高等教育經(jīng)費投入保障機制研究

中圖分類號：F810 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）21-0082-03

摘要：1993年，國家提出教育投入4%的目標(biāo)，通過全國上下各方努力，于2012年實現(xiàn)這一目標(biāo)。但隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和增速放緩，2013年開始黑龍江省教育投入不足4%，阻礙和限制了黑龍江高等教育的發(fā)展。文章認(rèn)為通過加強教育法制化建設(shè)，重塑政府間分權(quán)模式，規(guī)范成本核算標(biāo)準(zhǔn)化，提高高校辦學(xué)自主權(quán)，促進投資來源多元化等五個角度優(yōu)化和保障高等教育經(jīng)費投入，從而為高等教育投入體制改革提供參考。

關(guān)鍵詞：高等教育 投入 保障

一、引言

2014年，黑龍江省高等教育學(xué)生總數(shù)105.51萬人，高等教育毛入學(xué)率47.97%；普通高等學(xué)校80所，其中部委屬3所，地方屬77所；普通本?？普猩?0.31萬人，在校生73.06萬人，畢業(yè)生18.54萬人。十一五以來，國家堅持優(yōu)先發(fā)展教育，始終把教育作為治國理念優(yōu)先發(fā)展，作為戰(zhàn)略性投資優(yōu)先保障，因此我國高等教育迎來了迅猛發(fā)展的黃金時期。從1993年第一次提出教育經(jīng)費投入實現(xiàn)4%，經(jīng)過20年不懈的努力，2012年末國家財政性教育經(jīng)費支出2.2萬億元，占GDP的比例達到4.28%，實現(xiàn)了4%的投入目標(biāo)，2013年以后，全國這個比例逐年減少，但仍在4%以上，然而局部地區(qū)或部分省份低于4%?？梢?，教育投入4%不是終點，是新的起點，應(yīng)該鞏固和保障4%的教育投入，保障教育投入穩(wěn)定增長。

二、高等教育經(jīng)費投入現(xiàn)狀分析

（一）財政性教育經(jīng)費投入占GDP的比例情況

為了衡量財政性教育經(jīng)費投入水平，我們首選國際通用指標(biāo)，即“公共教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值（GDP）的比例”。

從表1可以看出，全國GDP與國家財政性教育經(jīng)費投入的年均增長率分別為8.07%和7.89%，國家財政性教育經(jīng)費投入增長率低于GDP增長率，表明沒有同步。黑龍江這兩項指標(biāo)分別是4.04%和2.57%，黑龍江的財政性教育經(jīng)費的投入力度和年增長率均低于全國水平。另外從全國經(jīng)濟發(fā)展視角不難看出，由于區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距的拉大而帶來的科技和教育等領(lǐng)域的發(fā)展失衡比較大。2012年全國和黑龍江財政性教育經(jīng)費投入占GDP比例分別為4.28%和4.07%，此后各年度此項指標(biāo)均有所下降。2012年以后，國家財政性教育經(jīng)費投入逐年增加的，而黑龍江省此項指標(biāo)從2012年以后各年度均沒有達到2012年投入力度。

（二）財政性教育經(jīng)費增長情況

為了更好地分析教育經(jīng)費與財政性教育經(jīng)費增長關(guān)系，本文采用財政性教育經(jīng)費彈性系數(shù)。財政性教育經(jīng)費彈性系數(shù)是指財政性教育經(jīng)費與教育經(jīng)費兩個指標(biāo)的增長率之比，即教育經(jīng)費總量每增長1個百分點，財政性教育經(jīng)費增長的百分點。

從2011年至2014年的教育經(jīng)費與財政性教育經(jīng)費增長對比分析來看，全國和黑龍江省財政性教育經(jīng)費彈性系數(shù)分別為1.16、1.21，這表示全國和黑龍江教育經(jīng)費每增長1%，各自的財政性教育經(jīng)費增長分別為1.16%、1.21%。數(shù)據(jù)顯示我國財政性教育經(jīng)費的增長速度已經(jīng)開始高于教育經(jīng)費總量的增長速度，而且黑龍江省彈性系數(shù)已經(jīng)超過全國水平。然而表1中顯示，黑龍江從2012年以后年度財政性教育經(jīng)費投入均沒有達到2012年投入力度，2013年黑龍江教育經(jīng)費和財政性教育經(jīng)費分別是 -6.06%、-7.79%，是負(fù)增長，由此可以分析出黑龍江相對于全國教育經(jīng)費投入總量不足，應(yīng)該引起注意。

（三）高等教育經(jīng)費投入來源情況

根據(jù)黑龍江省教育經(jīng)費統(tǒng)計主要指標(biāo)的統(tǒng)計口徑來看，黑龍江省高等教育經(jīng)費來源渠道包括：預(yù)算內(nèi)經(jīng)費、教育稅費、企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費、民辦學(xué)校中舉辦者的投入、社會捐贈經(jīng)費、事業(yè)收入（主要指學(xué)雜費）、其他收入。表2為2011—2014年黑龍江省高等教育經(jīng)費來源情況。

通過表2可以看出，黑龍江省高等教育經(jīng)費來源渠道主要是預(yù)算內(nèi)經(jīng)費和事業(yè)收入兩部分，2014年占比97%，其他來源渠道比例很小，高等教育投入沒有形成多元化；高等教育經(jīng)費投入不穩(wěn)定，且沒有穩(wěn)步增長，2013年高等教育總經(jīng)費不增反降，比2011年減少2.26億元，2014年預(yù)算內(nèi)經(jīng)費與2012年持平，財政撥款乏力；事業(yè)收入不夠穩(wěn)定，事業(yè)收入扣除學(xué)雜費后的數(shù)額2011年和2014年分別為8.92億元、7.04億元，2014年的學(xué)雜費金額最低，為53.04億元，事業(yè)收入主要是學(xué)雜費，學(xué)雜費是高等教育經(jīng)費主要來源之一；其他來源（教育稅費、企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費、民辦學(xué)校中舉辦者的投入、社會捐贈經(jīng)費、其他收入）比較穩(wěn)定，所占比重過去四年里一直保持在3%左右。

（四）高等教育收入支出情況分析

通過教育經(jīng)費統(tǒng)計分析可以看出，黑龍江省高等教育經(jīng)費增長速度低于全國水平，年均增長只有2.02%，特別是2013年教育經(jīng)費為負(fù)增長，這與教育經(jīng)費“三個增長、兩個提高”的法律規(guī)定相悖。從2011年開始黑龍江省高等教育支出中公用部分逐年減少，從占比66%下降到52%。目前高等教育執(zhí)行的是國庫集中支付，在教育投入不能得到保證的情況下，教育經(jīng)費支出難以得到保障，何談提高高等教育質(zhì)量和優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，提升高等教育內(nèi)涵建設(shè)。

（五）不同隸屬高校經(jīng)費投入情況

黑龍江省有高等學(xué)校80所，其中，部屬高校3所，占公辦高校比例4.92%；地方高校58所，占公辦高校比例95.08%，民辦高校19所，這80所高校構(gòu)成了黑龍江省高等教育發(fā)展的格局。黑龍江省2014年公辦教育總經(jīng)費235.82億元，4.92%的部屬高校占據(jù)了教育總經(jīng)費的36.27%，部屬高校校均經(jīng)費28.5億元，地方高校校均經(jīng)費2.59億元，相差11倍，由此可以明顯看出教育經(jīng)費分配不公平現(xiàn)象的存在。地方高校教育經(jīng)費投入年均增長2.02%，部屬高校教育經(jīng)費投入年均增長為4.01%，部屬高校教育經(jīng)費年均增長速度是地方高校的2倍，這些數(shù)字的差距必將形成教育經(jīng)費差距，勢必影響地方高校辦學(xué)活力和質(zhì)量。

三、高等教育經(jīng)費投入存在的問題及成因分析

（一）教育財政投入水平相對偏低

目前，我國經(jīng)濟仍然面臨“三期疊加”的形勢，經(jīng)濟增長穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)仍不牢固，經(jīng)濟下行壓力較大，在此背景下我國教育財政投入仍然保持4%以上實屬不易，與2010年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）平均水平的5.2%差距很大。黑龍江省的教育財政投入2013年和2014年均沒有達到法定要求的4%，只有3.55%和3.5%，而且有下行的趨勢，可見黑龍江省教育財政投入水平偏低，投入總量不足。導(dǎo)致該問題產(chǎn)生的根本原因在于黑龍江省經(jīng)濟水平制約，由于歷史和區(qū)域的原因，黑龍江省的經(jīng)濟發(fā)展水平處于全國下游，特別是經(jīng)濟增長速度2014年位于全國倒第三位，另外人才外流也影響政府對高等教育投入的積極性。

（二）教育經(jīng)費來源渠道過于狹窄

隨著高等教育體制改革的深入，社會對高等教育的需求程度也明顯增強，國家試圖由過去單一的財政撥款模式改變?yōu)槎嗲赖耐顿Y格局。但黑龍江省近五年高等教育經(jīng)費來源渠道主要是預(yù)算內(nèi)經(jīng)費和學(xué)雜費，沒有形成多元化格局，來源渠道過于狹窄。其主要原因是黑龍江省沒有形成良好的教育發(fā)展環(huán)境，能否開拓非政府渠道，關(guān)鍵在于政府的政策導(dǎo)向，政府對社會和企業(yè)辦高校扶持力度、政策支持不強，無法吸引更多社會資金投入到高等教育領(lǐng)域。另外就是教育投入相關(guān)法律法規(guī)不健全，雖然我國已經(jīng)分布了《捐贈法》，但稅收優(yōu)惠政策沒有明確規(guī)定，不易具體實施和操作，沒有正式的《教育投入法》，也就無法形成剛性教育投入的約束力。

（三）不同隸屬高校投入差距很大

部屬高校和地方高校教育經(jīng)費投入的差距，造成高等教育投入分配不合理，違背了教育公平性原則，限制了高等教育均衡發(fā)展。造成這個結(jié)果的主要原因是政府間教育投入責(zé)任不明晰，轉(zhuǎn)移支付制度不健全。另外，地方政府高等教育投入不到位的現(xiàn)象，以及中央政府對地方高校的轉(zhuǎn)移支付不確定性，在一定程度上也影響了地方政府舉辦高等教育的努力程度，客觀上不僅沒有縮小高校間差距，反而造成了差距的進一步擴大，形成了窮則愈窮，富則愈富的“馬態(tài)效應(yīng)”。

（四）高等教育經(jīng)費使用效益不高

高等教育發(fā)展的根本保障就是資金，原本不足的高等教育經(jīng)費投入中，又由于經(jīng)費使用效益不高，以及教育資源浪費現(xiàn)象，使得高等教育經(jīng)費管理“雪上加霜”。

1.專業(yè)產(chǎn)能過剩。上個世紀(jì)九十年代我國高校專業(yè)設(shè)置就存在嚴(yán)重的趨同現(xiàn)象，比如理工科院校設(shè)置英語和文學(xué)專業(yè)，師范類院校設(shè)置會計和經(jīng)濟專業(yè)，等等。高校沒有按照自身的類型和未來市場的需求設(shè)置專業(yè)，畢業(yè)生沒有競爭優(yōu)勢，造成了專業(yè)產(chǎn)能過剩，浪費了教育資源。出現(xiàn)這一問題的根本原因是高校的“羊群效應(yīng)”，高校對專業(yè)設(shè)置信息不充分和缺乏了解，沒有科學(xué)定制學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略和設(shè)置學(xué)科專業(yè)。

2.教輔成本過高。在高等教育投入不足的情況下，教輔成本過高影響和阻礙了高等教育質(zhì)量提升。2013年我國普通高校專任教師占教職工比例為65.18%，而黑龍江省這一比例為59.83%，高校行政和后勤等其他人員占40.17%，高等教育經(jīng)費中非教學(xué)經(jīng)費支出高于全國的水平，過多地擠占教學(xué)經(jīng)費支出，成為高等教育可持續(xù)發(fā)展的沉重包袱。主要是因為高等教育體制改革較為緩慢，特別是高校機構(gòu)改革，去行政化、去包袱，輕裝前進執(zhí)行得比較慢。

3.資產(chǎn)設(shè)備閑置。我國高校實驗室設(shè)備利用率普遍偏低，根據(jù)世界銀行的一個調(diào)查，我國部分高等學(xué)校實驗室的使用效率僅有60%；另據(jù)教育部的統(tǒng)計數(shù)字，我國高等學(xué)校的儀器設(shè)備中有 20% 處于閑置狀態(tài)，而一些價格不菲的大型科研裝備使用率最高不過15%。更有高校儀器設(shè)備采購回來后一直未使用，閑置浪費比較嚴(yán)重。造成這一情況的主要原因是高校內(nèi)部管理不科學(xué)，重購置輕管理，重投入輕效益，使得二級院系爭經(jīng)費、爭儀器設(shè)備，認(rèn)證不充分，盲目投資采購。另外，儀器設(shè)備資源共享程度不高，存在二級院系之間重復(fù)購置、資源共享壁壘。

四、高等教育經(jīng)費投入優(yōu)化的建議及對策

“百年大計，教育為本”，教育對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展具有全局性和先導(dǎo)性的影響。對此，本文提出如下建議：

（一）加強教育法制化建設(shè)

從法律法規(guī)供給側(cè)考慮，制定和出臺《教育投入法》《教育投入條例》《教育投入實施細則》等法律法規(guī)，完善教育法制化建設(shè)。將《教育法》 已經(jīng)確立的財、稅、費、產(chǎn)、社、基等多渠道教育投入細化，便于實施中的可操作性，強調(diào)法律法規(guī)的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，營造一個良好的教育投入法制化環(huán)境。

（二）重塑政府間分權(quán)模式

從中央與地方分權(quán)考慮，重塑政府間分權(quán)模式，加強轉(zhuǎn)移支付力度，促進公益性事業(yè)投入的均衡性。最近幾十年來，全世界出現(xiàn)了一個明確的趨勢，即各國政府將支出責(zé)任及收入責(zé)任逐步轉(zhuǎn)移給下級政府，當(dāng)然收入責(zé)任的轉(zhuǎn)移在程度上要低一些。這一趨勢不僅見于具有悠久的中央集權(quán)制傳統(tǒng)的國家，也見于聯(lián)邦制國家；不僅發(fā)展中國家如此，工業(yè)化國家亦如此。作為這一事實的反映，在地方政府經(jīng)常會出現(xiàn)大量的垂直性失衡，也有小部分的水平性失衡。因此，需要重塑政府間分權(quán)模式，建立健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度，這有利于中央與地方政府間重新分配資源，促進教育投入公平性。

（三）規(guī)范成本核算標(biāo)準(zhǔn)化

從規(guī)范成本標(biāo)準(zhǔn)化考慮，建立健全動態(tài)生均培養(yǎng)成本核算標(biāo)準(zhǔn)，促進制定高等教育收費政策。為合理制定高等學(xué)校學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)，提高教育收費決策的科學(xué)性，國家發(fā)展改革委于2005年6月8日印發(fā)了《高等學(xué)校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法（試行）》，明確規(guī)定了哪些計入培養(yǎng)成本，哪些項目需要剔除。根據(jù)相關(guān)原則和權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，結(jié)合作業(yè)成本法多級劃分，構(gòu)建高等學(xué)校成本核算體系，測算出生均培養(yǎng)成本，為地方政府制定高等教育收費標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)和參考，從而充實高等教育事業(yè)收入。

（四）提高高校辦學(xué)自主權(quán)

從提高辦學(xué)自主權(quán)考慮，改善高校管理方式，擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，要“推進政校分開，管辦分離。克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”?！奥鋵嵑蛿U大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，政府及其部門要樹立服務(wù)意識，改進管理方式，完善監(jiān)管機制，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”，要“完善治理結(jié)構(gòu)”。根據(jù)事業(yè)單位改革需要，充分下放編制和財權(quán)，逐步去高校行政化，進一步調(diào)動高校辦學(xué)自主權(quán)，增收節(jié)支，降低辦學(xué)成本，提高辦學(xué)效益和效率，全面提升高等教育辦學(xué)質(zhì)量。

（五）促進投資來源多元化

從來源渠道多元化考慮，大力發(fā)展民辦教育，鼓勵社會捐贈，實施教育金融，促進良好的高等教育投資環(huán)境?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，“要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費的體制，大幅度增加教育投入”。 《中華人民共和國民辦教育促進法》明確規(guī)定，“國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針”，并且“鼓勵出資、捐資辦學(xué)，促進社會力量以獨立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育”。地方政府可以依據(jù)相關(guān)法規(guī)，出臺和制定高等教育投資來源配套制度，保障捐資人（出資人）合法權(quán)益和優(yōu)惠政策，促進高等教育投資來源多元化。另外，可以利用杠桿原理，設(shè)立教育銀行，發(fā)揮教育金融功能，為高等教育投入開辟一條新興之路。J

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