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    PPP項(xiàng)目融資模式的應(yīng)用與實(shí)踐

    2017-02-21 20:17:08潘璇
    科技創(chuàng)新與應(yīng)用 2016年36期
    關(guān)鍵詞:項(xiàng)目融資PPP模式項(xiàng)目管理

    潘璇

    摘 要:PPP項(xiàng)目是指一種公共部門與企業(yè)合作的新型的項(xiàng)目融資模式,是當(dāng)前市場(chǎng)上較為普遍的一種經(jīng)營方式。在PPP項(xiàng)目經(jīng)營模式下,企業(yè)與政府機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行高度合作,共同為公共設(shè)施建設(shè)出力;文章將以中冶(貴州)建設(shè)投資發(fā)展有限公司融資的三條高速公路為例進(jìn)行闡述,為我國的PPP項(xiàng)目管理提供有價(jià)值的參考依據(jù)。

    關(guān)鍵詞:PPP模式;項(xiàng)目管理;項(xiàng)目融資

    2016年1月貴州省交通廳通過公開招標(biāo)選擇采用PPP模式建設(shè)貴州省三都至荔波高速、紫云至望謨高速、三穗至施秉高速公路的社會(huì)資本,由中冶集團(tuán)所屬企業(yè)(社會(huì)投資人)和貴州交通建設(shè)集團(tuán)(政府出資人)所屬企業(yè)組成聯(lián)合體于2016年1月6日正式中標(biāo),1月31日簽訂了三條高速公路項(xiàng)目的投資協(xié)議。

    1 PPP項(xiàng)目融資模式概述

    1.1 PPP項(xiàng)目融資模式基本含義

    PPP(Public-Private-Partnership),是指一種公共部門與企業(yè)合作的新型的項(xiàng)目融資模式。它的基本含義包括:(1)PPP首先是一種項(xiàng)目融資模式,即是以項(xiàng)目的資產(chǎn)、預(yù)期收益或權(quán)益作抵押取得的一種無追索權(quán)或有限追索權(quán)的融資或貸款。(2)在PPP模式下,公共部門與企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成相互平等的合作關(guān)系,雙方共同投資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。它將公共部門和企業(yè)各自的優(yōu)勢(shì)充分結(jié)合起來,既減輕了政府財(cái)政壓力,又提高了項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營效率,是解決政府投資公共產(chǎn)品缺陷和財(cái)政資金緊缺狀況的有效方式。(3)PPP代表的是一個(gè)特定的具體的項(xiàng)目融資概念。其中,“公共部門”是指政府機(jī)構(gòu)及其職能部門,而企業(yè)則是泛指的概念,它可能是社會(huì)資本、私營企企業(yè)、國有企業(yè)、外資企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織甚至公民個(gè)人。

    1.2 PPP項(xiàng)目融資的一般運(yùn)作方式

    PPP項(xiàng)目融資的一般運(yùn)行程序是:公共部門選擇項(xiàng)目合作方——確定項(xiàng)目簽訂特許權(quán)協(xié)議——成立特許經(jīng)營公司——項(xiàng)目融資——項(xiàng)目建設(shè)——項(xiàng)目運(yùn)營與管理——項(xiàng)目移交。

    在PPP模式中,參與項(xiàng)目的公共部門和企業(yè)之間是相互平等的合作關(guān)系,雙方以特許權(quán)協(xié)議為合作基礎(chǔ)。兩者的合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段,并貫穿于項(xiàng)目的全過程,共同對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。公共部門與企業(yè)之間存在分歧,應(yīng)當(dāng)平等地在特許協(xié)議的基礎(chǔ)上處理,任何一方不能單獨(dú)改變項(xiàng)目的實(shí)施。特許經(jīng)營公司由雙方共同設(shè)立,一般是股份合作企業(yè),作為特許權(quán)人承擔(dān)特許合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù),并且是項(xiàng)目融資的具體承擔(dān)者。在PPP模式下,項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任由參與合作的各方共同承擔(dān),政府對(duì)項(xiàng)目也擁有一定的決策權(quán)和控制權(quán)。

    1.3 PPP項(xiàng)目融資模式的特點(diǎn)

    一是PPP可以節(jié)省政府投資,提高項(xiàng)目公共服務(wù)質(zhì)量。二是PPP可以保證融資順利進(jìn)行,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。三是PPP可以使企業(yè)參與項(xiàng)目前期工作,有利于提高項(xiàng)目建設(shè)效率。四是PPP可以使企業(yè)獲得一定利益,吸引企業(yè)資本投入公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。五是PPP可以應(yīng)用的范圍極為廣泛。

    2 中冶貴州公司三條高速PPP項(xiàng)目融資實(shí)例分析

    2.1 項(xiàng)目背景及概況

    貴州省三都至荔波高速公路、紫云至望謨、天柱至黃平高速公路是貴州省“678”高速公路網(wǎng)規(guī)劃的組成部分,三荔高速項(xiàng)目起于三都縣大河鎮(zhèn),終點(diǎn)在羅家寨處與已建的駕歐至荔波高速公路順接,路線全長(zhǎng)75.72公里。項(xiàng)目估算總投資90.01億元,紫望高速項(xiàng)目起于紫云縣遼菁,接惠水至興仁高速公路紫云西互通,終點(diǎn)與已建的望謨至安龍高速公路順接,路線全長(zhǎng)70.885公里。項(xiàng)目估算總投資104.81億元,三施高速項(xiàng)目起點(diǎn)與三穗至黎平高速公路順接并與滬昆高速形成十字交叉,終點(diǎn)連接余慶至安龍高速公路余慶至凱里段的施秉連接線,路線全長(zhǎng)44.850公里,項(xiàng)目估算總投資58.39億元。三條高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為:雙向四車道高速公路、設(shè)計(jì)速度80公里/小時(shí)、路基寬度24.5米。

    2.2 項(xiàng)目融資模式分析

    三個(gè)PPP項(xiàng)目均采用“BOT+EPC+運(yùn)營期補(bǔ)貼”模式合作實(shí)施。即貴州省交通運(yùn)輸廳指定貴州交通建設(shè)集團(tuán)作為項(xiàng)目政府出資人,社會(huì)資本中標(biāo)后,與政府出資人共同出資,組建項(xiàng)目公司,由項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理等全過程負(fù)責(zé),自主經(jīng)營;項(xiàng)目公司安排中冶方和貴州交建按照65:35的投資比例合作實(shí)施項(xiàng)目建設(shè),建設(shè)期3年,運(yùn)營期30年;貴州省交通廳及項(xiàng)目所在地政府將在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)給予項(xiàng)目公司運(yùn)營補(bǔ)貼或享有項(xiàng)目超額收益,項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼分為缺口性運(yùn)營補(bǔ)貼和最低車輛通行費(fèi)收入性補(bǔ)貼;根據(jù)合作項(xiàng)目合同的規(guī)定,在項(xiàng)目合作期滿后,將公路(含土地使用權(quán))、公路附屬設(shè)施及相關(guān)資料無償移交給交通運(yùn)輸主管部門或其指定單位。

    2.3 社會(huì)資本的準(zhǔn)入條件

    貴州省PPP項(xiàng)目在準(zhǔn)入條件設(shè)置上側(cè)重于對(duì)投資人財(cái)務(wù)、投融資能力和信譽(yù)的要求,建設(shè)能力方面不做強(qiáng)制性要求,即投資人如具備有效的施工和(或)勘察設(shè)計(jì)資質(zhì),可在其資質(zhì)允許范圍內(nèi)自行承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè),否則按照公路基本建設(shè)程序公開招標(biāo)選擇勘察設(shè)計(jì)和(或)施工單位實(shí)施建設(shè)。

    貴州省一般要求PPP項(xiàng)目合格投標(biāo)人應(yīng)滿足以下資格條件:注冊(cè)資本10億元人民幣以上、上年末凈資產(chǎn)大于等于資本金比例、最近連續(xù)三年盈利、具有不低于項(xiàng)目投資估算的投融資能力、信譽(yù)良好,允許聯(lián)合體投標(biāo),聯(lián)合體成員數(shù)量不超過4家。

    投資協(xié)議主要內(nèi)容有:項(xiàng)目概況、雙方的權(quán)利和義務(wù)、具體方案、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營目標(biāo)及合理收益率、社會(huì)資本履約擔(dān)保、違約條款、免責(zé)條款、爭(zhēng)議的解決、其他事項(xiàng)等內(nèi)容。投資協(xié)議還約定了項(xiàng)目合作方案、合理回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、補(bǔ)助機(jī)制、退出機(jī)制等。

    2.4 責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)劃分

    貴州省交通廳明確PPP項(xiàng)目前期工作由前期工作辦理情況經(jīng)驗(yàn)豐富的廳下屬單位(省公路局、高速集團(tuán))或市(州)交通運(yùn)輸局代辦,前期工作費(fèi)用納入項(xiàng)目投資。項(xiàng)目公司成立后對(duì)相關(guān)合同和成果進(jìn)行確認(rèn)、交接和承繼,并負(fù)責(zé)辦理項(xiàng)目的核準(zhǔn)和各項(xiàng)報(bào)批工作。

    項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營過程中,貴州省交通廳負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。其中,建設(shè)階段包括審批初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì),工程質(zhì)量安全、進(jìn)度、融資監(jiān)管等;運(yùn)營階段包括運(yùn)營服務(wù)水平、通行費(fèi)價(jià)格、路況維護(hù)監(jiān)管等,并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作,根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定應(yīng)支付給項(xiàng)目公司的補(bǔ)貼額度。

    風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)原則:一是由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)大小相匹配。三是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有上限,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要是通過合同條款約定。

    2.5 違約失信的管理措施

    違約失信行為主要通過采用扣除投資人履約擔(dān)保、對(duì)投資人處以違約金及解除合同等管理措施來約束投資人履行協(xié)議約定的義務(wù)。

    項(xiàng)目公司嚴(yán)重違約:(1)項(xiàng)目合作履約保證金或運(yùn)營期履約保證金將被沒收;(2)如解除合同發(fā)生在建設(shè)期,以社會(huì)資本投入的項(xiàng)目資本金的80%予以收購;(3)如解除合同發(fā)生在運(yùn)營期,以合同約定的項(xiàng)目合理收益率作為資本金回報(bào)率,對(duì)社會(huì)資本投入的項(xiàng)目資本金的80%予以收購。運(yùn)營期內(nèi)社會(huì)資本已獲得收益的,應(yīng)在予以支付的收購款項(xiàng)中扣減該收益額及其銀行同期存款利息;(4)如果項(xiàng)目合作履約保證金或運(yùn)營期履約保證金及收購額減少的賠償金仍無法彌補(bǔ)政府方損失的,政府方有權(quán)繼續(xù)向項(xiàng)目公司追索。

    政府方嚴(yán)重違約:(1)如合同解除發(fā)生在建設(shè)期,按照社會(huì)資本投入的項(xiàng)目資本金全額予以收購;(2)如合同解除發(fā)生在運(yùn)營期,以合同約定的項(xiàng)目合理收益率作為資本金回報(bào)率,對(duì)社會(huì)資本投入的項(xiàng)目資本金予以收購。運(yùn)營期內(nèi)社會(huì)資本已獲得收益的,應(yīng)在予以支付的收購款項(xiàng)中扣減該收益額及其銀行同期存款利息;(3)貴州省交通運(yùn)輸廳和市(州)人民政府對(duì)由此給項(xiàng)目公司造成的損失進(jìn)行適當(dāng)賠償。

    2.6 提前退出機(jī)制

    項(xiàng)目運(yùn)營期實(shí)際車輛通行費(fèi)收入與工可預(yù)測(cè)車輛通行費(fèi)收入有較大差距或運(yùn)營期第10年后,項(xiàng)目運(yùn)營年度經(jīng)審計(jì)的車輛通行費(fèi)實(shí)際收入達(dá)不到預(yù)測(cè)車輛通行費(fèi)收入的90%時(shí),經(jīng)協(xié)商同意,中冶方有權(quán)減持項(xiàng)目公司股份或退出本項(xiàng)目。減持股份時(shí),政府將對(duì)減持的股份進(jìn)行收購,收購款項(xiàng)為減持股份所對(duì)應(yīng)考核項(xiàng)目資本金及實(shí)際占用時(shí)間(不含建設(shè)期)成本(時(shí)間成本為央行5年以上貸款基準(zhǔn)利率);中冶方退出項(xiàng)目時(shí),政府將對(duì)中冶方持有項(xiàng)目公司股權(quán)進(jìn)行收購,收購款項(xiàng)為依據(jù)合作項(xiàng)目合同確認(rèn)的考核項(xiàng)目資本金扣減政府出資人認(rèn)繳的項(xiàng)目資本金后的金額及實(shí)際占用時(shí)間(不含建設(shè)期)成本(時(shí)間成本為央行5年以上貸款基準(zhǔn)利率)并扣減已獲取的分紅額及分紅額的銀行同期存款利息。

    2.7 差異與監(jiān)管特點(diǎn)

    (1)建設(shè)程序:社會(huì)資本投資項(xiàng)目需發(fā)改委進(jìn)行項(xiàng)目核準(zhǔn),項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)明確的資金構(gòu)成及額度是補(bǔ)助資金(若有)的依據(jù)。

    (2)設(shè)計(jì)審批:沒有差異。

    (3)征地拆遷:社會(huì)資本投資人需與當(dāng)?shù)卣透咚俟氛鞑鹬笓]部共同組建征拆機(jī)構(gòu),建立良好的工作機(jī)制,便于及時(shí)正式用地報(bào)件和開展征地拆遷工作。

    (4)設(shè)計(jì)變更:一是變更特點(diǎn)明顯。社會(huì)資本投資項(xiàng)目實(shí)施階段的設(shè)計(jì)變更主要是從“節(jié)約工程投資”的角度提出來的,負(fù)變更可能較多。貴州省交通廳在初步設(shè)計(jì)批復(fù)文件中要求“若發(fā)生涉及縮減工程規(guī)模的變更,要先申請(qǐng),經(jīng)同意后才能開展變更設(shè)計(jì),設(shè)計(jì)完成后經(jīng)審批才能實(shí)施”,同時(shí)嚴(yán)禁降低使用標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生。二是變更審批管理內(nèi)容作了調(diào)整。交通廳只對(duì)社會(huì)資本投資項(xiàng)目的重大和較大設(shè)計(jì)變更的申請(qǐng)進(jìn)行審批,不再對(duì)變更的施工圖及其預(yù)算進(jìn)行審批。

    (5)計(jì)量支付、交竣工驗(yàn)收:沒有差異。

    2.8 貴州省PPP項(xiàng)目的其他經(jīng)營模式

    貴州省提出了“股權(quán)合作+EPC+運(yùn)營期補(bǔ)貼”模式,具體為社會(huì)資本與政府指定平臺(tái)公司共同成立項(xiàng)目公司(社會(huì)資本控股,政府平臺(tái)公司參股),具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等事宜,雙方依據(jù)出資比例享有相應(yīng)權(quán)益。同時(shí),根據(jù)競(jìng)標(biāo)確定的項(xiàng)目收益率,在項(xiàng)目運(yùn)營期收益達(dá)不到預(yù)期項(xiàng)目收益時(shí)政府給予一定補(bǔ)貼,超額收益歸政府。PPP模式已成為貴州省“十三五”高速公路建設(shè)的主要模式。

    “股權(quán)合作+EPC+運(yùn)營期補(bǔ)貼”模式具有以下特點(diǎn):一是從“補(bǔ)建設(shè)”到“補(bǔ)運(yùn)營”轉(zhuǎn)變。原則上按項(xiàng)目建成后10年內(nèi)作為補(bǔ)助期考慮,降低了政府補(bǔ)助資金籌集壓力,既有利于地方政府籌資落實(shí),也有利于降低項(xiàng)目初期虧損。二是對(duì)企業(yè)來說“有保障,無暴利”,企業(yè)不再能夠獲取暴利,同時(shí)保證在高速公路運(yùn)營初期的巨額虧損得到政府補(bǔ)助,增強(qiáng)了企業(yè)投資信心,超額收益部分則收歸政府,充分體現(xiàn)公平;三是項(xiàng)目運(yùn)作更加透明、公平。BOT模式是以投資人“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”為原則,而PPP模式是政府和企業(yè)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利潤共享”的合作伙伴關(guān)系,信息更加透明、公開。

    貴州省普通國省干線公路“建養(yǎng)一體化”模式,按貴州省政府全程主導(dǎo)推進(jìn)、市場(chǎng)運(yùn)作選擇對(duì)象、社會(huì)資本帶資建養(yǎng)、項(xiàng)目超前打捆實(shí)施、建養(yǎng)績(jī)效評(píng)估付費(fèi)、政府交通責(zé)權(quán)明晰的原則,由政府向社會(huì)公開招標(biāo)選擇社會(huì)資本,簽訂三方協(xié)議(另一方為業(yè)主單位),由社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的資金籌集、總承包施工或施工圖設(shè)計(jì)施工總承包和交工驗(yàn)收后5年的養(yǎng)護(hù)服務(wù),政府依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)及養(yǎng)護(hù)的績(jī)效評(píng)估情況,向社會(huì)資本支付服務(wù)費(fèi)。

    參考文獻(xiàn)

    [1]伍迪,王守清.PPP模式在中國的研究發(fā)展與趨勢(shì)[J].工程管理學(xué)報(bào),2014,6:75-80.

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