地方政府借貸監(jiān)管體系構(gòu)建的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

辛昱辰　劉姣

摘 要： 政府監(jiān)管是解決市場失靈的一種有效機(jī)制。盡管世界各國的政府監(jiān)管模式各有不同，構(gòu)建的背景和內(nèi)容也有所區(qū)別，但都是基于以矯正和解決市場失靈為目的而建立的。當(dāng)下我國正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，雖然設(shè)立了相應(yīng)的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但不論是理念還是職能上都偏重于傳統(tǒng)意義上的監(jiān)管，與現(xiàn)代意義上的監(jiān)管還相差甚遠(yuǎn)。加之當(dāng)前我國的市場經(jīng)濟(jì)體制還不健全，政府的管理理念與發(fā)展方式還保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)，法制環(huán)境還不完善。因此，如何把我國傳統(tǒng)的政府監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代意義的政府監(jiān)管就顯得尤為重要。這不僅能提高政府的監(jiān)管能力，建立獨(dú)立、公開、透明的現(xiàn)代監(jiān)管體系，同時(shí)還是健全和完善市場經(jīng)濟(jì)體制，融入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的必然要求。

關(guān)鍵詞： 地方政府； 借貸監(jiān)管； 事前控制； 事后監(jiān)管； 經(jīng)驗(yàn)啟示

中圖分類號： F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.027

近年來，地方政府借貸不斷增加主要是受大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資需求的驅(qū)動，尤其是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施作保障，然而基礎(chǔ)設(shè)施投資中很大一部分事權(quán)是由各地方政府來承擔(dān)的，這就需要地方政府投入大量的財(cái)政資金來發(fā)展和維持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但由于地方政府的財(cái)政收支主要來自于稅收和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩方面，而這二者所得的資金不足以維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同步需求，所以地方政府只能利用從金融市場借貸的資金來支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。借貸使得地方政府可以靈活運(yùn)用資金而不受財(cái)政赤字的影響，但這容易使地方政府對金融市場資金借貸產(chǎn)生過度的依賴性，與之相伴隨的是債務(wù)投資是否收益以及債務(wù)能否按期償還的風(fēng)險(xiǎn)。假如地方政府的借貸無法按期償還，那么借貸產(chǎn)生的債務(wù)壓力會使地方政府陷于財(cái)政困境，進(jìn)而產(chǎn)生債務(wù)違約或是發(fā)生債務(wù)危機(jī)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)不是個別國家的獨(dú)有現(xiàn)象，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的必經(jīng)過程。20世紀(jì)90年代以來，很多國家先后都發(fā)生過債務(wù)危機(jī)，例如俄羅斯的89個地方政府中有57個發(fā)生過債務(wù)危機(jī)；阿根廷布宜諾斯艾利斯和門多薩地方政府債務(wù)失控是造成阿根廷債務(wù)危機(jī)的主要原因；印度、匈牙利和南非也都因?yàn)樨?cái)政赤字或債務(wù)違約產(chǎn)生過巨大的財(cái)政危機(jī)。地方債務(wù)危機(jī)的發(fā)生不僅會影響地方公共服務(wù)供給，還會阻礙地方信貸市場的發(fā)展，使基礎(chǔ)設(shè)施融資的空間縮小，嚴(yán)重的還會威脅到國家宏觀經(jīng)濟(jì)和金融市場的穩(wěn)定性。因此，解決地方政府債務(wù)危機(jī)的最好辦法就是建立一套完善的地方政府借貸監(jiān)管體系，這樣不僅有助于加強(qiáng)地方財(cái)政紀(jì)律，增強(qiáng)財(cái)政透明度，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在管理范圍內(nèi)，同時(shí)還能提高政府借貸資金的使用效率，完善政府間的財(cái)政體制改革，建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度。

一、地方政府借貸監(jiān)管的必要性及風(fēng)險(xiǎn)

（一）地方政府借貸監(jiān)管的必要性

地方政府借貸對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有一定的益處和必要性，其主要表現(xiàn)在：

1. 地方政府的借貸資金可以擴(kuò)大地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的融資空間，城市化的快速發(fā)展使人口大量向城市集中，這就要求城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求不斷提高，但地方政府的稅收和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金并不能滿足于這一需求，只有借貸才能緩解地方政府的財(cái)政壓力，使地方政府能夠保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的供給。

2. 地方政府借貸能夠加強(qiáng)地方政府信用評級的建設(shè)。地方政府信用評級要求地方財(cái)政具有能夠獨(dú)立審計(jì)的公開賬目，這將增強(qiáng)地方財(cái)政的透明度，加強(qiáng)預(yù)算的合理性，提高政府財(cái)政的管理和監(jiān)督能力。

3. 地方政府借貸還有助于促進(jìn)地方金融市場的發(fā)展。金融市場發(fā)展是否完善取決于是否存在一個競爭性和多樣選擇性并存的借貸市場，這樣的金融市場有助于地方信貸選擇的多樣性，從而降低借貸的成本。地方政府將借貸資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅會帶動地方金融市場的發(fā)展，還會促使金融市場更大的流動性和規(guī)范性。

（二）地方政府借貸存在的風(fēng)險(xiǎn)

盡管地方政府借貸對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的益處和必要性，但地方政府借貸也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，其主要表現(xiàn)在：

1. 由于缺乏有效的地方借貸監(jiān)管體系，地方政府會因?yàn)閭鶆?wù)管理不善或盲目投資而引發(fā)債務(wù)危機(jī)，進(jìn)而陷入地方財(cái)政困境。尤其是在缺乏監(jiān)管的金融市場中，地方借貸市場會因?yàn)槿鄙俦O(jiān)管約束而使地方借貸的準(zhǔn)入門檻降低，致使借貸資金產(chǎn)生貨幣投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)從而付出昂貴的代價(jià)。20世紀(jì)90年代的匈牙利和俄羅斯為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)曾進(jìn)行了大量的地方借貸，但由于缺乏相應(yīng)的借貸監(jiān)管體系作保障，致使匈牙利和俄羅斯的地方政府因財(cái)政管理不善和投資失誤造成大量財(cái)政赤字，產(chǎn)生地方財(cái)政壓力困境，致使地方政府陷入不可持續(xù)的債務(wù)危機(jī)，最終導(dǎo)致地方政府破產(chǎn)。

2. 地方借貸若缺乏監(jiān)管容易造成預(yù)算外的隱性債務(wù)和或有債務(wù)的形成。雖然隱性債務(wù)和或有債務(wù)不會加大地方政府債務(wù)的名義規(guī)模，但會加大政府債務(wù)的實(shí)際規(guī)模。隱性債務(wù)和或有債務(wù)往往是地方政府財(cái)政惡化的重要原因，它會使地方財(cái)政運(yùn)行不穩(wěn)定，對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行造成嚴(yán)重的威脅和沖擊。另外還會影響地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展能力，因此對隱性債務(wù)和或有債務(wù)缺乏監(jiān)管不僅會加深地方政府的債務(wù)危機(jī)，還會因宏觀經(jīng)濟(jì)影響或是金融變動引發(fā)為財(cái)政危機(jī)。

3. 地方政府借貸監(jiān)管的缺失還會產(chǎn)生財(cái)政預(yù)算軟約束的風(fēng)險(xiǎn)，為尋租和腐敗提供空間。預(yù)算軟約束不僅是財(cái)政分權(quán)體制下產(chǎn)生的一種弊端，也是地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)中面臨的一個突出問題，如果地方財(cái)政在預(yù)算軟約束的問題上缺乏必要的監(jiān)管約束，就會導(dǎo)致地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中自行其是，產(chǎn)生大量的機(jī)會主義從而傾向于過度借貸，造成大量的債務(wù)負(fù)擔(dān)。同時(shí)由于借貸監(jiān)管的缺失和信息不對稱，政府無法真正掌握和了解相關(guān)債務(wù)的具體信息，對于債務(wù)存在的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)也難以判斷，因此往往將預(yù)期會發(fā)生的危機(jī)寄托于中央來解決，地方官員隨意使用和分配財(cái)政資金，致使部分官員運(yùn)用職權(quán)為自己牟取私利，從而引發(fā)系統(tǒng)內(nèi)的腐敗和濫用職權(quán)，這不僅產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)還會造成地方政府的負(fù)面影響。

4. 地方政府借貸監(jiān)管缺失還會影響政府間財(cái)政體制設(shè)計(jì)和金融市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整。財(cái)政體制改革最突出的問題就是解決政府財(cái)政預(yù)算的約束問題，假如這一問題解決不好就會導(dǎo)致各級政府的公共財(cái)政都陷入危機(jī)的狀況，輕則會造成大量赤字和債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，重則會威脅國家的社會穩(wěn)定和金融安全。

二、地方政府借貸監(jiān)管的構(gòu)建與原則

地方政府借貸監(jiān)管的理念設(shè)計(jì)初衷是對地方政府借貸進(jìn)行監(jiān)督，促使地方政府制定積極的財(cái)政政策和可持續(xù)發(fā)展的借貸模式，使其對投資和收益風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。然而，地方政府借貸監(jiān)管體系的構(gòu)建必須與地方經(jīng)濟(jì)與財(cái)政制度改革相配套聯(lián)系，地方政府監(jiān)管是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政體制改革變化而變化的，并不是靜止不變的。不同國家根據(jù)其政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會文化制定不同的監(jiān)管機(jī)制，因此地方政府的監(jiān)管體系并不存在可套用的模式。地方政府借貸監(jiān)管體系的基本框架主要分為事前監(jiān)控和事后監(jiān)管兩部分。

（一）事前監(jiān)控

事前監(jiān)控主要是對地方政府借貸進(jìn)行預(yù)防性監(jiān)管，提前對債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)控，包括對借貸的目的、種類、期限以及額度等作出規(guī)定和限制。

1. 事前監(jiān)控首先要對事前借貸進(jìn)行監(jiān)管控制，對地方政府的財(cái)政狀況以及借貸資金進(jìn)行監(jiān)督。主要是對地方政府借貸的用途、類別以及債務(wù)借貸的程序制定指標(biāo)。其中根據(jù)借貸的用途可以分為短期債務(wù)與中長期債務(wù)兩類。短期債務(wù)主要是指用于公共事業(yè)建設(shè)借貸，包括用于地方各種公共事業(yè)和民生類設(shè)施建設(shè)，這類借貸所產(chǎn)生的主要是社會效益，不會帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益；中長期債務(wù)主要是指地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展借貸，是指能夠?yàn)榈胤截?cái)政帶來經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其特點(diǎn)在于用特定的基礎(chǔ)建設(shè)收益做擔(dān)保對其借貸資金和利息進(jìn)行償還。

2. 事前監(jiān)控還要求對用于公共基礎(chǔ)投資建設(shè)的長期債務(wù)借貸要制定預(yù)算平衡要求以及債務(wù)償還比率。對用于短期緩解財(cái)政壓力的運(yùn)營性借貸，事前監(jiān)控也規(guī)定必須限定短期借貸的最高額度，并對此額度進(jìn)行監(jiān)控，以防止出現(xiàn)以短期借貸利率滾動支持當(dāng)期財(cái)政赤字的長期借貸。根據(jù)國際借貸的經(jīng)驗(yàn)，對于地方借貸的額度應(yīng)該控制在三個范圍內(nèi)：一是地方債務(wù)的控制比率不能超過其財(cái)政總收入的10%；二是地方債務(wù)余額不能超過其GDP的20%～25%；三是地方債務(wù)與中央債務(wù)的控制比率應(yīng)該保持在25%以內(nèi)。

3. 事前監(jiān)控還要求地方政府必須建立中期財(cái)政規(guī)劃和透明的財(cái)政預(yù)算程序。地方政府建立中期財(cái)政規(guī)劃主要是為了確保財(cái)政債務(wù)處于可控范圍內(nèi)，并且保障地方政府的財(cái)政可持續(xù)性。中期財(cái)政規(guī)劃對于地方借貸具有監(jiān)控和調(diào)節(jié)的作用，例如法國在對地方政府借貸的中期監(jiān)控就規(guī)定借貸資金必須嚴(yán)格按照借貸的初衷和要求進(jìn)行投資，并且所有項(xiàng)目開支全部要進(jìn)入財(cái)政預(yù)算。哥倫比亞對地方政府的中期監(jiān)控是根據(jù)債務(wù)預(yù)警信號的紅綠燈體系來進(jìn)行的，在中期財(cái)政規(guī)劃中，地方政府會對借貸的債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的審查和監(jiān)督，專業(yè)的財(cái)政審計(jì)部門會把債務(wù)分成紅綠兩種信號進(jìn)行標(biāo)示：綠燈意味著借貸資金正常，債務(wù)處于地方財(cái)政可控范圍內(nèi)；紅燈則意味著借貸資金超出可控范圍，地方政府將嚴(yán)禁借貸并且對當(dāng)期債務(wù)狀況進(jìn)行全面調(diào)查和調(diào)整，防范債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。

（二）事后監(jiān)管

事后監(jiān)管主要是處理當(dāng)債務(wù)危機(jī)發(fā)生后地方政府無力償還債務(wù)的情況下如何對地方借貸的債務(wù)進(jìn)行重組或是減免。事后監(jiān)管可以彌補(bǔ)事前監(jiān)管的漏洞，對逃避事前監(jiān)管的債務(wù)借貸進(jìn)行查補(bǔ)和懲戒，推動事前監(jiān)管的預(yù)防性建設(shè)。事后監(jiān)管的基本理念主要是由事后破產(chǎn)程序和事后重組機(jī)制兩部分組成，如果說事前監(jiān)控偏重于對債務(wù)借貸提供規(guī)程和保障并且對債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管。那么事后監(jiān)管則偏重于處理債務(wù)危機(jī)后地方政府無力償還債務(wù)的問題。事后破產(chǎn)機(jī)制的建立是和事前借貸監(jiān)控相互補(bǔ)充的，假如沒有事后破產(chǎn)機(jī)制，那么事前監(jiān)控很容易變成過渡的行政控制，致使其職責(zé)和權(quán)力濫用。因此事后監(jiān)管的設(shè)計(jì)原則主要基于四方面：

1. 規(guī)范事前借貸行為。事后監(jiān)管機(jī)制有助于防范事前借貸的不規(guī)則行為，對事前借貸的責(zé)任和規(guī)定起到監(jiān)督規(guī)范的作用。

2. 確保政府職責(zé)的履行。事后監(jiān)管機(jī)制在地方政府發(fā)生債務(wù)違約需要債務(wù)重組時(shí)可以保障地方政府在重組狀況下繼續(xù)履行其政府職能，同時(shí)維持基本的公共服務(wù)供給。因?yàn)榈胤秸穆毮芤蟮胤秸飘a(chǎn)或是重組不能像企業(yè)或公司那樣被清算，必須履行其公共服務(wù)的職能，所以地方政府必須在具有保障性和完整性的制度框架下才能進(jìn)行重組。

3. 強(qiáng)化地方財(cái)政的硬預(yù)算約束。事后監(jiān)管機(jī)制可以對其地方政府的財(cái)政狀況進(jìn)行調(diào)整和重組，加強(qiáng)地方政府財(cái)政的硬預(yù)算約束，幫助地方政府恢復(fù)其正常的經(jīng)濟(jì)秩序，為重新進(jìn)入金融市場做準(zhǔn)備。

4. 事后監(jiān)管機(jī)制還在于其公正性，不僅對債權(quán)方的利益進(jìn)行維護(hù)，同時(shí)還保護(hù)債務(wù)方的權(quán)力職責(zé)不受傷害，這對建立公正和多樣化的地方信貸市場具有至關(guān)重要的意義。

三、國外地方政府借貸監(jiān)管體系構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)分析

（一）事前監(jiān)控

事前監(jiān)控主要是對借貸的行為和目的進(jìn)行事前控制以及對財(cái)政狀況進(jìn)行監(jiān)督。早在20世紀(jì)90年代，巴西、哥倫比亞和墨西哥等發(fā)展中國家為了解決因地方債務(wù)危機(jī)引起的財(cái)政壓力，加強(qiáng)并建立了事前監(jiān)管，以避免后期發(fā)生的系統(tǒng)性危機(jī)。巴西對于事前監(jiān)管專門頒布了《財(cái)政責(zé)任法》來確保事前監(jiān)管的法律保障。哥倫比亞于2003年頒布了《財(cái)政透明和責(zé)任法》，對事前監(jiān)管專門做出了定義和解釋。墨西哥在2000年建立了新的借貸框架來防止因借貸發(fā)生的地方債務(wù)危機(jī)，其中還包括建立財(cái)政規(guī)劃和目標(biāo)等建議。因此，構(gòu)建事前監(jiān)管有助于避免因借貸發(fā)生的債務(wù)危機(jī)，并能有效地將風(fēng)險(xiǎn)控制到最小范圍。根據(jù)各國的經(jīng)驗(yàn)分析總結(jié)，對于地方政府借貸的事前監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)如下。

1. 國外地方政府對借貸資金的用途規(guī)定只能用于投資基礎(chǔ)設(shè)施等公共項(xiàng)目。雖然對于一些較小的地區(qū)或是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方來說，借貸有助于地方政府擁有足夠的資金，能夠立刻進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或是用資本進(jìn)行投資來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，但假如缺乏相配套的財(cái)政監(jiān)管體系，就容易使地方政府發(fā)生隨意濫用公共財(cái)政的道德風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響金融市場的穩(wěn)定。所以，地方政府借貸監(jiān)管要求長期借貸必須用于公共項(xiàng)目的投資，德國、英國、巴西、印度、俄羅斯等多個國家在對于地方借貸監(jiān)管上都頒布了明確的公共財(cái)政投資平衡預(yù)算制度，要求在公共投資被提出后，地方財(cái)政要能保持財(cái)政預(yù)算的平衡。

2. 事前監(jiān)管體系明確了地方政府借貸在財(cái)政變量上的限制，例如財(cái)政赤字、償債比率以及擔(dān)保限制等。印度對地方政府的事前借貸監(jiān)管規(guī)定，假如地方政府的債務(wù)償債率超過20%，則該地方政府就被定義為處于債務(wù)壓力狀態(tài)，中央政府便要對地方政府再借貸進(jìn)行監(jiān)督，并且要求地方政府把財(cái)政赤字降低到生產(chǎn)總值的3%以內(nèi)才能解除對地方政府財(cái)政的監(jiān)督。哥倫比亞在監(jiān)督地方借貸的事前監(jiān)管上依據(jù)其《財(cái)政透明和責(zé)任法》建立了一套“紅綠燈”借貸危機(jī)指示系統(tǒng)。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)被評為紅燈的時(shí)候則意味著利息與可流動資金的比率大于40%，并且債務(wù)總額與財(cái)政收入比率大于80%，那么地方政府被嚴(yán)禁借貸。而如果被評為綠燈則意味著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還處于可控范圍內(nèi)，地方政府可以進(jìn)行新的借貸。美國對地方政府事前借貸的管理取決于政府借貸債務(wù)的類型、形式、規(guī)模以及償還債務(wù)的收入類型等。雖然不同國家對地方政府的事前借貸具有不同類型的監(jiān)管方式和規(guī)則，但其都是為了對事前借貸采取事前防范，防止地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積。

3. 事前監(jiān)管還需要地方政府建立公開透明的財(cái)政預(yù)算以及相配套的財(cái)政體系框架作保障，其目的也是為了確保地方政府財(cái)政狀況的可持續(xù)發(fā)展。公開透明的財(cái)政預(yù)算已經(jīng)成為財(cái)政制度中不可或缺的一部分，其中包括對財(cái)務(wù)賬目的獨(dú)立審計(jì)、財(cái)政預(yù)算外債務(wù)以及隱形債務(wù)等財(cái)務(wù)信息的定期公布。巴西制定的《財(cái)政責(zé)任法》中要求巴西各級政府必須把公開透明作為財(cái)政制度的關(guān)鍵部分，所有財(cái)政借貸、提案、收支以及賬目必須公開，并且專門要求各級地方政府做出每季度的財(cái)務(wù)管理報(bào)告，并通過電子媒體向公眾公開查閱，監(jiān)督并且保證借貸與財(cái)政目標(biāo)的一致性。為了提高財(cái)政的公開透明，墨西哥還采用了地方政府信用評級制度來評估風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范地方政府的財(cái)政紀(jì)律。

（二）事后監(jiān)管

國外政府對于事后監(jiān)管主要表現(xiàn)為地方破產(chǎn)機(jī)制，針對無償付能力的地方政府。對于地方政府借貸而言，盡管借貸的事前監(jiān)管可以控制和約束發(fā)生債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)，但并不意味著只要建立事前監(jiān)控便不會發(fā)生債務(wù)違約的問題，債務(wù)違約也可能因?yàn)榈胤秸?cái)政管理不善或是受宏觀經(jīng)濟(jì)政策等外部因素影響而發(fā)生。所以對于地方政府的借貸監(jiān)管還需要建立事后監(jiān)管來作為地方政府借貸的保障機(jī)制，與事前監(jiān)控相配合才能更好地對地方政府借貸監(jiān)管起到制約作用。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)來看，對于地方政府的事后監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)如下。

1. 事后監(jiān)管的啟動程序。事后監(jiān)管的啟動程序也可以認(rèn)為是地方政府破產(chǎn)的啟動程序，地方政府的破產(chǎn)不同于一般的企業(yè)或公司破產(chǎn)。企業(yè)或公司破產(chǎn)后其資產(chǎn)可以通過法律程序進(jìn)行扣押或是被清算用于債務(wù)的償還，而地方政府在債務(wù)破產(chǎn)后其資產(chǎn)不能被扣押或是對其進(jìn)行清算，因?yàn)榈胤秸€具有維持基本公共服務(wù)的職能，其扣押地方政府資產(chǎn)的權(quán)利在很大程度上會受到限制。所以，地方政府破產(chǎn)總體上只能看作是進(jìn)行重組而非資產(chǎn)清算。其次，地方政府的事后監(jiān)管啟動程序還需在特定條件下才能促發(fā)。在美國，根據(jù)其《破產(chǎn)法》第9章第109款第2條規(guī)定，地方政府的破產(chǎn)申請只能在確定其無力償還債務(wù)，或者已經(jīng)處于準(zhǔn)備調(diào)整債務(wù)并且已經(jīng)通過所在州的批準(zhǔn)條件下，才能達(dá)到向市政機(jī)構(gòu)申請破產(chǎn)的條件，并且只有市政機(jī)構(gòu)才有資格申請破產(chǎn)。匈牙利的《市政債務(wù)調(diào)整法》規(guī)定，市政府如果在債務(wù)違約過期60天內(nèi)無法對其債務(wù)償還，那么債權(quán)人有權(quán)利向法庭提出申請，由法庭調(diào)查后確定地方政府無力償債才能申請地方破產(chǎn)。南非的《市政財(cái)政管理法》規(guī)定，南非的地方破產(chǎn)申請必須根據(jù)政府的財(cái)政狀況來判斷。如果地方政府出現(xiàn)財(cái)政困境或債務(wù)違約，先由其上一級的省級政府進(jìn)行干涉，假如財(cái)政困境和債務(wù)違約并無改善則由中央政府介入調(diào)整，只有在債務(wù)問題達(dá)到兩級政府都無法解決的情況下才能宣布地方政府破產(chǎn)。

2. 財(cái)政調(diào)整是事后監(jiān)管的先決條件。地方政府破產(chǎn)的原因很大程度上是由于自身財(cái)政管理不善引起的，所以不論是事前監(jiān)控還是事后監(jiān)管，財(cái)政調(diào)整才是治理地方政府財(cái)政和債務(wù)危機(jī)的先決條件。假如沒有一個好的財(cái)政制度，就算擁有再完整的借貸監(jiān)管體系也不會起太大的作用。但是地方政府財(cái)政調(diào)整不同于中央政府財(cái)政調(diào)整，由于中央相對于地方具有不同的政府職能和財(cái)政關(guān)系，地方政府既不能自主發(fā)債募集資金同時(shí)又依賴于中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，因此不能隨意調(diào)整其基礎(chǔ)的財(cái)政收支，這就使地方政府的財(cái)政調(diào)整會相對復(fù)雜。同時(shí)，中央政府對地方政府債務(wù)的無限救助原則、政府間的財(cái)政缺陷以及不透明的財(cái)政預(yù)算制度都會加深地方財(cái)政調(diào)整的困難。美國紐約市財(cái)政危機(jī)就是因?yàn)檎芾聿簧茖?dǎo)致持續(xù)的財(cái)政赤字，在后期的財(cái)政調(diào)整中又缺乏明確的財(cái)政調(diào)整預(yù)案，并且過度依賴中央政府的無限救助，導(dǎo)致政府負(fù)債規(guī)模無限擴(kuò)大，最終只能申請地方破產(chǎn)。20世紀(jì)90年代后期的印度各邦同樣也是由于缺乏有效的財(cái)政調(diào)整計(jì)劃而使財(cái)政狀況惡化，借貸的成本上升導(dǎo)致償債額的增加，致使印度發(fā)生大規(guī)模的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)危機(jī)。

3. 債務(wù)重組和債務(wù)減免是事后監(jiān)管的核心要素。債務(wù)重組是事后監(jiān)管的重要內(nèi)容，也是所有破產(chǎn)框架的核心。從地方政府破產(chǎn)的國際經(jīng)驗(yàn)上看，在破產(chǎn)程序的選擇上，以行政方式為主的國家多選擇債務(wù)重組，以司法方式為主的國家多偏向于債務(wù)減免，特殊情況下會采用司法和行政相混合的方式。對于債務(wù)重組，高一級的政府通常會把地方債務(wù)重組成期限更長債務(wù)。例如美國紐約市對于地方債務(wù)重組的方式是重新組建市政援助公司，通過發(fā)行較長期限的州債券來償還政府到期的短期債券。巴西的聯(lián)邦政府每年會定期對地方政府進(jìn)行債務(wù)重組以防止財(cái)政危機(jī)的發(fā)生。但是，對于防止債務(wù)重組所產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，還必須要具有與債務(wù)重組相配套的財(cái)政調(diào)整才行。債務(wù)減免則偏重于司法程序的選擇，因?yàn)槌墒斓乃痉C(jī)制能夠確保債務(wù)減免的公正性和公平性，而不會因?yàn)樾姓深A(yù)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，債務(wù)減免也被局限于司法程序內(nèi)，行政程序通常沒有債務(wù)減免的權(quán)利。例如南非的市政府必須通過法庭的判決才能夠?qū)崿F(xiàn)債務(wù)減免，而不能由市政府直接對債務(wù)進(jìn)行減免。總之，不論是債務(wù)重組還是債務(wù)減免都是一個復(fù)雜的過程，但最終都是為了調(diào)節(jié)債權(quán)方權(quán)利和處于地方財(cái)政困境的債務(wù)方之間的關(guān)系。

4. 地方政府破產(chǎn)方式的選擇。不同的國家對于地方政府破產(chǎn)方式的選擇也有所不同，其方式的選擇取決于本國的經(jīng)濟(jì)、政治以及社會環(huán)境等因素。但是國外地方政府的破產(chǎn)方式大致可以歸納為三種：司法方式、行政方式以及司法行政相混合方式。

（1）司法方式主要是以法院為主導(dǎo)，根據(jù)其法律規(guī)定做出決策判斷來引導(dǎo)債務(wù)重組等過程。由于地方政府事后的清償債務(wù)是一個相對復(fù)雜的過程，司法方式的選擇可以從一個相對公平的角度對地方政府事后處理做出合理判定，而不會因?yàn)樾姓P(guān)系的干預(yù)而受影響。包括地方政府在何種情況下可以申請破產(chǎn)，破產(chǎn)的程序如何進(jìn)行以及地方破產(chǎn)的債務(wù)重組償債先后次序排列等。匈牙利在對地方政府破產(chǎn)方式的選擇上傾向于司法程序，其原因就在于匈牙利政府希望采用司法途徑來避免和緩解在地方政府重組過程中的政治壓力。

（2）行政方式主要是指以上級政府或中央政府的直接干預(yù)或介入來管理地方財(cái)政，以行政方式對地方經(jīng)濟(jì)和債務(wù)進(jìn)行重組和調(diào)整。巴西是采用行政方式處理地方破產(chǎn)的國家之一。巴西在國內(nèi)發(fā)生兩次大的債務(wù)危機(jī)后對于第三次的債務(wù)危機(jī)選擇了行政方式，即中央政府直接介入財(cái)政和債務(wù)管理，以行政手段來對地方經(jīng)濟(jì)采取結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)調(diào)整來解決地方破產(chǎn)。同時(shí)，中央政府還制定了公開透明的財(cái)政預(yù)算機(jī)制以及債務(wù)重組調(diào)整計(jì)劃來協(xié)同治理。但行政方式的缺陷在于缺乏法律約束的保障，容易以行政方式代替法律規(guī)定來執(zhí)行操作，一定意義上容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

（3）司法行政相混合方式是指采用司法和行政相配套的方式來解決地方政府破產(chǎn)。美國在處理地方政府破產(chǎn)的方式上選擇的是司法和行政相混合的方式。美國《美國破產(chǎn)法》是一部專門針對地方破產(chǎn)而建立的法律制度，其中第9章是專門為美國各州的政治分支而制定的債務(wù)重組機(jī)制?！睹绹飘a(chǎn)法》對地方破產(chǎn)起到了法律保障的作用，其中聯(lián)邦法庭提供了債務(wù)重組的法律方案，但同時(shí)美國也尊重各州的實(shí)際情況，允許各州根據(jù)自身情況選擇或制定解決地方財(cái)政困境的法律制度，聯(lián)邦法庭不能干預(yù)地方政府的政策選擇和預(yù)算級別的優(yōu)先制定情況?！睹绹飘a(chǎn)法》可以作為各州和地方政府法律選擇的先決條件，但其最終還要根據(jù)各州和地方政府的行政制定來抉擇。

四、國外地方政府借貸監(jiān)管對我國的啟示

（一）完善的法治環(huán)境是構(gòu)建地方政府監(jiān)管和運(yùn)行的基礎(chǔ)保障

相對于傳統(tǒng)的行政管理而言，現(xiàn)代監(jiān)管體制的構(gòu)建和運(yùn)行必須要具有健全的法治環(huán)境。法律制度是地方政府借貸監(jiān)管體系建立的基本保障。只有擁有健全的法律制度才能使監(jiān)管機(jī)構(gòu)合法化，從而有效地履行監(jiān)管的職能保障。雖然我國目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)多是在政府的引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的有效監(jiān)管，但是由于缺乏法律制度的保障，致使監(jiān)管機(jī)構(gòu)還不能依法獨(dú)立行使其監(jiān)督的職權(quán)，這就容易造成人為運(yùn)作的結(jié)果，隨時(shí)會因?yàn)檎母慕M或是政策的變化而導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)喪失其監(jiān)管的職責(zé)。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，對于政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立都擁有其相應(yīng)的法律政策。因此，只有將監(jiān)管機(jī)構(gòu)納入法治的框架，通過法律規(guī)則的制定來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的合法性及其監(jiān)管的職權(quán)，這樣才能保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和穩(wěn)定性。所以，對于我國現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要盡快制定相配套的法律政策，健全和完善監(jiān)管法律體系。同時(shí)，加快相關(guān)領(lǐng)域的立法進(jìn)程，明確權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互監(jiān)督制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可問責(zé)性保障。

（二）制定適合中國國情的政府監(jiān)管模式

從國際經(jīng)驗(yàn)上看，不論是巴西采用的行政化模式還是匈牙利采用的司法模式，各國在制定政府監(jiān)管模式上都是基于本國基本國情來制定適合本國發(fā)展的政府監(jiān)管模式，與本國的政治、文化背景有著密切的聯(lián)系。因此，我國在對于監(jiān)管模式的選擇借鑒上也要根據(jù)我國的基本國情來選擇和制定。當(dāng)下我國正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡階段，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)還缺乏相應(yīng)的法律政策，監(jiān)管的獨(dú)立性不足，政府起著主要的作用，因此我國在政府監(jiān)管模式上還是傾向于行政化的監(jiān)管模式，但一味的行政化模式還會帶來諸如道德風(fēng)險(xiǎn)、貪污腐敗等人治問題。所以，我國的政府監(jiān)管模式還應(yīng)該引入法治模式與行政模式相配套，一方面可以健全監(jiān)管的法治環(huán)境，加強(qiáng)和完善政府的權(quán)力機(jī)關(guān)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的相互制衡機(jī)制；另一方面以法律作保障避免了監(jiān)管機(jī)構(gòu)人治的風(fēng)險(xiǎn)問題，只有把法治環(huán)境和行政治理相融合才能更好地解決監(jiān)管問題。

（三）建立信息公開制度，完善公民參與機(jī)制

由于我國目前的政府監(jiān)管制度尚在探索過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還缺乏系統(tǒng)的法律程序，以致監(jiān)管的合法性和可問責(zé)性還難以有效得到落實(shí)，這容易造成信息的不對稱，為監(jiān)管帶來設(shè)阻和為尋租帶來巨大的空間。因此，我國在借鑒國外立法的基礎(chǔ)上要根據(jù)本國的國情盡快制定相應(yīng)的信息公開制度。建立健全信息公開制度對于實(shí)現(xiàn)公正透明的法律程序有著重要的監(jiān)管奠基作用，因?yàn)橥该餍栽瓌t要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須對所監(jiān)管的信息公開，這樣不僅可以保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為隨時(shí)受到公眾的監(jiān)督，減少腐敗現(xiàn)象，而且還有利于維護(hù)公正的權(quán)力，促進(jìn)公民有效地參與公共事務(wù)，減少政府監(jiān)管的成本。而公正參與也是監(jiān)管透明性的必要延伸，公眾參與要求監(jiān)管機(jī)制在規(guī)則制定和執(zhí)行過程中能夠體現(xiàn)公民的權(quán)力，這也是憲法規(guī)定的基本權(quán)力保障和民主原則的基本體現(xiàn)。我國目前雖然在公眾參與機(jī)制上設(shè)立了諸如聽證會、咨詢會等參與制度，但相比國外的公眾參與機(jī)制還是相差甚遠(yuǎn)。因此，還必須借鑒國際的經(jīng)驗(yàn)來完善我國公眾參與機(jī)制，以保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公正、全面和客觀。

（四）制定科學(xué)的監(jiān)管評估機(jī)制

科學(xué)的監(jiān)管評估機(jī)制能夠使政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)到科學(xué)決策和理性控制的目的，從而防止監(jiān)管權(quán)力的濫用并且提高監(jiān)管的績效。因此，從國外監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，要想建立科學(xué)的監(jiān)管評估制度首先還是要以立法的形式明確監(jiān)管的評估要求，認(rèn)真考察監(jiān)管機(jī)制的各項(xiàng)責(zé)任并且確定監(jiān)管影響評估的使用范圍。其次要借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)培訓(xùn)專業(yè)的監(jiān)管人員，在對監(jiān)管評估的方法上要具有靈活性和可行性。對于監(jiān)管數(shù)據(jù)的收集要仔細(xì)審查和檢驗(yàn)，保證監(jiān)管評估的質(zhì)量。最后要對監(jiān)管的相關(guān)信息和結(jié)果公開化，要真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的透明度和公眾參與度，把監(jiān)管機(jī)構(gòu)與公眾參與和政府監(jiān)督真正有效地結(jié)合起來，只有這樣才能真正建立屬于符合我國國情的政府監(jiān)管模式。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]