土地信托或將助力農地供給側改革

趙方忠

繼2013年中信信托在安徽宿州推出全國首例農地經營權流轉信托計劃以來，土地信托作為一種新的農地融資手段被各地悄然運用。

“三農”問題的核心在于土地，但由于農民社會知識占有量的不足，掌控和調動資源的能力有限，農民本身對于土地的利用率不高，無法實現資源的最優(yōu)化配置。

而實現資源的優(yōu)化配置，需要破題現有的土地制度。農村土地制度問題的核心在于解決產權私有化與經營細碎化之間的矛盾，正是在這樣的背景下，創(chuàng)新性的土地信托應運而生。

土地信托的兩大優(yōu)勢

農地經營權信托是一種創(chuàng)新型的信托產品，也是一種農地承包經營權流轉方式，還是一種創(chuàng)新的農地承包經營權流轉模式。根據《農村土地承包法》的規(guī)定，農地承包經營權“可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！?最近幾年開始大規(guī)模進入農地承包經營權流轉領域的信托方式，則屬于上述規(guī)定中的“其他方式”范疇。

由中國社會科學院金融研究所、特華博士后科研工作站聯合撰寫的《中國農村土地市場發(fā)展報告（2015-2016）》，對農地經營權信托流轉機制的理論與實踐進行梳理后認為，在我國法律制度框架下，實現農村土地資本化的主要路徑為農地承包經營權流轉，農地經營權信托正是一種創(chuàng)新型的農地經營權流轉方式。

通過比較農地經營權信托與其他農地經營權流轉模式，農地經營權信托主要具有兩大優(yōu)勢：一是原經營權人的權利義務內容差異。農地經營權采用轉包、互換方式進行流轉時，權利人保留承包權，但不再享有流出的農地經營權；當采用入股方式流轉時，農地經營權成為股權，權利人除了作為承包人享有承包收益（在流出方為家庭聯產承包責任人時）、作為經營權人享有經營收益之外，同時還作為所入股合作社或股份農業(yè)企業(yè)的股東享有決策、知情、監(jiān)督及分紅等權利，并對發(fā)生的經營性損失，在入股的農地經營權的資產價值范圍內承擔相應的有限責任。

當農地經營權采用信托方式進行流轉時，農地經營權成為信托財產，并因而具有了信托財產的特點，即獨立于原農地經營權權利人的其他財產；原經營權權利人則視信托計劃的安排不同而具有了不同的法律地位。

其一，農地經營權權利人不是特定信托計劃的委托人，也不是受益人，則根據交付經營權的方式享有相應的合同權利，如將經營權委托給村委會，或者入股土地股份專業(yè)合作社。其二，農地經營權權利人直接作為特定信托計劃的委托人及唯一受益人，則根據相關法律規(guī)定及信托合同的約定享有委托人和受益人的權利，承擔委托人的義務。其三，農地經營權權利人不是特定信托計劃的委托人，但是受益人之一，則只需享受信托合同中約定的收益而無需承擔任何義務。另外，在農地經營權進行轉包和互換時，權利本身的形式并沒有發(fā)生改變；但農地經營權成為股份與作為信托財產時，則需要經過一個資產估值及份額化的過程。這意味著在以入股方式和信托方式流轉時，農地經營權已經成為了一種經過初步證券化的財產權利，即權利本身具有了理論上的標準性及可分割性，因而更加貼近農地資本化的內涵，也因而更加有利于進行市場化交易。

二是對于構建現代農業(yè)產業(yè)體系的作用差異。在共性方面，轉包、出租、入股以及信托模式都有助于發(fā)展規(guī)模經營，提高農業(yè)生產效益。在差異性方面，農地經營權轉包、出租與入股，都以實現農地本身物理資源的整合為主要內容，另外囿于農地經營權融資方面的法律障礙，對于推動相關農業(yè)產業(yè)鏈的構建以及多功能農業(yè)的發(fā)展作用并不顯著。農地經營權信托模式則能夠借助專業(yè)受托人知識和信息占有優(yōu)勢為擴展農產品生產過程中的農事服務業(yè)以及打通產前供應和產后加工、流通等環(huán)節(jié)搭建平臺；同時能夠發(fā)揮受托人本身作為金融機構的資金歸集功能，彌補其他流轉模式難以向流入方提供資金支持的短板，從而實現對農地資源和要素的整合；另外還能夠在傳統農地經營權流轉方式的基礎上通過發(fā)展多功能農業(yè)提升農地經營的價值和空間，從而有助于我國糧食安全、農民增收以及現代農業(yè)產業(yè)體系的形成。

供給側改革的助推器

土地信托化改革，從中國國情出發(fā)，在土地共同占有的基礎上，以法律和資本為紐帶，激活土地金融屬性，解決土地生產、流通中的種種問題。中國政法大學資本金融研究院院長劉紀鵬認為，這是解放土地和解放農民的實踐，對于解決“三農”問題具有重大的現實意義，是農業(yè)供給側改革的助推器。

在他看來，對于勞動力來說，土地信托化后信托機構取得土地經營權進行統一運營，使得農民擺脫了對土地的依賴，從供給端提供了充足的勞動力；對于土地利用而言，土地信托創(chuàng)新了土地經營模式，變細碎化經營為集約化生產，提高了土地利用率和生產率，還能從戰(zhàn)略上一盤棋布局農業(yè)結構，助力農業(yè)產業(yè)化結構調整；對于資本的介入，土地信托實現了土地的證券化，農民持有土地的收益憑證可用于交易流通，吸引了大量社會資本的注入，實現資本助推農業(yè)、農業(yè)反饋資本的共贏局面；在制度創(chuàng)新方面，土地信托系金融產品與傳統農業(yè)的結合，金融制度的創(chuàng)新將為農業(yè)的深化發(fā)展提供源源不斷的動力和支撐。

《中國農村土地市場發(fā)展報告（2015-2016）》撰寫組亦從必要性角度給出了土地信托的三大理由。

首先，土地信托能夠促進農地經營權流轉與規(guī)模經營。其在設定交易結構時，將當地基層政府或政府機構作為委托人，由委托人與農戶簽訂委托合同代為轉包農地經營權，農戶獲得了基層政府的信用背書，流轉的意愿增強，而信托公司的介入也為農業(yè)企業(yè)或經營大戶等流入方式節(jié)約了協商成本，并為流入方提供了作為專業(yè)金融機構的增信，并實際推動了農業(yè)規(guī)模經營的能力。

其次，農地經營權信托流轉能夠保障農戶的財產權收益。農地經營權信托的收益及受益人明確寫入信托合同，為農戶及其他承包主體的權益提供了法律保障，農民能夠更加充分地實現自愿流轉。

最后，信托機制應用于農地經營權流轉能夠助力農村金融的發(fā)展。通過信托產品結構的設計，以市場化運作的方式消除這一制約因素，由于農地經營權本身具有收益性，相關信托產品可以對農地經營權流轉后產生的受益權進行資產證券化安排，在受托人獲得農地經營權的同時發(fā)行資金信托計劃，歸集社會資金為實際的流入方提供流動性支持，是農村金融很好的補充。

信托機構可能面臨的風險

作為一種金融創(chuàng)新探索，信托機構在開展此項業(yè)務時同樣面臨著諸多風險，大致可分為合規(guī)風險、政策風險、經營風險、管理風險等四個方面。

所謂合規(guī)風險，主要是指農地經營權信托性質的模糊性。目前，土地信托產品雖然名義上是村委會或者合作社一個委托人，但實質上卻是數個農民的農地經營權的集合，相當于“單一信托”具備了“集合信托”的特征。而我國法律僅對集合資金信托計劃的管理進行了規(guī)范，其實集合財產權信托計劃和集合資金信托計劃風險相似，即不合格的委托人（農民）進入信托計劃可能因不具備相應的風險承受能力而引發(fā)社會問題。

而且，信托公司在農地經營權流轉中的法律地位也較為模糊?！吨袊r村土地市場發(fā)展報告（2015-2016）》中指出，農地經營權如果按照相關法律規(guī)定作為不動產財產權進行登記，同時作為信托財產進行信托登記，農地經營權委托給信托公司的行為是否屬于向信托公司流轉的行為？如果是，信托公司就面臨著主體資格不合法的先天缺陷，如果不是，但流轉所需的權利登記和處分權轉移在委托行為中實際已經具備。

政策風險則是指農地經營權流轉政策的穩(wěn)定性風險和工商資本進入農地經營權流轉的主體適格性風險。

信托公司面臨合規(guī)與政策方面的風險難以憑一己之力進行改變，但經營與管理的風險則是信托公司實力的體現。

農地經營權的流入方主要為農業(yè)企業(yè)和經營大戶，他們的盈利能力是農地經營權信托存續(xù)及發(fā)展的基礎，但從金融角度考慮，農業(yè)的周轉率慢、杠桿率低，且波動性大、經營風險高，其投資回報率也就難以保證，但信托計劃通常以農作物的未來收益為保證籌集資金，并且資金信托的投資人要求的投資回報率和期限與農地經營本身的投入回報和期限并不匹配，這些都與資本追求低風險、高回報的要求相反，也是信托公司要面對的經營性難題。

由于是新興業(yè)務，信托公司進入農地經營權流轉領域面臨專業(yè)人才儲備不足的問題?！吨袊r村土地市場發(fā)展報告（2015-2016）》認為，由于專業(yè)人才有限，信托公司對村委會或合作社等第三方機構的主動選擇能力較弱。

而且，農地經營權信托項目涉及農戶、村集體、地方政府以及流入方多方主體，法律關系和利益關系錯綜復雜，各方主體都存在出于自身利益考量而主動或被動違約的可能性，這些都將影響信托計劃的進行。