家統(tǒng)一部署，開展河道綜合整治工作，“河長制”由此而生。

無錫作為當(dāng)年太湖水危機中受到最大影響的城市，其推行的河長制實現(xiàn)了部門聯(lián)動，充分發(fā)揮了地方黨委政府治水的積極性。同時，無錫還配套出臺了《無錫市治理太湖保護水源工作問責(zé)辦法》，對治污不力者嚴(yán)厲問責(zé)。

這一鐵腕制度效果顯著。2011年，無錫12個國家考核斷面水質(zhì)達標(biāo)率為100%，主要飲用水源地水質(zhì)達標(biāo)率100%；2012年，主要飲用水源地水質(zhì)達標(biāo)率仍為100%。

此后，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南等8個?。ㄖ陛犑校╅_始借鑒這一成功經(jīng)驗，推行河長制，16個省、自治區(qū)、直轄市也在轄區(qū)內(nèi)的部分市、縣流域水系嘗試推行河長制。

“從地方試點到全國統(tǒng)一，能夠明顯解決之前推動力量不足的問題，同時解決多頭治理的問題?！北本┕娕c環(huán)境研究中心主任馬軍表示。

據(jù)公開資料顯示，河長制推行后，2011年至2016年，79個“河長制”管理斷面水質(zhì)綜合判定達標(biāo)率基本維持在70%以上。

此次在全國推行河長制，是以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，在業(yè)界看來，順應(yīng)了新環(huán)保法的規(guī)定。而馬軍所說的動力不足，在河長制實施的十年里，也常被詬病。

資料顯示，很多河流是跨區(qū)域流動，而流域治理的跨域特征所帶來的問題就是，流域治理的協(xié)同會出現(xiàn)問題。

據(jù)了解，在之前各地的實踐中，不同省份最高級別河長差異較大，有的是省委書記，有的是地級市市長?！坝械臅r候上游省份在治理，而下游沒有治理，這樣治理的效果就不好?！瘪R軍說。

他表示，之前多龍治水，很多部門的協(xié)調(diào)并不順暢，經(jīng)常會出現(xiàn)有權(quán)力時一擁而上，有責(zé)任時互相推諉的情況。

“政府負責(zé)人任總河長，能夠更好地協(xié)調(diào)這些部門解決多頭治理的困局。”馬軍說。

對此，《意見》進行了明確規(guī)定。水利部副部長周學(xué)文介紹說，各省區(qū)市要設(shè)立總河長，這個總河長由省委書記或者省長來擔(dān)任。

環(huán)保部水環(huán)境管理司司長張波表示，“河長制是非常重要的機制創(chuàng)新。通過河長制把黨委、政府的主體責(zé)任落到實處，領(lǐng)導(dǎo)成員會自覺地把環(huán)境保護、治水任務(wù)和各自分工有機結(jié)合起來，從而形成大的工作格局?！?/p>

關(guān)鍵看考核

馬軍認(rèn)為，確立河長制，只把架子搭起來還不夠，更主要的要看落實情況，“有河長，但是找不到人，或者把問題反映到河長那里得不到反饋，這樣的河長制就形同虛設(shè)”。

據(jù)馬軍介紹，我國目前有2000余條黑臭河，而這些黑臭河其實都有河長。

民間環(huán)保組織綠色江南創(chuàng)始人方應(yīng)君對此感受很深。在基層調(diào)研時，方應(yīng)君發(fā)現(xiàn)，有的黑臭河邊找不到信息公示牌，就算標(biāo)注了河長的信息，公眾也很難知道如何治理、治理的起止時間等有效信息。

有評論認(rèn)為，因為河長不是目前行政序列中的官職，有人只是把它視作握有實權(quán)者掛的一個“虛銜”，因而河長制能否收到實效，關(guān)鍵要看是否有人因任上不力而被問責(zé)。

以無錫市為例。2007年12月5日，無錫市委、市政府印發(fā)了市委組織部《關(guān)于對市委、市政府重大決策部署執(zhí)行不力實行“一票否決”的意見》。其中明文規(guī)定，“對環(huán)境污染治理不力，沒有完成節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)，貫徹市委、市政府太湖治理一系列重大決策部署行動不迅速、措施不扎實、效果不明顯的”，對責(zé)任人實施“一票否決”。

方應(yīng)君認(rèn)為，一票否決很重要，但更重要的是要看這一票由誰來投。

關(guān)于考核問責(zé)，《意見》指出，根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考。

縣級及以上河長負責(zé)組織對相應(yīng)河湖下一級河長進行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

周學(xué)文還介紹說，水利部將建立河長制的督導(dǎo)檢查制度，定期對各個地方河長制實施情況開展專項督導(dǎo)檢查。如果造成生態(tài)環(huán)境損害的，要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究河長責(zé)任。

“之前主要領(lǐng)導(dǎo)更多的是關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，現(xiàn)在有了‘河長這個頭銜，也加強了領(lǐng)導(dǎo)干部們的環(huán)境責(zé)任?！瘪R軍說。

更需制度建設(shè)

方應(yīng)君表示，此前一些地方施行的河長制還存在對河長監(jiān)督缺位、問責(zé)不到位現(xiàn)象。

曾有媒體探訪了浙江杭州、嘉興、臺州三地30條河道，卻只聯(lián)系上了9名河長，河長公示牌也形同虛設(shè)。

在中國政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)看來，河長制的推行和實際的效果不是依賴于法律的規(guī)定，而是依賴于一個地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)是否對水環(huán)境保護給予重視，是否愿意當(dāng)河長。

王燦發(fā)認(rèn)為，河長制的推行，最終還是要依靠制度建設(shè)，要將水污染防治法關(guān)于地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的要求通過立法加以制度化，制定完善的考核指標(biāo)與程序。

“明確達不到水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求時，作為集體的政府和有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。這樣，污染的治理、河水變清才是有保障的，也才能真正讓政府負起責(zé)任來?！蓖鯛N發(fā)說。

對此，周學(xué)文表示，全面建立河長制將建立一套工作制度，包括河長會議制度、信息共享制度、公眾參與制度。

他舉例說，比如公眾參與制度，江西省在實施河長制的過程中，每一條河的河邊上設(shè)置一個牌子。這一條河的河長是誰，聯(lián)系電話是多少，明明白白地寫在公示牌上。群眾在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問題可以及時進行反映，處理結(jié)果也要向群眾反饋。

此外，環(huán)保部和住建部都已建立了微信互動平臺，方便公眾舉報線索。“希望河長制也能借鑒這個嘗試，讓河長制和新媒體有機結(jié)合，實現(xiàn)多元共同治理?！瘪R軍說。