芻論我國國家治理體系的優(yōu)化

摘要：轉(zhuǎn)型中國的國家治理體系是一個(gè)關(guān)涉政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等的復(fù)雜系統(tǒng)，是由政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)等多元主體所共同構(gòu)成的一個(gè)整體。實(shí)現(xiàn)國家治理體系優(yōu)化的關(guān)鍵在于合理界定政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)之間的行為邊界。在系統(tǒng)整體論的分析視閾下，政府治理系統(tǒng)、市場(chǎng)治理系統(tǒng)和公民社會(huì)治理系統(tǒng)構(gòu)成國家治理體系這個(gè)整體系統(tǒng)的各個(gè)子系統(tǒng)。有為政府、有效市場(chǎng)和有機(jī)社會(huì)分別是三個(gè)子系統(tǒng)的理想模式，三個(gè)子系統(tǒng)本身的優(yōu)化以及相互之間的良性互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)我國國家治理體系優(yōu)化這一目標(biāo)的可行路徑。

關(guān)鍵詞：國家治理體系；優(yōu)化；系統(tǒng)整體觀；整體功能

中圖分類號(hào)：D63-3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2017）02-0019-06

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“提高政策效能與地方政府公共政策執(zhí)行力研究”（ 11AZZ004）。

作者簡介：王亞茹（1993-），女，山東淄博人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2015級(jí)碩士研究生，研究方向：公共政策分析。 自國家治理體系進(jìn)入學(xué)者的視野以來，學(xué)術(shù)界關(guān)于該問題的理解和闡釋眾說紛紜。學(xué)者們主要就國家治理體系的基本內(nèi)涵、構(gòu)成要素、衡量依據(jù)以及優(yōu)化策略等方面進(jìn)行論析，觀點(diǎn)難免產(chǎn)生分歧。如何建構(gòu)一個(gè)兼容性的分析框架，以消除或緩和學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的對(duì)立和沖突，對(duì)國家治理體系的優(yōu)化與良性發(fā)展具有重大意義。由此，本文擬從系統(tǒng)整體觀的視閾出發(fā)，將國家治理體系作為一個(gè)完整的系統(tǒng)加以考量，探究其內(nèi)部構(gòu)成主體及其各主體之間的相互關(guān)系及有機(jī)整合，以期豐富和完善國家治理體系的研究。

一、問題的提出

關(guān)于國家治理體系的內(nèi)涵，有學(xué)者從制度構(gòu)成的視角將國家治理體系視為一個(gè)涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化等制度在內(nèi)的綜合性制度體系。何增科認(rèn)為，國家治理體系包括我國的根本政治制度和基本政治制度，中國特色社會(huì)主義法律體系、基本經(jīng)濟(jì)制度，以及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域的制度安排、體制機(jī)制四個(gè)方面。[1]與之相類似的，周平提出，國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。[2]俞可平從政治學(xué)的角度強(qiáng)調(diào)國家治理體系可分為政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理，認(rèn)為國家治理體系是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。它包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序，即國家治理體系是一個(gè)制度體系，分別包括國家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制。[3]

還有學(xué)者將國家治理體系看作是一個(gè)涉及主客體、各層級(jí)、各領(lǐng)域之間相互影響的復(fù)雜系統(tǒng)。燕繼榮用系統(tǒng)分析的方法來解釋國家治理體系的運(yùn)作過程，包括利益訴求的輸入、決策以及政策的輸出。通過完善這一過程，可以體現(xiàn)治理的法制化、科學(xué)化和民主原則等。[4]部分學(xué)者則聚焦于治理主體與客體的多元互動(dòng)。蔡文成指出，國家治理體系是主體和客體相融合的多元系統(tǒng)。它是某種縱向和橫向互動(dòng)的立體系統(tǒng)，打破集權(quán)國家自上而下模式的單向度運(yùn)動(dòng)，形成一個(gè)立體的網(wǎng)絡(luò)治理體系；國家治理體系是宏觀和微觀相結(jié)合的綜合系統(tǒng)；國家治理體系是動(dòng)態(tài)與靜態(tài)相統(tǒng)一的發(fā)展系統(tǒng)，超越傳統(tǒng)國家體制僵化封閉的制度慣性。[5]郭強(qiáng)認(rèn)為，現(xiàn)代國家治理的基本特色就是多主體、多客體。國家治理體系，就是打破國家治理上的主體割裂、客體割裂，特別是領(lǐng)域割裂、部門割裂、上下割裂、地域割裂、階層割裂、職業(yè)割裂、民族割裂等，實(shí)現(xiàn)政權(quán)、政黨、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體等等主體的分工合作，各司其職，協(xié)調(diào)配合；實(shí)現(xiàn)各層級(jí)權(quán)責(zé)匹配，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域多面一體，整體觀照、綜合治理，實(shí)現(xiàn)主客體之間系統(tǒng)耦合。[6]宣曉偉基于社會(huì)分工理論探賾國家治理體系的價(jià)值理念與制度設(shè)計(jì)。他指出，國家治理體系是一國在其自身文化傳統(tǒng)和價(jià)值觀念目標(biāo)影響下，為治理國家所采取的一系列政治、經(jīng)濟(jì)等制度安排和具體技術(shù)手段的綜合體系。[7]

就國家治理體系的優(yōu)化這一命題而言，學(xué)界存在三種比較有代表性的觀點(diǎn)：其一，江必新、吳德惠、唐皇鳳等學(xué)者基于制度優(yōu)化的視野探究國家治理體系的優(yōu)化路徑。其中，江必新將制度優(yōu)化作為國家治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)之一，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的過程就是逐步實(shí)現(xiàn)國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化的過程。[8]在江必新的論證思路基礎(chǔ)上，吳德惠又強(qiáng)調(diào)了國家治理主體善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國家的重要性。[9]唐皇鳳將制度優(yōu)化進(jìn)行了明確的劃分，即治理主體多層化、多元化；治理制度理性化；治理結(jié)構(gòu)分權(quán)化、網(wǎng)絡(luò)化；治理方式民主化、法治化；治理手段文明化與治理技術(shù)現(xiàn)代化。[10]其二，辛向陽、竹立家等學(xué)者從價(jià)值追求的視閾出發(fā)來考察國家治理體系的優(yōu)化問題。辛向陽指出，優(yōu)化國家治理體系不僅要著眼于符合時(shí)代潮流的基本制度，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)國家治理的組織架構(gòu)應(yīng)以現(xiàn)代化治理理念為基本價(jià)值取向；此外，國家治理體系的外設(shè)氛圍應(yīng)是廉潔的、風(fēng)氣純正的。[11]竹立家推崇的是法治與民主的價(jià)值理念，他認(rèn)為一個(gè)成熟理性的國家治理體系，根本上將是一個(gè)政府職能合理規(guī)范，政府權(quán)力邊界明確，公共權(quán)力不錯(cuò)位、缺位或越位的科學(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹卫矸妒?；是一個(gè)嚴(yán)格按照依法治國原則而運(yùn)行的規(guī)則治理體系；是一個(gè)依據(jù)人民民主原則的具有合法性的政府權(quán)力體系、依法治國體系和民主治理體系。[12]其三，何增科、魏志勛等學(xué)者從治理主體的角度探究國家治理體系的優(yōu)化。何增科等認(rèn)為現(xiàn)代國家治理體系建立的基本前提是國家與社會(huì)的二元對(duì)立，在此基礎(chǔ)之上出現(xiàn)了各類治理主體的專業(yè)分工，與此同時(shí)，政黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的潛能得到充分發(fā)揮，各主體間的協(xié)商溝通網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)。[4]與何增科對(duì)多元治理主體的強(qiáng)調(diào)不同的是，魏志勛認(rèn)為國家治理體系的優(yōu)化應(yīng)始終以政府為權(quán)威主體，指出優(yōu)化國家治理體系的實(shí)質(zhì)上是行政體系的自我重造，其直接目標(biāo)即是增強(qiáng)政府的治理能力。[13]

就當(dāng)前學(xué)界研究成果來看，我們認(rèn)為國家治理體系作為一個(gè)完整的系統(tǒng)整體，不僅需要制度設(shè)計(jì)等宏觀層面的研究，同樣也需要對(duì)作為治理主體的政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)等微觀層面進(jìn)行深入研究。目前學(xué)界對(duì)國家治理體系及優(yōu)化的研究主要從國家治理宏觀層面、頂層制度設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行，而對(duì)于相關(guān)治理主體諸如政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)等如何增進(jìn)治理優(yōu)化，如何從系統(tǒng)整體觀的視閾來闡釋治理主體的優(yōu)化重組以實(shí)現(xiàn)整體功能最大化等方面尚缺乏深入的分析。就我國政治體制改革的實(shí)踐而言，改革開放以來，國家治理體系從原有的“全能性政府”的一元治理主體向多元治理主體轉(zhuǎn)變，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主體的分工，各個(gè)治理主體都有自己的利益訴求和追求自身利益的動(dòng)機(jī)，那么國家治理很容易出現(xiàn)“碎片化治理”。各治理主體的作用力和著力點(diǎn)不一致，無疑會(huì)造成國家治理的惡性狀態(tài)；同時(shí)各主體功能領(lǐng)域界限不清，政事不分、政企不分、政社不分的現(xiàn)象仍然普遍存在。因此，筆者認(rèn)為現(xiàn)代國家治理體系的各個(gè)層面和各個(gè)主體應(yīng)該構(gòu)建為一個(gè)有機(jī)整體，通過實(shí)現(xiàn)整體功能的最大化來增進(jìn)國家治理體系的優(yōu)化。

二、系統(tǒng)整體觀的方法論意義

系統(tǒng)整體觀是系統(tǒng)科學(xué)的重要觀點(diǎn)之一，貝塔朗菲（Bertalanffy）在創(chuàng)立系統(tǒng)科學(xué)的過程中，對(duì)其也進(jìn)行了研究和探討。在他看來，新生的生命科學(xué)、行為科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的發(fā)展中到處都冒出了有機(jī)體和組織性的問題，“因此現(xiàn)代科學(xué)提出的一個(gè)基本問題就是關(guān)于組織的一般理論”。[14]他把整體性作為組織系統(tǒng)的核心性質(zhì)，“復(fù)雜現(xiàn)象大于因果鏈的孤立屬性的簡單總和，解釋這些現(xiàn)象不僅需要通過其構(gòu)成部分，還要研究各部分之間聯(lián)系的總和。有聯(lián)系的事物的總和，可以看成具有特殊的整體水平的功能和屬性的系統(tǒng)”。[15]也就是說任何系統(tǒng)都是一個(gè)有機(jī)的整體，它不是各個(gè)部分的機(jī)械組合或者簡單相加，系統(tǒng)整體功能是組成系統(tǒng)的各個(gè)要素在孤立狀態(tài)下所沒有的特質(zhì)。為了更為深入地理解系統(tǒng)整體論的內(nèi)容，我們可以將它與相關(guān)理論進(jìn)行對(duì)比，如結(jié)構(gòu)功能理論等等。

結(jié)構(gòu)功能理論的基本信條是，社會(huì)慣例和社會(huì)制度都可以從它們?cè)诰S持更大的社會(huì)體系中發(fā)揮功能的角度進(jìn)行闡釋。結(jié)構(gòu)功能主義學(xué)派從結(jié)構(gòu)與功能以及二者的相互聯(lián)系出發(fā)，深入分析了有關(guān)社會(huì)系統(tǒng)的一系列重要理論問題。結(jié)構(gòu)功能理論認(rèn)為，社會(huì)是具有一定結(jié)構(gòu)或組織化形式的系統(tǒng)，構(gòu)成社會(huì)的各個(gè)組成部分以其有序的方式相互聯(lián)結(jié)，并對(duì)社會(huì)整體發(fā)揮其相應(yīng)的功能。此外，社會(huì)整體的存在處于平衡狀態(tài)之中，其各組成部分雖然發(fā)生變化，但經(jīng)過自我調(diào)節(jié)與整合，仍會(huì)趨于新的平衡。結(jié)構(gòu)功能學(xué)派最具代表性的學(xué)者是美國社會(huì)學(xué)家帕森斯（Parsons）。在帕森斯看來，社會(huì)系統(tǒng)之所以能夠保證自身的存續(xù)，應(yīng)歸結(jié)于它始終滿足四種功能性條件，即適應(yīng)功能（Adaptation）、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能（Goal Attainment）、整合功能（Integration）、潛護(hù)功能（Latency）。他進(jìn)而指出，社會(huì)系統(tǒng)按照這四種功能的發(fā)揮可劃分為四個(gè)子系統(tǒng)，分別為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會(huì)共同體系統(tǒng)和文化模式托管系統(tǒng)，它們共同構(gòu)成了作為整體的、均衡的、自我調(diào)解和相互支持的社會(huì)系統(tǒng)。[16]可見，結(jié)構(gòu)功能主義理論側(cè)重于整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)功能的發(fā)揮。若以該理論解釋國家治理體系的構(gòu)建與優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)的是國家治理體系內(nèi)部各治理主體之間的關(guān)系和各自功能的發(fā)揮。結(jié)構(gòu)功能主義視角下的國家治理體系研究著眼于社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)系統(tǒng)的優(yōu)化選擇，“所謂社會(huì)結(jié)構(gòu)，就是社會(huì)系統(tǒng)諸要素或各部分之間按一定的方式組織結(jié)合起來，從而形成的一種相對(duì)確定的相互構(gòu)成關(guān)系和作用方式，它們之間具有較為確定的穩(wěn)固聯(lián)系和明顯的序列層次關(guān)系，這就決定了社會(huì)系統(tǒng)的相對(duì)不變性和秩序性。”[17]與結(jié)構(gòu)功能主義強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)穩(wěn)定性、秩序性不同的是，系統(tǒng)整體論在關(guān)注系統(tǒng)內(nèi)部各構(gòu)成要素之間有序關(guān)系的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)各子系統(tǒng)功能作用的合力，即整體功能的發(fā)揮。然而，我們還必須明確，系統(tǒng)整體觀指導(dǎo)下國家治理體系建設(shè)又不同于整體性治理。

整體性治理作為一種新型治理模式，是對(duì)傳統(tǒng)公共行政衰落和新公共管理改革過程中造成的“碎片化”治理困境的有效回應(yīng)。英國學(xué)者?？怂梗℉icks）指出，“碎片化”治理在功能上會(huì)導(dǎo)致部分之間相互轉(zhuǎn)嫁問題和成本、項(xiàng)目與目標(biāo)沖突、重復(fù)建設(shè)、缺乏溝通和公共服務(wù)等問題，這些問題正是整體性治理力圖解決或避免的。[18]新公共管理范式下的政府改革不僅造成整個(gè)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給系統(tǒng)部門化、破碎化，而且使得公共部門的權(quán)威社會(huì)化、分散化。隨之帶來的后果則是政治和行政領(lǐng)導(dǎo)逐漸喪失了調(diào)控、干預(yù)和獲取信息的途徑，缺乏合作與協(xié)調(diào)，從而在很大程度上影響了行政效率和效益。[19]整體性治理作為對(duì)新公共管理范式的反思與修正，其核心主張是通過政府內(nèi)部各部門之間以及政府內(nèi)外組織之間的相互協(xié)作達(dá)到以下目標(biāo)，“排除相互拆臺(tái)與腐蝕的政策環(huán)境；更好地使用稀缺資源；通過將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一切合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)?！盵20]可見，整體性治理著力于“政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和部門之間的功能整合，力圖將政府橫向的部門結(jié)構(gòu)和縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)有機(jī)整合起來”。[21]整體性治理是以責(zé)任與公共利益為價(jià)值取向的，政府在提升整體責(zé)任感的同時(shí)，其職能應(yīng)回歸公共服務(wù)。整體性治理的核心目標(biāo)是“使政府的功能進(jìn)行整合，以便有效地處理公眾最為關(guān)心的一些問題，而不是在部門和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命”。[22]整體性治理的組織結(jié)構(gòu)包括傳統(tǒng)的自上而下的縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)與橫向功能結(jié)構(gòu)，以及橫向功能結(jié)構(gòu)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。政府的組織架構(gòu)與形態(tài)體現(xiàn)為治理層級(jí)的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個(gè)維度。不難看出，整體性治理所倡導(dǎo)的理念與機(jī)制創(chuàng)新始終是圍繞政府這一治理主體而展開的。就治理主體的地位和作用而言，系統(tǒng)整體論主張的則是多元治理主體的平等地位，各主體各司其職，最終實(shí)現(xiàn)整體功能最大化的目標(biāo)。

習(xí)近平將國家治理體系界定為：在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。我們認(rèn)為國家治理體系是一個(gè)涉及到政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)等多元主體互進(jìn)共治的有機(jī)整體，鑒于目前學(xué)界研究的不足與我國國家治理“碎片化”的現(xiàn)狀，亟需運(yùn)用系統(tǒng)整體觀來協(xié)調(diào)各個(gè)治理主體關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)事務(wù)的治理制度化、規(guī)范化、程序化，促進(jìn)國家治理體系的優(yōu)化。一方面，系統(tǒng)各個(gè)要素相互關(guān)聯(lián)、相互契合，任何一種構(gòu)成要素功能的發(fā)揮都需要其他要素的配合、協(xié)調(diào)，不同要素在功能上可以互補(bǔ)或者矯正，也就是說，各種要素功能的互補(bǔ)、協(xié)調(diào)才能保障并不斷促進(jìn)有機(jī)整體的運(yùn)行，忽視任何一種要素都會(huì)對(duì)系統(tǒng)整體造成負(fù)面影響，它們共同決定著社會(huì)整體狀況。另一方面，構(gòu)成系統(tǒng)整體的各要素具有其他要素所不具備的獨(dú)特功能，各個(gè)要素功能界限分明，要素之間都應(yīng)該有明確的功能領(lǐng)域，各個(gè)要素的有序運(yùn)行是系統(tǒng)整體功能充分發(fā)揮的前提。

因此，運(yùn)用系統(tǒng)整體觀來研究國家治理體系具有重要的方法論意義。在對(duì)國家治理體系的研究中，應(yīng)該貫徹系統(tǒng)整體觀的思想來指導(dǎo)國家治理體系的優(yōu)化，使得各種治理主體既有合理的分工，又能形成統(tǒng)一的合力。一方面應(yīng)該注重國家治理整體中政府、社會(huì)、市場(chǎng)以及公民等多元治理主體之間的相互作用、相互契合、相互制約的關(guān)系，使多元主體共治的整體性功能大于其中任何一個(gè)主體單一治理的功能，注重治理體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，通過對(duì)各個(gè)治理主體的優(yōu)化重組，形成整體性治理合力，推動(dòng)國家治理體系的優(yōu)化。另一方面應(yīng)該注重系統(tǒng)整體中各個(gè)治理主體所具有的特殊結(jié)構(gòu)和職能定位，明確各主體的職能分工發(fā)揮特殊功能。每一主體在治理體系現(xiàn)代化過程中具有無法替代的作用，確保各個(gè)治理主體各歸其所、各司其職、各守其序是推進(jìn)國家治理體系的優(yōu)化的必要條件。

三、我國國家治理體系的基本構(gòu)成與現(xiàn)狀分析

現(xiàn)代化的國家治理主要倡導(dǎo)的理念就是治理主體的多元化，治理的最終目的是實(shí)現(xiàn)善治，即“實(shí)現(xiàn)政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，政治國家與公民社會(huì)達(dá)到最佳狀態(tài)的一種新穎關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的社會(huì)管理過程”。[23]治理理念所倡導(dǎo)的多元協(xié)作與整體性思維要求我們運(yùn)用系統(tǒng)整體觀的理念，在國家治理體系這個(gè)有機(jī)整體中明確界定各個(gè)治理主體的職能分工，厘清政府與其他治理主體的邊界，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)的良好合作與互動(dòng)，推動(dòng)國家治理體系的優(yōu)化。按照系統(tǒng)整體論的觀點(diǎn)來看，國家治理體系作為一個(gè)整體系統(tǒng)，包括了政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)三個(gè)主要維度，它們分別構(gòu)成了國家治理體系的政府治理系統(tǒng)、市場(chǎng)治理系統(tǒng)、公民社會(huì)治理系統(tǒng)三個(gè)主要層面（見表1）。

因此，對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界進(jìn)行界定，就涉及到權(quán)力如何合理配置的問題，最關(guān)鍵的就是對(duì)政府的行政權(quán)進(jìn)行規(guī)制和調(diào)整。就政府治理系統(tǒng)而言，可分為橫向系統(tǒng)與縱向系統(tǒng)兩方面。其一，橫向系統(tǒng)指的是政府機(jī)關(guān)之間的職權(quán)分配體系。行政機(jī)關(guān)的實(shí)效性與現(xiàn)實(shí)性是國家權(quán)力系統(tǒng)作用于社會(huì)的最基本工具與載體。因此，政府治理系統(tǒng)能夠接觸和處理最多的社會(huì)信息，最為熟悉社會(huì)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)邏輯。但就當(dāng)前中國政治生態(tài)下的政府治理系統(tǒng)而言，其缺點(diǎn)是相當(dāng)明顯的，機(jī)構(gòu)冗雜、效率低下、腐敗滋生等現(xiàn)象持續(xù)存在，其主要原因就在于政府治理系統(tǒng)的橫向分權(quán)不清晰。一些地方政府占有太多的社會(huì)資源，但又不以增進(jìn)公共利益為動(dòng)機(jī)。政府治理系統(tǒng)內(nèi)部缺乏監(jiān)督和制約，不同性質(zhì)的權(quán)力之間尚未形成相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。其二，縱向系統(tǒng)則是指中央與地方、政府與社會(huì)的分權(quán)體系。眾所周知，中國政府體制始終存在“權(quán)力過分集中”的癥結(jié)，中央政府一頭獨(dú)大，導(dǎo)致地方政府的積極性受到影響。在單一制的系統(tǒng)框架下，我們始終沒有明確中央與地方的具體職能劃分，上級(jí)政府與下級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)分類混亂不清。

2國家治理體系的市場(chǎng)治理系統(tǒng)及其現(xiàn)狀分析。與政府治理系統(tǒng)相比，市場(chǎng)治理系統(tǒng)體現(xiàn)出一種橫向的制度協(xié)調(diào)機(jī)制，它不但為政府提供了必要的財(cái)政收入，而且為公民社會(huì)的發(fā)展供給了巨大的資金支持和公共活動(dòng)的空間。市場(chǎng)治理系統(tǒng)健康而有序的維持需要政府的培育和保護(hù)，也有賴于多樣化的公民社會(huì)組織以及豐厚的社會(huì)資本來預(yù)防市場(chǎng)主體的失德行為，形成互利互惠的合作秩序。系統(tǒng)整體論要求我們認(rèn)清各系統(tǒng)自身的特點(diǎn)和屬性，以完善治理體系的協(xié)調(diào)功能?！笆袌?chǎng)制度以自利性交易、公平競爭和經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)為核心特征，各種經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)中進(jìn)行交易活動(dòng)以取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益?！盵27]政府治理系統(tǒng)與市場(chǎng)治理系統(tǒng)之間的良性的和諧互動(dòng)關(guān)系，不僅關(guān)乎政治與經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，同時(shí)還影響著國家治理體系的自我優(yōu)化與更新。具體而言，市場(chǎng)治理系統(tǒng)內(nèi)部資源配置的運(yùn)行如果缺乏必要的引導(dǎo)和規(guī)范，過高的交易成本必然嚴(yán)重侵蝕市場(chǎng)治理系統(tǒng)的運(yùn)行基礎(chǔ)。因此，賦予市場(chǎng)以權(quán)威性或共識(shí)性的規(guī)范極其重要，市場(chǎng)治理系統(tǒng)需要充足的規(guī)范性基礎(chǔ)才可能實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作，如果不能以政府治理系統(tǒng)的制度化產(chǎn)品作為保證，過高的交易成本必然導(dǎo)致市場(chǎng)無法有效配置資源。各個(gè)子系統(tǒng)之間的功能互補(bǔ)、相互彌合是維持整體系統(tǒng)存續(xù)與發(fā)展的關(guān)鍵因素，這是系統(tǒng)整體論倡導(dǎo)的基本理念之一。此外，市場(chǎng)治理系統(tǒng)內(nèi)部的自由性與自發(fā)性應(yīng)限制在特定范圍之內(nèi)，這一要求旨在壓縮市場(chǎng)治理系統(tǒng)的負(fù)面效應(yīng)并充分發(fā)揮其生產(chǎn)與分配功能?！笆袌?chǎng)自身依靠一套從屬性的社會(huì)制度網(wǎng)絡(luò)，其運(yùn)行通常由國家來建構(gòu)并維系”，[28]這說明市場(chǎng)治理系統(tǒng)的制度特征不僅僅是針對(duì)市場(chǎng)本身的制度建設(shè)，而且是要和更為宏觀的國家治理體系這個(gè)整體系統(tǒng)相契合。

就市場(chǎng)治理系統(tǒng)內(nèi)部的主體而言，企業(yè)是市場(chǎng)治理最重要的成分。企業(yè)的有效治理是適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。中國尚未建立起以完善的法人制度為基礎(chǔ)，有限責(zé)任制度為保證，股份有限公司為主要形式，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為主要特征的企業(yè)管理制度。此外，我們需要正確認(rèn)識(shí)中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展態(tài)勢(shì)，進(jìn)而對(duì)當(dāng)前的市場(chǎng)治理系統(tǒng)充分認(rèn)知。自十四屆三中全會(huì)到十八屆三中全會(huì)，市場(chǎng)治理系統(tǒng)的逐步完善與成熟取得了巨大進(jìn)展。國家在頂層設(shè)計(jì)領(lǐng)域力圖將市場(chǎng)在資源配置方面的作用由“基礎(chǔ)性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q定性”。然而，我國當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍未在資源配置功能上真正起到?jīng)Q定性作用，也就是說，未來改革中“需要消除對(duì)市場(chǎng)所遺留的某些干預(yù)、扭曲，讓資源由市場(chǎng)進(jìn)行配置，以建立一個(gè)有效的市場(chǎng)”。[29]但我們要明確，對(duì)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的強(qiáng)調(diào)以及對(duì)市場(chǎng)治理系統(tǒng)的培育絕不是讓政府徹底地退出分配領(lǐng)域。反之，我們更為需要一個(gè)強(qiáng)而有力的政府治理系統(tǒng)對(duì)自由放任的市場(chǎng)治理系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管和約束，正如林德布羅姆（Lindblom）所言“一個(gè)政府同另一個(gè)政府的最大不同，在于市場(chǎng)取代政府和政府取代市場(chǎng)的程度”。[30]市場(chǎng)治理系統(tǒng)逐步完善的過程帶有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩，在從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中國，這一特征尤為突出。因此，有效市場(chǎng)的構(gòu)建需要有為政府的支撐，市場(chǎng)治理系統(tǒng)與政府治理系統(tǒng)只有形成良性的互動(dòng)關(guān)系，才能保證國家治理體系優(yōu)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3國家治理體系的公民社會(huì)治理系統(tǒng)及其現(xiàn)狀分析。公民社會(huì)治理系統(tǒng)是一個(gè)介入個(gè)人與國家之間的，具有相對(duì)自治能力的社會(huì)生活系統(tǒng)，其核心組成要素包含數(shù)量眾多的公民社會(huì)組織（第三部門）、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)運(yùn)動(dòng)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等等。公民社會(huì)往往具有非官方性、非獨(dú)立性和自愿性等基本特征，社會(huì)成員能夠在信任與互惠的基礎(chǔ)上聯(lián)合起來協(xié)調(diào)集體行動(dòng)，以獲取合作效益。[31]“社會(huì)組織是獨(dú)立于政府和市場(chǎng)系統(tǒng)之外的具有一定程度公共性質(zhì)、并承擔(dān)一定公共職能的組織。”[32]公民社會(huì)治理系統(tǒng)的另一主要主體就是公民個(gè)人。公民的有效參與是優(yōu)化公民社會(huì)治理系統(tǒng)的另一個(gè)主要方面。要證明優(yōu)化國家治理體系的正當(dāng)性與合法性，根本上需要公民通過參與公民社會(huì)治理的行為來表達(dá)其對(duì)國家治理的認(rèn)同。公民應(yīng)當(dāng)秉持民主參與的理念，通過更加廣泛的渠道，參與公民社會(huì)治理系統(tǒng)中非正式的治理體系中。公民有效的參與有益于提升治理決策的質(zhì)量。政府治理系統(tǒng)產(chǎn)出的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量與系統(tǒng)內(nèi)部治理主體獲得的相關(guān)信息呈正相關(guān)。在國家治理展開的過程中，公民進(jìn)行參與這一合作行為本身就向相關(guān)治理系統(tǒng)和主體提供了豐富而有效的信息，有助于產(chǎn)出高質(zhì)量的決策。

中國的公民社會(huì)已經(jīng)形成，這一觀點(diǎn)在學(xué)界得到很多學(xué)者的認(rèn)同。但從社會(huì)公共事務(wù)的治理實(shí)踐來看，各級(jí)政府部門與基本自治組織（街道辦事處、村民委員會(huì)）主導(dǎo)社會(huì)公共事務(wù)，形成的基本格局是部分社會(huì)公益組織或社團(tuán)輔助性參與，而公民在公民社會(huì)治理中的地位雖然獲得憲法的確認(rèn)，卻沒有足夠的機(jī)會(huì)直接參與到公民社會(huì)治理的事務(wù)當(dāng)中，嚴(yán)重影響著公民的參與積極性以及公民社會(huì)的活力。從政府治理系統(tǒng)與社會(huì)治理系統(tǒng)二者的關(guān)系來看，中國的社會(huì)體系萌芽且成長于一種強(qiáng)政治性主導(dǎo)的國家，其成熟與發(fā)展是政府有意地讓渡權(quán)力的結(jié)果，進(jìn)而造成社會(huì)對(duì)政府高度依賴的局面，主要表現(xiàn)在：很多民間社團(tuán)組織的產(chǎn)生需要政府的認(rèn)定；每個(gè)組織必須隸屬于特定的主管部門；社團(tuán)組織的某些職能來源于主管單位職能的下移等等。[33]政府與社會(huì)之間的關(guān)系不夠明確，政府缺乏對(duì)社會(huì)組織的正確引導(dǎo)，社會(huì)組織的發(fā)展尚未步入法制化、規(guī)范化與制度化的軌道，甚至發(fā)展成為擾亂和破壞社會(huì)政治秩序的惡性社會(huì)資本。

四、實(shí)現(xiàn)我國國家治理體系優(yōu)化的策略選擇

當(dāng)前我國治理體系由于缺乏系統(tǒng)整體觀的理念指導(dǎo)，導(dǎo)致治理主體單一、缺乏協(xié)同，功能分割、缺乏協(xié)調(diào)，政府治理的碎片化傾向嚴(yán)重，政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)之間的合作伙伴關(guān)系遠(yuǎn)未建立，政府缺位或越位等現(xiàn)象依然存在。市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來，政府一元主體地位約束了市場(chǎng)的自主性，阻礙了市場(chǎng)的發(fā)展：首先政府主管企業(yè)的局面尚未根本扭轉(zhuǎn)，仍然通過行政審批權(quán)對(duì)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)施加影響，繁瑣的行政審批帶來的服務(wù)效率低下，通過稅收、收費(fèi)等各類有偏向性的政策造成企業(yè)過分依附于政府以及企業(yè)間競爭環(huán)境的不平等，約束了市場(chǎng)主體的自主性；其次在價(jià)格管理、市場(chǎng)管理等領(lǐng)域，政府通過行政命令、行政規(guī)章和行政制度等行政手段干預(yù)市場(chǎng)交易導(dǎo)致市場(chǎng)功能弱化， 公共服務(wù)供給的整體水平低下的現(xiàn)象仍然普遍。為此，要系統(tǒng)推進(jìn)國家治理體系的優(yōu)化。

1優(yōu)化政府治理系統(tǒng)：轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建有為政府。在國家治理體系中實(shí)現(xiàn)政府與其他治理主體共同對(duì)公共事務(wù)的治理，要求政府應(yīng)該向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，不僅需要重新審視和界定自身的職能權(quán)限，勇于放權(quán)于社會(huì)、放權(quán)于市場(chǎng)，而且要承擔(dān)起協(xié)調(diào)各治理主體之間利益關(guān)系的責(zé)任。政府的基本職能應(yīng)該主要包括：保障人民民主和維護(hù)國家長治久安等政治職能；在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、健全宏觀調(diào)控體系、保障宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、維護(hù)公平競爭的市場(chǎng)秩序等經(jīng)濟(jì)職能；優(yōu)化公共服務(wù)，加快健全基本公共服務(wù)體系，保障人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)以及住有所居，促進(jìn)社會(huì)公平正義等社會(huì)職能。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。無疑政府要在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)等方面中發(fā)揮領(lǐng)先作用，實(shí)現(xiàn)有效的政府治理。

在政府治理領(lǐng)域，政府應(yīng)全面正確履行其職能。進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。在經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，市場(chǎng)充分發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用和自發(fā)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)秩序和自由競爭的功能，政府則培育和健全公平競爭的市場(chǎng)規(guī)則體系，提供市場(chǎng)秩序需要的法律制度；在社會(huì)治理領(lǐng)域，政府讓渡一定的公共空間，使得社會(huì)作為第三方力量參與國家治理，解決政府市場(chǎng)同時(shí)失靈的難題，發(fā)揮社會(huì)自我管理、自我協(xié)調(diào)與自我服務(wù)的能力，通過社會(huì)自身力量化解社會(huì)矛盾，滿足社會(huì)需求。而政府為社會(huì)組織提供規(guī)范的公共權(quán)力制度體系，幫助社會(huì)組織發(fā)揮其最佳治理效果。

2優(yōu)化市場(chǎng)治理系統(tǒng)：改善分配，構(gòu)建有效市場(chǎng)。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)治理系統(tǒng)通過自由市場(chǎng)的發(fā)展在國家治理體系中承擔(dān)著資源獲取的職能，成為國家良性運(yùn)轉(zhuǎn)堅(jiān)實(shí)的財(cái)政后盾。黨的十八屆三中全會(huì)指出，市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題。市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)治理中主要發(fā)揮兩個(gè)方面作用：一是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的決定性作用；二是通過政府的宏觀調(diào)控，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長、充分就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)和國際收支平衡。根據(jù)系統(tǒng)整體論的觀點(diǎn)，政府治理系統(tǒng)和市場(chǎng)治理系統(tǒng)緊密勾連、相互影響。政府與市場(chǎng)之間存在著此進(jìn)彼退、此退彼進(jìn)的關(guān)系，減少政府的資源配置活動(dòng)，市場(chǎng)就獲得了更多的資源配置可能，企業(yè)也就擁有了更大的自主活動(dòng)的空間。

改善資源分配必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。著力消除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置的效率和公平性。最大限度地減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批。可見，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力向市場(chǎng)和社會(huì)權(quán)力的回歸成為改革的主要目標(biāo)。國家治理體系的優(yōu)化要求在市場(chǎng)治理系統(tǒng)內(nèi)部改善分配、充分釋放市場(chǎng)活力，市場(chǎng)治理系統(tǒng)的成熟與完善，治理體制和治理方式的改革為開辟新的市場(chǎng)空間和領(lǐng)域提供了更多的可能性。市場(chǎng)治理系統(tǒng)的優(yōu)化與策略選擇始終圍繞政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)改革的主動(dòng)性和積極性，逐漸從不必要的資源配置領(lǐng)域中撤出，減少多余的資源配置活動(dòng)，著眼于供給公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)、政府的歸政府。

3優(yōu)化公民社會(huì)治理系統(tǒng)：增強(qiáng)活力，構(gòu)建有機(jī)社會(huì)。社會(huì)組織在國家治理體系中發(fā)揮著重要的作用：行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)類社會(huì)組織發(fā)揮著規(guī)范行業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用；學(xué)會(huì)、研究會(huì)等科技類社會(huì)組織發(fā)揮著聯(lián)系知識(shí)分子、推進(jìn)理論創(chuàng)新的作用；教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等公益慈善類社會(huì)組織發(fā)揮著環(huán)境保護(hù)、扶危救難的作用；城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織發(fā)揮著滿足多元化公共服務(wù)需求，化解不同利益主體之間利益沖突的作用；還有一些非營利組織承擔(dān)著政府不宜提供的公共物品和公共服務(wù)的責(zé)任等。[34]加快培育和發(fā)展社會(huì)組織，鞏固社會(huì)組織在公民社會(huì)治理系統(tǒng)中的主體地位，促進(jìn)社會(huì)治理系統(tǒng)的優(yōu)化，對(duì)國家治理體系這一總體系統(tǒng)而言其意義是不言而喻的。增強(qiáng)社會(huì)組織的活力是構(gòu)建有機(jī)社會(huì)的關(guān)鍵。具體而言，應(yīng)逐步規(guī)范社會(huì)組織分級(jí)分類的管理行為，完善社會(huì)組織注冊(cè)登記變更流程，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織運(yùn)作的透明化、制度化，提升它們自我管理的水平和能力。應(yīng)廣泛扶持各個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)組織，鼓勵(lì)支持各種新生社會(huì)力量通過合法程序形成具有自主性的、信任互惠的社會(huì)組織，擴(kuò)大覆蓋面，完善公民社會(huì)體系。

對(duì)公民個(gè)人而言，在憲法框架內(nèi)規(guī)范與拓寬公民直接參與公民社會(huì)治理的路徑，是優(yōu)化公民社會(huì)治理系統(tǒng)的基本思路。首先，應(yīng)當(dāng)在人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮人民的監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)，促進(jìn)公民社會(huì)治理的良性發(fā)展。其次，在堅(jiān)持行政法治的原則下，拓寬公共行政立法與決策召開聽證、論證、座談與公眾評(píng)價(jià)的點(diǎn)與面，特別是確?；鶎庸駨V泛而直接的參與，增強(qiáng)其民主性與公開性的廣度與厚度。再次，建立公民本位的多中心治理體系。不能低估公民的自主治理能力，要?jiǎng)?chuàng)造條件激勵(lì)公民積極參與到社會(huì)合作體系之中，使其主動(dòng)擔(dān)負(fù)治理成本、平衡治理收益。一方面要把政府治理系統(tǒng)中政府的治理角色和職責(zé)定位在足夠增進(jìn)社會(huì)合作的制度框架以及多中心合作治理的規(guī)則體系上，另一方面要改善社會(huì)力量參與公共社會(huì)治理的法律制度環(huán)境，明確社會(huì)組織和公民個(gè)人參與公民社會(huì)治理的領(lǐng)域范圍，規(guī)范參與方式與行為，從而增強(qiáng)社會(huì)活力、提高積極性，構(gòu)建有機(jī)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化公民社會(huì)治理的目標(biāo)。

結(jié)語

在系統(tǒng)整體觀的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)國家治理體系的優(yōu)化關(guān)鍵之處就在于處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，三者在治理機(jī)制中協(xié)商合作，發(fā)揮功能的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。實(shí)現(xiàn)國家治理體系的優(yōu)化，就是要實(shí)現(xiàn)“善治”?；谙到y(tǒng)整體觀的理念，政府治理系統(tǒng)、市場(chǎng)治理系統(tǒng)和公民社會(huì)治理系統(tǒng)作為國家治理體系這個(gè)整體系統(tǒng)的三個(gè)子系統(tǒng)，它們自身的優(yōu)化必然帶來整體系統(tǒng)的優(yōu)化。通過相應(yīng)的策略選擇，即轉(zhuǎn)變政府職能構(gòu)建有為政府、改善分配構(gòu)建有效市場(chǎng)、增強(qiáng)社會(huì)活力構(gòu)建有機(jī)社會(huì)等，將分別實(shí)現(xiàn)三個(gè)子系統(tǒng)的理想狀態(tài)?？梢?，系統(tǒng)整體論在研究國家治理體系這一問題上具有很強(qiáng)的解釋力，它可以指導(dǎo)和幫助我們厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的職能邊界，進(jìn)而發(fā)揮各自治理優(yōu)勢(shì)，培育多元合作的現(xiàn)代治理體系，構(gòu)建以政府、市場(chǎng)及社會(huì)公眾力量共同參與的協(xié)作共治機(jī)制，促進(jìn)國家治理體系的優(yōu)化。

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