社?；鹜顿Y步入“有規(guī)可依”階段

王瑞紅

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)于4月1日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議決定適當(dāng)擴(kuò)大全國(guó)社保基金投資范圍，更好惠民生、助發(fā)展。會(huì)議指出，全國(guó)社會(huì)保障基金是保民生的重要資金來(lái)源。適當(dāng)拓寬基金投資范圍，分散風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定和提高投資收益，實(shí)現(xiàn)基金保值增值，并為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展助力，符合人民根本利益。

堅(jiān)決守住社?；鸢踩凹t線(xiàn)”

會(huì)議決定，在依法審慎合規(guī)、確保安全的前提下：一是把社?；饌顿Y范圍擴(kuò)展到地方政府債券，并將企業(yè)債和地方政府債投資比例從10%提高到20%。二是將基金直接股權(quán)投資的范圍，從中央管理企業(yè)的改制或改革試點(diǎn)項(xiàng)目，擴(kuò)大到中央企業(yè)及其子公司，以及地方具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)龍頭企業(yè)包括優(yōu)質(zhì)民營(yíng)企業(yè)。三是將基金的信托貸款投資比例上限由5%提高到10%，加大對(duì)保障性住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目的參與力度。四是允許基金按規(guī)定在全國(guó)銀行間一級(jí)市場(chǎng)直接投資同業(yè)存單，并按照銀行存款管理。會(huì)議要求，在把社?；鹳Y產(chǎn)更多配置到收益相對(duì)較高且比較穩(wěn)定的領(lǐng)域時(shí)，要做好政策銜接，控制投資風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決守住安全“紅線(xiàn)”，在促發(fā)展中壯大保民生的實(shí)力。

3月28日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），《條例》自5月1日起施行。這一消息在市場(chǎng)看來(lái)。意味著社保投資即將步入更高層次的“有規(guī)可依”。事實(shí)上，早在2001年財(cái)政部和原勞動(dòng)保障部就曾頒布《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》，此次《條例》的頒布意味著升級(jí)到了國(guó)務(wù)院條例級(jí)別。

關(guān)于全國(guó)社會(huì)保障基金的定義和定位，《條例》明確，全國(guó)社會(huì)保障基金是國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充，調(diào)劑，國(guó)家根據(jù)人口老齡化趨勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，確定和調(diào)整全國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模。在社會(huì)保障基金的管理和投資上，《條例》表示，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保障基金的管理運(yùn)營(yíng)。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)全國(guó)社會(huì)保障基金，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持安全性、收益性和長(zhǎng)期性原則，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的固定收益類(lèi)、股票類(lèi)和未上市股權(quán)類(lèi)等資產(chǎn)種類(lèi)及其比例幅度內(nèi)合理配置資產(chǎn)。

關(guān)于全國(guó)社會(huì)保障基金的運(yùn)作和監(jiān)管，《條例》要求，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)制定全國(guó)社會(huì)保障基金的資產(chǎn)配置計(jì)劃、確定重大投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并集體討論決定；應(yīng)當(dāng)制定風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制辦法，在管理運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別。衡量、評(píng)估、監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)，有效防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制辦法應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)、國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)備案：全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)將全國(guó)社會(huì)保障基金委托投資的，應(yīng)當(dāng)選擇符合法定條件的專(zhuān)業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)托管機(jī)構(gòu)分別擔(dān)任全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理人一托管人；國(guó)家建立健全全國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)督制度等。

因此，筆者認(rèn)為，此次《條例》的發(fā)布意味著社?；鹜顿Y相關(guān)條例的立法層次和權(quán)威性得到提高，社會(huì)各界關(guān)注的社?；鹳Y金來(lái)源、投資范圍、監(jiān)督管理等問(wèn)題將得到進(jìn)一步落實(shí)，執(zhí)行《條例》將真正實(shí)現(xiàn)“有規(guī)可依”。

投資股市基石作用會(huì)日益顯現(xiàn)

從《條例》的內(nèi)容來(lái)看，并沒(méi)有特別超出此前暫行辦法的內(nèi)容，只是進(jìn)一步明確了全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保障基金的管理運(yùn)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持安全性。收益性和長(zhǎng)期性原則，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的固定收益類(lèi)、股票類(lèi)和未上市股權(quán)類(lèi)等資產(chǎn)種類(lèi)及其比例幅度內(nèi)合理配置資產(chǎn)。這表明雖然升級(jí)為國(guó)務(wù)院條例級(jí)別，但社保基金在固定收益類(lèi)、股票類(lèi)和未上市股權(quán)類(lèi)等各類(lèi)資產(chǎn)的投資比例上并沒(méi)有進(jìn)一步放寬。

從定位來(lái)看，全國(guó)社會(huì)保障基金是國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理運(yùn)營(yíng)，由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。這一定位表明不論此前、當(dāng)前還是未來(lái)，社?；鸩粌H在資金來(lái)源上是明晰的，投資的安全性、收益性和長(zhǎng)期性原則也是不變的。比如對(duì)股市的投資。社?；饘?duì)股市的長(zhǎng)期投資是有利于股市長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展的，絕不是快進(jìn)快出的炒作資金，隨著社保基金規(guī)模的日益增大。其對(duì)股市的基石投資作用也會(huì)日益顯現(xiàn)。

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，社會(huì)保障基金運(yùn)行至今，在保值增值等方面還是顯而易見(jiàn)的，數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，全國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模已由設(shè)立時(shí)的200億元發(fā)展到15085.92億元，累計(jì)投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82%。其中，2015年，社?；鹜顿Y收益總額2287.04億元，收益率達(dá)到15.14%。

與此同時(shí)，《條例》明確，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)可以接受省級(jí)人民政府的委托管理運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金；受托管理運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的規(guī)定執(zhí)行。這意味著只要省級(jí)人民政府愿意，都可以委托全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)來(lái)委托管理運(yùn)營(yíng)該省的社會(huì)保險(xiǎn)基金。在此之前，只有少數(shù)省市在這樣做，比如廣東省和山東省委托資金1732.88億元。此外，無(wú)論從《條例》內(nèi)容本身還是現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)仍然會(huì)是未來(lái)社?；鹳Y金來(lái)源的重要方面，這也意味著，隨著資本市場(chǎng)的不斷發(fā)展，這方面的資金來(lái)源也是可持續(xù)的。

可以預(yù)見(jiàn)，隨著《條例》的實(shí)施與不斷完善，隨著全國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其對(duì)我國(guó)人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑作用也會(huì)不斷增強(qiáng)，對(duì)完善我國(guó)多層次資本市場(chǎng)也會(huì)產(chǎn)生良好的支撐作用。

《條例》落地需加快配套制度設(shè)計(jì)

據(jù)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)前副理事長(zhǎng)孫小系介紹，社會(huì)保障基金運(yùn)行至今，應(yīng)該說(shuō)是比較成功的。一方面實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金的保值增值，另一方面，建立了一套適合養(yǎng)老金市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作的制度，培養(yǎng)了一支隊(duì)伍?！拔磥?lái)把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金結(jié)余部分交給我們運(yùn)營(yíng)，有一定的必然性。但這部分資金跟目前我們管理的基金是有很多不同的?！睂O小系表示，社會(huì)保障基金是儲(chǔ)備性基金，沒(méi)有支付要求，也沒(méi)有負(fù)債管理問(wèn)題，但社會(huì)保險(xiǎn)基金的結(jié)余是現(xiàn)收現(xiàn)付的，期限短，關(guān)注度高，需要相應(yīng)的負(fù)債管理。為此，這部分資金的管理從風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)說(shuō)，要求會(huì)更加嚴(yán)格。

這次《條例》明確提出國(guó)資將劃轉(zhuǎn)社?；?，為進(jìn)一步降低費(fèi)率提供了法律依據(jù)，換句話(huà)說(shuō)，有利于加快社保降費(fèi)的效率。國(guó)資劃轉(zhuǎn)無(wú)疑能為社保基金提供充足“彈藥”，社保降費(fèi)就能邁出更大的腳步，企業(yè)和個(gè)人負(fù)費(fèi)就有望真正減輕，也能為中國(guó)經(jīng)濟(jì)注入更大活力。另外，《條例》還將對(duì)社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)起到規(guī)范作用，同時(shí)還能為養(yǎng)老金投資探路。雖然社?；鸬案庠絹?lái)越大，2015年全國(guó)社會(huì)保障基金收益率達(dá)15.14%，但也有很多問(wèn)題，比如公告顯示社?；鹱誀I(yíng)指數(shù)化投資的標(biāo)的范圍較窄，2010年到2013年相關(guān)投資組合虧損近70億元；再如社保資金曾被挪用等。

《條例》對(duì)于社?；鹜顿Y如何防范風(fēng)險(xiǎn)作出了較為明確的規(guī)定，有利于規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。而且，由于社保基金投資范圍相對(duì)較大，如果安全有保障，收益情況好，也為今后養(yǎng)老金擴(kuò)大投資積累了經(jīng)驗(yàn)?？傊?，《條例》的價(jià)值不僅在于規(guī)范社?；鹜顿Y與管理，而且對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金、公眾等也有多重意義。

當(dāng)然，需要指出的是，對(duì)于社?；鹜顿Y的管理，僅靠一部《條例》是不夠的，還應(yīng)早日出臺(tái)相關(guān)配套制度，比如國(guó)資劃轉(zhuǎn)社?；疬€應(yīng)該有專(zhuān)門(mén)的操作辦法；社?；鹪谑裁磿r(shí)候補(bǔ)充、調(diào)劑養(yǎng)老保險(xiǎn)等，也要有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)椤叭丝诶淆g化高峰時(shí)期”表述還是有些模糊。只有配套制度及時(shí)跟上，《條例》才能真正落地。