城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

王玉明，王沛雯

（1．廣東行政學(xué)院行政學(xué)教研部，廣州510053；2．華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣州510631）

城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

王玉明1，王沛雯2

（1．廣東行政學(xué)院行政學(xué)教研部，廣州510053；2．華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣州510631）

城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指以城市群區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，平衡和協(xié)調(diào)環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)與受益地區(qū)之間的發(fā)展權(quán)和利益關(guān)系的制度安排。城市群區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w可分為補(bǔ)償方與受償方，主要包括政府、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)民眾等，其中政府是生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵行動主體。城市群環(huán)境治理需要發(fā)揮政府、市場和社會等多元主體的作用。橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)作可以分為政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償和社會補(bǔ)償三種方式，三種方式各有所長，適合于不同的情形，同時，不同補(bǔ)償方式也可相互組合。另外，核定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償中的難題，只有確定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，才能最大程度地平衡環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)與受益地區(qū)的利益關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核定既要參照國家和地方規(guī)定的強(qiáng)制性環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，又要參考地方政府間環(huán)境協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)，并選擇核定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的恰當(dāng)方法。

城市群；橫向生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償（Ecological Compensation）是指以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為目的，通過公共政策手段或市場化、社會化手段，平衡經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，調(diào)整生態(tài)保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)的發(fā)展權(quán)和利益關(guān)系［1］13?；蛘哒f，生態(tài)補(bǔ)償就是讓環(huán)境效益受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)者得到補(bǔ)償，激勵生態(tài)環(huán)境保護(hù)者并使生態(tài)資本增值。生態(tài)補(bǔ)償存在縱向生態(tài)補(bǔ)償和橫向生態(tài)補(bǔ)償兩種形式。前者如中央政府對不同層級地方政府實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償，省級政府對轄區(qū)內(nèi)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)償。橫向生態(tài)補(bǔ)償是為了調(diào)節(jié)和平衡不存在隸屬關(guān)系的地區(qū)或政府間的利益關(guān)系。所謂城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指以城市群區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，平衡和協(xié)調(diào)環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)與受益區(qū)之間的發(fā)展權(quán)和環(huán)境利益關(guān)系的制度安排。

一、城市群探索橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)目尚行?/h2>

在城市群區(qū)域中，地區(qū)之間存在發(fā)展的不平衡和自然資源稟賦、環(huán)境承載力的差異，在地區(qū)發(fā)展競爭壓力下，跨界環(huán)境問題越來越多，地區(qū)之間、流域上下游之間的環(huán)境關(guān)系緊張。破解這個難題的一條重要途徑是構(gòu)建城市群區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在城市群區(qū)域內(nèi)，一般長期存在這樣兩類地區(qū)：一是環(huán)境效益受益地區(qū)；二是環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)或環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)。這兩類地區(qū)存在明顯的比較優(yōu)勢，前者具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源稟賦優(yōu)勢，后者在提供環(huán)境公共產(chǎn)品上則具有資源稟賦優(yōu)勢。兩者在產(chǎn)品的生產(chǎn)上具有明顯差異：前者在工業(yè)品上具有相對較強(qiáng)的供給能力；后者在生態(tài)產(chǎn)品上具有相對較強(qiáng)的供給能力。由于地區(qū)間資源稟賦的差異，有的區(qū)域是經(jīng)濟(jì)效益趨大化，生態(tài)效益則趨小；有的地區(qū)則相反，隨著生態(tài)效益的趨大，經(jīng)濟(jì)效益會有可能減少。由于城市群是一個整體性、關(guān)聯(lián)性和外部性極強(qiáng)的地區(qū)，這兩類地區(qū)的生態(tài)相關(guān)性強(qiáng)，環(huán)境利益關(guān)系十分明確。如果兩類地區(qū)的市場分割而形成封閉狀態(tài)，彼此的優(yōu)勢產(chǎn)品不能交易，資源稟賦優(yōu)勢則不能整合。如果兩者的優(yōu)勢產(chǎn)品可以在地區(qū)間公平交易，其結(jié)果是環(huán)境效益受益地區(qū)的工業(yè)品相對價格上升，而環(huán)境效益的貢獻(xiàn)地區(qū)的生態(tài)品的相對價格也上升，最終是兩地區(qū)的兩種產(chǎn)品的相對價格趨向一致，比較優(yōu)勢得到整合和充分發(fā)揮，社會福利水平的提升，從而城市群區(qū)域的整體社會福利水平也得到提升。顯然，這種福利水平的提升來源于地區(qū)間市場開放使得兩個地區(qū)的要素稟賦優(yōu)勢得到整合和更為充分的發(fā)揮［2］108。

在城市群區(qū)域內(nèi)，主體功能規(guī)劃中的“優(yōu)化發(fā)展區(qū)”和“重點(diǎn)發(fā)展區(qū)”常常是環(huán)境效益受益地區(qū)，“限制發(fā)展區(qū)”和“禁止發(fā)展區(qū)”是環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)。流域的上下游也可區(qū)分為環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)和受益地區(qū)。為了實(shí)現(xiàn)城市群整體利益的最大化，必須正視區(qū)域內(nèi)的不同地區(qū)的資源稟賦和生態(tài)承載力的差異，通過各地區(qū)工業(yè)品和生態(tài)品的合理空間配置和公平交易，促進(jìn)整個城市群經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的均衡，獲取整體經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的較大效益。由于生態(tài)產(chǎn)品是一種典型的公共物品，生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品極具正外部性，這就需要借助于必要的制度安排，很好地協(xié)調(diào)城市群內(nèi)部效率與公平的矛盾，解決經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)保護(hù)的沖突，這種制度就是橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。“生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)是通過投入人類勞動和相應(yīng)社會物質(zhì)資源來推動生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)，增強(qiáng)生態(tài)的生產(chǎn)能力，增殖生態(tài)資源，維持生態(tài)平衡的過程?！保?］34環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)品，如清新空氣、清潔水源、茂盛的森林、適宜的氣候等，是一種生態(tài)資本，能夠帶來經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益和社會效益。提供生態(tài)產(chǎn)品實(shí)質(zhì)上是一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，這種生態(tài)服務(wù)體現(xiàn)生態(tài)要素本身所具有的價值，以及生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品所必需的投入。

從理論上來講，對城市群區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善有兩種方式：一是帕累托改進(jìn)，即沒有任何一個地方的境況變壞的前提下，而能夠使至少一方的境況變好。二是卡爾多—?？怂垢倪M(jìn)，即如果資源配置的改變使一方受益，另一方受損，但受益方能夠補(bǔ)償受損方而且還有剩余，那么總收益是增加了，整體效益改進(jìn)了。因而可以通過受益方對于受損方的補(bǔ)償達(dá)到雙方滿意的結(jié)果。城市群區(qū)域的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)難以實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，但可以按照卡爾多—?？怂垢倪M(jìn)的思路，通過受益者對生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)付出代價、作出貢獻(xiàn)的地區(qū)的補(bǔ)償，達(dá)到生態(tài)改善的目的。由于城市群內(nèi)部地區(qū)間存在自然地理?xiàng)l件的絕對差異，一些地方在生態(tài)資源的提供上具有絕對比較優(yōu)勢，不同地方在從事消耗資源的經(jīng)濟(jì)活動和提供生態(tài)產(chǎn)品存在比較優(yōu)勢?！敖^對比較優(yōu)勢和相對比較優(yōu)勢為生態(tài)資源跨地區(qū)利用和交易創(chuàng)造了機(jī)會。生態(tài)資源可以通過政府手段和市場機(jī)制不斷流向生態(tài)資源更為稀缺而可能獲得更高效用的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源價值的最大化，區(qū)域間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，利益均衡?！保?］114也就是說，在城市群總體效益最大的前提下，通過政府、市場、社會的介入，維持不同地區(qū)之間的均衡分工，發(fā)揮各自的地區(qū)優(yōu)勢，平衡環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)和受益地區(qū)的發(fā)展權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城市群體經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的更大化。

二、城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w構(gòu)成

城市群區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的主體包括政府、企事業(yè)單位、個人、其他社會組織等多元主體，這些主體有時既是生態(tài)補(bǔ)償主體，也是生態(tài)受償主體，從而形成錯綜復(fù)雜的關(guān)系。在城市群區(qū)域中，各種主體之間基于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體性、環(huán)境資源的有限性、環(huán)境利益的關(guān)聯(lián)性而形成一種相互依存和相互制約的關(guān)系。一是政府主體。城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償中的政府主體包括各級地方政府，主要是城市政府，特別是地級以上市政府往往是區(qū)域生態(tài)建設(shè)的規(guī)劃者，是環(huán)境合作項(xiàng)目的承擔(dān)者?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接接觸到生態(tài)環(huán)境問題，常常是環(huán)境糾紛的當(dāng)事方，環(huán)境受侵害的群眾常常直接找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尋求補(bǔ)償。二是企事業(yè)單位?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，單位包括企事業(yè)單位，也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾袨橹黧w。特別是企業(yè)的經(jīng)營活動直接作用于生態(tài)環(huán)境，其對自然資源開發(fā)利用的方式和強(qiáng)度直接影響區(qū)域環(huán)境狀況，尤其是一些大型能源部門，如火力發(fā)電公司、水力發(fā)電公司等。三是民眾個體。如果個人參與提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)，那么個人就是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w。另外，生態(tài)環(huán)境效益是很難量化的，生態(tài)環(huán)境貢獻(xiàn)地區(qū)的民眾與生態(tài)產(chǎn)品受益地區(qū)的民眾可以通過討價還價的談判形成生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償價格，比政府行政化估算更科學(xué)。民眾作為生態(tài)補(bǔ)償主體有利于建立生態(tài)產(chǎn)品的市場交易體系［4］。四是其他社會組織和機(jī)構(gòu)。村委會、居委會、環(huán)境NGO是最具特色和代表性的社會組織，當(dāng)然是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。從國外實(shí)踐來看，各種基金會在生態(tài)補(bǔ)償中扮演重要角色，如政府參與的基金、商業(yè)化運(yùn)作的碳基金，專項(xiàng)從事減排和污染治理的投資代理機(jī)構(gòu)。另外，專門環(huán)境研究機(jī)構(gòu)、專門監(jiān)測機(jī)構(gòu)、輿論宣傳機(jī)構(gòu)、獨(dú)立咨詢評估機(jī)構(gòu)等非利益相關(guān)方主要包括，在橫向生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮著引導(dǎo)、監(jiān)督、中介、協(xié)調(diào)的作用［1］15。從現(xiàn)實(shí)來看，政府是影響生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作最為關(guān)鍵的主體。這些生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袆又黧w可以概括為補(bǔ)償方與受償方。

第一，補(bǔ)償方。城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償首先必須明確“誰來補(bǔ)”的問題，即明確誰是生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體。界定誰來承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是“誰受益誰補(bǔ)償”，因此，在城市群區(qū)域，環(huán)境效益受益地區(qū)是宏觀上的生態(tài)補(bǔ)償?shù)某袚?dān)者，因?yàn)樵摰貐^(qū)享用了生態(tài)產(chǎn)品的正外部性，就要承擔(dān)這種正外部效益所投入的相應(yīng)成本，即分擔(dān)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理中的相應(yīng)成本，促進(jìn)環(huán)境效益地區(qū)和環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理領(lǐng)域形成合力。在一般情況下，城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方和受償方的利益關(guān)系是明確的，但是環(huán)境效益受益地區(qū)內(nèi)具體的受益人往往很難確定，由于政府的特殊角色，需要環(huán)境效益受益地區(qū)的政府作為補(bǔ)償方對環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)或生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，即受益地區(qū)的地方政府購買生態(tài)產(chǎn)品，承擔(dān)補(bǔ)償主體的角色。當(dāng)環(huán)境效益地區(qū)內(nèi)的受益主體非常明確時，由具體的企事業(yè)單位、社區(qū)居民、社會組織承擔(dān)起補(bǔ)償主體的角色。尤其是受益地區(qū)內(nèi)直接利用生態(tài)產(chǎn)品并由此而獲益的企業(yè)，更是要承擔(dān)起補(bǔ)償主體的責(zé)任［1］20。對于補(bǔ)償方來說，其主要職責(zé)就是籌集補(bǔ)償資金，積極參與環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)督，確保生態(tài)補(bǔ)償能夠取得實(shí)效。

第二，受償方。城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆敺骄褪茄a(bǔ)償?shù)膶ο?。生態(tài)產(chǎn)品是自然資源的衍生品，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο髴?yīng)該是生態(tài)產(chǎn)品的“主人”，即產(chǎn)權(quán)人。自然資源產(chǎn)權(quán)是界定生態(tài)產(chǎn)品提供方、確定生態(tài)補(bǔ)償對象的基礎(chǔ)，也是使生態(tài)產(chǎn)品作為商品進(jìn)行交易的前提。一般來講，城市群內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品的提供者，即環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)的政府是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆敺?。從法理上看，生態(tài)產(chǎn)品提供地區(qū)的地方政府是自然資源的所有人，是生態(tài)產(chǎn)品的提供者，地方政府承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理、自然資源管制的職責(zé)，為履行環(huán)境職能投入了大量資金，并喪失了一定的發(fā)展機(jī)會，因而生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的地方政府應(yīng)該是補(bǔ)償對象。當(dāng)然，在城市群區(qū)域內(nèi)不是所有的地方層級政府都是生態(tài)補(bǔ)償對象，一般只是主體功能區(qū)劃中的限制發(fā)展區(qū)和禁止發(fā)展區(qū)的政府，以及劃定為生態(tài)紅線控制范圍內(nèi)的地區(qū)才是直接的生態(tài)補(bǔ)償對象。中國2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確界定了生態(tài)保護(hù)紅線的劃定范圍，即在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定紅線。據(jù)此，劃分三大生態(tài)保護(hù)紅線：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)紅線、生態(tài)敏感區(qū)/脆弱區(qū)保護(hù)紅線和禁止開發(fā)區(qū)保護(hù)紅線。重要生態(tài)功能區(qū)紅線劃定范圍包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)和洪水調(diào)蓄等五類共50個功能區(qū)。生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)紅線劃定范圍主要是生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性較差、對環(huán)境變化反應(yīng)相對敏感、容易受到外界干擾而發(fā)生退化、自然災(zāi)害多發(fā)的生態(tài)敏感和脆弱地區(qū)［5］。陸地生態(tài)敏感區(qū)包括土地沙化敏感區(qū)、水土流失敏感區(qū)、石漠化敏感區(qū)、鹽漬化敏感區(qū)等。生態(tài)脆弱區(qū)如林草交錯生態(tài)脆弱區(qū)、農(nóng)牧交錯生態(tài)脆弱區(qū)、紅壤丘陵山地生態(tài)脆弱區(qū)、山地農(nóng)牧交錯生態(tài)脆弱區(qū)、沿海水陸交接帶生態(tài)脆弱區(qū)等［6］。禁止開發(fā)區(qū)紅線范圍包括自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等。上述各類區(qū)域在空間上可能出現(xiàn)部分重疊，在操作中可采用合集的方式進(jìn)行處理。具體可以落實(shí)到域內(nèi)的為生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理作出貢獻(xiàn)的企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和社區(qū)居民。對于受償方來說，其主要職責(zé)就是合理使用補(bǔ)償資金，積極開展生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理，不斷提高生態(tài)產(chǎn)品的供給能力。

三、城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)作方式

從實(shí)踐來看，國內(nèi)外橫向生態(tài)補(bǔ)償具體針對的主要是水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償、空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償、園林綠化生態(tài)補(bǔ)償?shù)?，主要在地區(qū)之間、流域上下游之間、企業(yè)之間展開。橫向生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作可以分為政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償、社會補(bǔ)償三種方式。城市群環(huán)境治理需要發(fā)揮政府、市場、社會各方面的作用。政府在中國生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中一直起到主導(dǎo)作用，也是關(guān)鍵的補(bǔ)償主體。如政府實(shí)施生態(tài)城市建設(shè)、環(huán)保模范城市建設(shè)、生態(tài)示范區(qū)建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，以及重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境綜合治理、環(huán)境專項(xiàng)治理等一系列工程，在生態(tài)補(bǔ)償方面，主要資金來自中央政府和地方政府，政府還扮演引導(dǎo)、監(jiān)督的角色。同時，也要發(fā)揮市場的作用，建立排污權(quán)交易平臺，建立節(jié)能市場、碳交易市場、排污權(quán)交易和水權(quán)交易市場，形成流域上下游之間、區(qū)域之間、企業(yè)之間的排污權(quán)交易體系，提高排污權(quán)配置效率。城市群政府間生態(tài)補(bǔ)償可以使用行政手段，對各種污染物排放進(jìn)行配額，也可以使用市場手段實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償［7］。另外，一些民間組織和社會資本正積極參與生態(tài)補(bǔ)償，并發(fā)揮著重要的作用。

（一）政府補(bǔ)償方式

政府補(bǔ)償是目前最為重要的補(bǔ)償方式，政府補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)是依靠公共政策和行政手段。政府主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)基金、項(xiàng)目建設(shè)、智力或技術(shù)補(bǔ)償、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、共建生態(tài)專區(qū)等方式給予補(bǔ)償。一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這是國內(nèi)外橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中常見的補(bǔ)償方式。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指按照“誰受益誰付費(fèi)”的原則，在城市群區(qū)域內(nèi)由環(huán)境效益受益地區(qū)向環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)支付一定的補(bǔ)償資金。這種補(bǔ)償資金從受益地區(qū)政府的財(cái)政資金中列出，專門用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金。這種方式適用于城市群內(nèi)跨政區(qū)、跨流域的生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償方和受償方的責(zé)權(quán)利相對明確的情形。二是專項(xiàng)基金補(bǔ)償。在城市群區(qū)域內(nèi)，由地方政府協(xié)商共同建立或由上級政府推動建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，專項(xiàng)基金主要用于彌補(bǔ)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的投入?；鹩沙鞘腥簝?nèi)所有政府或相鄰政府協(xié)商共同出資，形成合作基金。也可分別建立水污染防治基金、空氣污染治理基金等。生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金可來自環(huán)境資源稅、資源有償使用收益、生態(tài)懲罰性收費(fèi)、環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，以及土地出讓金等，也可由各地方政府按GDP的比例從財(cái)政資金中注入，也可以向民間募資，鼓勵企業(yè)和個人捐助。三是項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)償。與專項(xiàng)基金補(bǔ)償密切相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償方式是項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)償，政府通過籌措資金用于重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)、脆弱地區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)所要實(shí)施的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、資源開發(fā)項(xiàng)目、消耗水資源的項(xiàng)目、改變土地利用方向的項(xiàng)目等。如用于飲用水源工程、天然林保護(hù)工程、天然濕地保護(hù)工程、退耕還林（草）工程、防沙治沙工程等。四是智力或技術(shù)補(bǔ)償。智力或技術(shù)補(bǔ)償方式就是生態(tài)受益區(qū)對環(huán)境效益保護(hù)地區(qū)提供智力支持或技術(shù)幫助，開展人力資源培訓(xùn)等，提供無償技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，培養(yǎng)技術(shù)人才和管理人才，提高環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)勞動力的就業(yè)能力，減輕人地關(guān)系的矛盾。五是共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在城市群區(qū)域，為了促進(jìn)環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)提高生態(tài)產(chǎn)品的提供能力，避免重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)盲目開發(fā)，生態(tài)受益地區(qū)可以幫助其建設(shè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園，共同推進(jìn)園區(qū)開發(fā)建設(shè)，共享保護(hù)與發(fā)展成果。也可以在生態(tài)受益地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)為其專門劃出一定的空間，共建異地產(chǎn)業(yè)園，通過稅收分割與返還的方式，合理分享受益。如河流上游水源地保護(hù)區(qū)域不能布置污染項(xiàng)目，下游地區(qū)為其提供地方建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)。六是共建生態(tài)專區(qū)。在城市群區(qū)域，地方政府間通過共建跨行政區(qū)生態(tài)專區(qū)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)與合理利用。生態(tài)專區(qū)一般位于行政邊界地帶，也可以是區(qū)域間環(huán)境關(guān)系緊密的非行政邊界地帶，建立生態(tài)專項(xiàng)區(qū)對實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的跨境保護(hù)。行政區(qū)邊界地區(qū)是一個復(fù)雜而敏感的地理空間，通過共同規(guī)劃，共建生態(tài)專項(xiàng)區(qū)，在市政管網(wǎng)、污水處理設(shè)施、垃圾填埋場等基礎(chǔ)設(shè)施上合作協(xié)調(diào)，在生態(tài)共建專區(qū)實(shí)行生態(tài)移民，發(fā)展旅游業(yè)，減少貧困人口，共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

（二）市場補(bǔ)償方式

市場補(bǔ)償方式是利用市場手段，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)市場，通過平等協(xié)商，就環(huán)境資源或生態(tài)服務(wù)的利用與補(bǔ)償達(dá)成交易的模式。市場交易主要包括排污權(quán)交易、水權(quán)交易、低碳技術(shù)交易等，其中排污權(quán)交易又可分為碳排放交易、垃圾排放權(quán)交易、環(huán)境使用權(quán)交易等具體方式。通過市場手段為橫向生態(tài)補(bǔ)償拓寬資金來源渠道，有效整合城市群內(nèi)環(huán)境治理的資源，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)的政府、企業(yè)、個體對環(huán)保投入收益的公平性。這種補(bǔ)償方式可分為兩種類型：一是補(bǔ)償方和受償方協(xié)商直接交易補(bǔ)償。若補(bǔ)償方和受償方明確，相互之間利益關(guān)系清晰，可通過雙方協(xié)商，直接就生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行市場交易，如水權(quán)交易。二是通過配額市場交易實(shí)施補(bǔ)償。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，配額的市場交易一般采取總量限制和交易的方式。如在碳匯和排污權(quán)領(lǐng)域開展配額的市場交易。在實(shí)行生態(tài)環(huán)境總量控制的前提下，引入市場機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的專業(yè)化和高效化［1］21。本文重點(diǎn)介紹排污權(quán)交易和水權(quán)交易兩種常見的市場補(bǔ)償方式，以及政府生態(tài)購買這種準(zhǔn)市場交易模式。

一是排污權(quán)交易。排污權(quán)交易是指在控制污染物排放總量的前提下，通過貨幣交換的方式，一定區(qū)域內(nèi)的污染物排放企業(yè)或地區(qū)之間相互調(diào)劑排污量。排污權(quán)交易的前提是明確合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利像商品一樣可以交易，使資源配置最優(yōu)化。排污權(quán)的賣方由于有效減排而剩余排污權(quán)，出售剩余排污權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，這實(shí)質(zhì)上是市場對賣方這種有效減排對環(huán)境外部經(jīng)濟(jì)性的補(bǔ)償；買方購買排污權(quán)就得支出相應(yīng)費(fèi)用，這實(shí)質(zhì)上是為其外部不經(jīng)濟(jì)性而付出的代價［8］。在城市群構(gòu)建排污權(quán)交易機(jī)制必須在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，確定區(qū)域或流域動態(tài)的環(huán)境承載能力，對排污總量進(jìn)行核定，對企業(yè)的排污進(jìn)行計(jì)量，合理分配排污量，合理制定排污有償使用價格［9］。該制度主要包括完善排污權(quán)定價制度，建立排污權(quán)一級市場，建立排污權(quán)交易平臺，強(qiáng)排污權(quán)交易市場監(jiān)督［10］。在城市群區(qū)域內(nèi)，首先可開展 COD排污權(quán)有償取得與交易試點(diǎn)。方式一：地區(qū)間排污權(quán)交易。這是主體功能區(qū)之間、流域上下游之間或者左右岸之間按照區(qū)域或污染承受能力和各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，科學(xué)測定排污總量，確定各地的排污量初始配置，建立統(tǒng)一和規(guī)范的排污權(quán)交易市場，可以在這一市場買賣排污權(quán)。也就是說，先確定區(qū)域流域排污總量是排污權(quán)交易的上限，然后對不同功能區(qū)、上下游或者左右岸的排污權(quán)進(jìn)行初始配置，最后是實(shí)行交易。方式二：企業(yè)間排污權(quán)交易。地區(qū)間的排污權(quán)交易具體落實(shí)還是企業(yè)間的排污權(quán)交易。企業(yè)間排污權(quán)交易是在排污總量控制的基礎(chǔ)上，核定排污企業(yè)的排污量，進(jìn)而實(shí)行排污指標(biāo)有償性轉(zhuǎn)讓。首先進(jìn)行污染治理技術(shù)的企業(yè)，或者污染治理成本低的企業(yè)首先進(jìn)行污染治理，把多余的排污許可指標(biāo)賣給無法按照政府規(guī)定減排或因?yàn)闇p排代價過高而不愿減排的企業(yè)，使其獲取利潤，從而激勵排污企業(yè)治理污染的積極性。

另外，碳交易、垃圾排放權(quán)交易是排放權(quán)交易中的具體類型。碳交易是把二氧化碳排放權(quán)作為一種商品，從而形成了二氧化碳排放權(quán)的交易。垃圾排放權(quán)交易是指在控制垃圾排放總量前提下，垃圾生產(chǎn)者之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑垃圾排放量。對垃圾有效減排者出賣垃圾剩余排放權(quán)，將節(jié)約出來的排放權(quán)出售并獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。相反，那些無法按照政府規(guī)定減排或認(rèn)為減排代價過高而不愿減排的超排者，只好去交易市場購買垃圾排放權(quán)。

圖1 生態(tài)補(bǔ)償中排污權(quán)交易模式

二是水權(quán)交易。目前，所謂水權(quán)，就是對水資源的所有權(quán)以及從所有權(quán)中衍生出的用益權(quán)。水資源所有權(quán)是對水資源占有、使用、收益和處置的權(quán)利。為適應(yīng)不同的使用目的，可以在所有權(quán)基礎(chǔ)上，著眼于水資源的使用價值，將其各項(xiàng)權(quán)能分開，衍生出使用權(quán)、用水權(quán)、開發(fā)權(quán)等權(quán)利。水權(quán)交易指水資源的使用權(quán)和收益權(quán)，水權(quán)交易可發(fā)揮市場在水資源配置中的導(dǎo)向作用，以經(jīng)濟(jì)手段建立節(jié)水機(jī)制，不斷提高水資源利用效率和效益。在城市群區(qū)域內(nèi)，水資源的時空分布不均是一種自然狀態(tài)，各城市水資源擁有量和水資源使用量存在不對稱性的關(guān)系，這種自然狀態(tài)必然造成水資源利用的不均衡。通過界定水資源的使用權(quán)，就可以引入水權(quán)交易政策來調(diào)節(jié)水的使用，使水資源富裕的地區(qū)由于向其他地方輸送符合一定標(biāo)準(zhǔn)的水而得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而能為水資源的保護(hù)籌集資金［11］。通過水權(quán)市場的建立，進(jìn)一步對水資源進(jìn)行優(yōu)化配置以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化，使有限的水資源產(chǎn)生最大的價值。例如，東陽—義烏水權(quán)交易較為典型。浙江東陽和義烏地處金華江上下游，水資源豐歉卻大相徑庭。東陽每年向金華江白白流掉3000多萬噸水；處于下游的義烏人均水資源量只及東陽一半，2000年11月東陽市和義烏市簽訂了有償轉(zhuǎn)讓用水權(quán)的協(xié)議，義烏市一次性出資兩億元，購買東陽橫錦水庫每年4 999．9萬立方米清潔水的永久使用權(quán)。東陽市除獲得2億元的綜合管理費(fèi)外，每年還獲得近500萬元的供水收入。雙方不僅經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)了雙贏，而且促使城市更加節(jié)約用水和保護(hù)水資源［12］。通過水權(quán)交易實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，首先要明晰水權(quán)，明晰水權(quán)是進(jìn)行水權(quán)交易的先決條件，必須通過法律進(jìn)行明確。其次，建立一套完整的初始水權(quán)配置體系。應(yīng)當(dāng)用法律法規(guī)對初始水權(quán)配置的機(jī)制、程序、條件以及水權(quán)分配的決策、協(xié)商、仲裁等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，并按照一定的方式和步驟進(jìn)行初始水權(quán)的配置。在城市群區(qū)域內(nèi)，明確流域水權(quán)，通過平等主體之間協(xié)商形成的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的客觀要求，合理界定和分配水權(quán)，探索地區(qū)之間、流域之間、上下游之間、行業(yè)之間、用水戶之間等水權(quán)交易方式。再次，建立跨界水資源有償使用制度，向開發(fā)利用跨界水資源的單位和個人收取相當(dāng)?shù)乃Y源費(fèi)，限制其對環(huán)境的破壞和對水資源的使用浪費(fèi)，運(yùn)用激勵相容和價格杠桿等經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)控社會生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鼓勵流域上下游之間水資源的有償使用，使用跨界水資源可以有價的形態(tài)通過市場調(diào)節(jié)得到合理的配置和有效的使用。通過支付水費(fèi)的方法，在取水的水資源費(fèi)等費(fèi)用中體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)的成本［13］。

三是政府生態(tài)購買。政府生態(tài)購買是由政府來向政府以外的組織購買生態(tài)產(chǎn)品的補(bǔ)償方式，這是一種準(zhǔn)市場生態(tài)補(bǔ)償模式。生態(tài)建設(shè)和生態(tài)服務(wù)的成果是一種生態(tài)產(chǎn)品，它具有生態(tài)價值，且在長遠(yuǎn)來看具有潛在的社會和經(jīng)濟(jì)價值。因此，生態(tài)建設(shè)和生態(tài)服務(wù)可以商品化，其供給也可以市場化［3］37。政府生態(tài)購買生態(tài)產(chǎn)品，就是利用市場價格機(jī)制，使生態(tài)建設(shè)和生態(tài)服務(wù)的成果貨幣化和商品化，讓企業(yè)和個人、內(nèi)資和外資參與生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)提供。政府與企業(yè)、非政府組織、社區(qū)民眾簽訂購買協(xié)議，由后者提供生態(tài)產(chǎn)品，政府監(jiān)督購買協(xié)議的履行，并向后者支付費(fèi)用。政府生態(tài)購買通過彌補(bǔ)生態(tài)建設(shè)者投入的成本和對環(huán)境保護(hù)所作出的貢獻(xiàn)，使生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)致富，調(diào)動生態(tài)建設(shè)者的積極性。在城市群環(huán)境治理中，政府可購買污染治理項(xiàng)目、生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目、退耕還林項(xiàng)目、荒地開發(fā)項(xiàng)目，引導(dǎo)和激勵內(nèi)外企業(yè)、非政府組織、社區(qū)民眾參與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。

（三）社會補(bǔ)償方式

社會補(bǔ)償是指國際國內(nèi)各種非政府組織、企業(yè)和個人對環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)提供的捐贈與援助。在這種生態(tài)補(bǔ)償中，非政府組織是主要行動者，它們利用國內(nèi)外社會資本和資金組織生態(tài)補(bǔ)償。這些非政府組織積極籌集生態(tài)環(huán)保資金，主要以資金援助或智力支持等多種形式，并與有關(guān)政府部門合作或與補(bǔ)償對象積極互動，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。一是國內(nèi)社會力量捐助。捐助是非政府組織、企業(yè)等經(jīng)常使用的補(bǔ)償手段，包括直接資金援助和修復(fù)技術(shù)援助等。這種方式易于操作，但資金有限。企業(yè)、個人、民間組織捐贈也是生態(tài)補(bǔ)償資金的來源之一。自愿義工是公眾參與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的有效途徑之一［14］。例如，廣東省環(huán)境保護(hù)基金會承辦的“感恩東江”活動首期活動將募集3000萬元，用于東江上游生態(tài)林建設(shè)、水源涵養(yǎng)，組織下游地區(qū)企業(yè)與上游地區(qū)結(jié)對，幫助上游地區(qū)建設(shè)，資助創(chuàng)建12～24個綠色學(xué)校等。二是國際合作補(bǔ)償。從國際生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體多元化，其中與國外有關(guān)組織合作或得到有關(guān)國際環(huán)境基金的資助，幫助環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)、生態(tài)林建設(shè)。在西方國家，有世界銀行托管的各類碳基金，以及其他專項(xiàng)基金，有政府設(shè)立的基金，政府參與的采購基金和托管基金，有商業(yè)化運(yùn)作的基金，這些基金組織積極參與環(huán)境治理。另外，還有專項(xiàng)從事減排額開發(fā)、采購、交易、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的投資代理機(jī)構(gòu)。各方資本匯集且以盈利為目的的專項(xiàng)從事減排額開發(fā)，采購“交易”經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的投資代理機(jī)構(gòu)等［15］。在城市群環(huán)境治理中，可以爭取官方和民間國際組織對中國進(jìn)行直接補(bǔ)償，引進(jìn)國外資金和項(xiàng)目。推動國際合作，實(shí)現(xiàn)利益共享、成本分?jǐn)偅?4］。

以上三種模式各有所長，適合于不同的情形。城市群生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞蕉喾N多樣，不同的補(bǔ)償方式盡可能相互組合，使生態(tài)補(bǔ)償方式多樣化。

四、城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)核定

核定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償中的一個難題，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，則無法對生態(tài)產(chǎn)品的提供者產(chǎn)生足夠的動力；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太高，則可能超出環(huán)境效益地區(qū)的支付意愿和能力。只有確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才能最大程度地平衡補(bǔ)償方和受償方的利益關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直都是理論界研究的難點(diǎn)，因?yàn)樯鷳B(tài)建設(shè)不僅包括投入的成本，而且包括間接成本，環(huán)境影響不僅涉及經(jīng)濟(jì)利益，而且涉及生態(tài)利益和社會利益。從實(shí)踐來看，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)首先要參照國家和地方政策規(guī)定的強(qiáng)制性環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及地方政府間環(huán)境協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)。其次，需要選擇恰當(dāng)?shù)暮硕ㄉ鷳B(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法，并在綜合考慮生態(tài)建設(shè)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基如在《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中，標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目共計(jì)109項(xiàng)，其中地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)基本項(xiàng)目24項(xiàng)，集中式生活飲用水地表水源地補(bǔ)充項(xiàng)目5項(xiàng)，集中式生活飲用水地表水源地特定項(xiàng)目80項(xiàng)。將地表水水域的水質(zhì)分為五類，Ⅰ類水主要是源頭水、國家自然保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)；Ⅱ類水主要是集中式生活飲用水地表水源地一級保護(hù)區(qū)、珍稀水生生物棲息地、魚蝦類產(chǎn)卵場、仔稚幼魚的索餌場等的標(biāo)礎(chǔ)上，具體核算應(yīng)該補(bǔ)償多少。而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不能長期不變，需要根據(jù)情況變化適時更新。

（一）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為參照

構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)與環(huán)境目標(biāo)掛鉤并銜接，以達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（水、空氣、土壤等）為參照，同時參考地方政府間約定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。前者是一種法定的強(qiáng)制性環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，后者是一種約定的協(xié)議性環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核定必須依照和參考這兩個基本的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來確定。

一是強(qiáng)制性環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。目前，國家已經(jīng)制定了一系列關(guān)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的政策規(guī)范性文件，先后頒發(fā)了《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等法律文本，及其他一系列的技術(shù)指導(dǎo)文件（見表1）。對水環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、大氣環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、固體廢物環(huán)境污染控制標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境噪聲控制標(biāo)準(zhǔn)、土壤環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以及其他環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。準(zhǔn)；Ⅲ類主要是集中式生活飲用水地表水源地二級保護(hù)區(qū)、魚蝦類越冬場、洄游通道、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)等漁業(yè)水域及游泳區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)；Ⅳ類水主要是一般工業(yè)用水區(qū)及人體非直接接觸的娛樂用水區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)；Ⅴ類主要是農(nóng)業(yè)用水區(qū)及一般景觀要求水域的標(biāo)準(zhǔn)。將地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)基本項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)值分為五類，分別執(zhí)行相應(yīng)類別的標(biāo)準(zhǔn)值。按照《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)即Ⅲ類水質(zhì)，即強(qiáng)制性水質(zhì)就是Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)是各級地方政府必須完成的法定義務(wù)，其出境水質(zhì)須至少達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。以蘇州市為例，根據(jù)國家環(huán)?？偩滞踅瓘奖O(jiān)測站的數(shù)據(jù)，2005年吳江市西南側(cè)入境水質(zhì)為東太湖和太浦河的Ⅲ類水，而出境水質(zhì)基本為Ⅴ類水，從Ⅴ類到Ⅲ類水，應(yīng)補(bǔ)償金額為2．32億元，從Ⅴ類先下降到Ⅳ類，則應(yīng)補(bǔ)償金額1．05億元。

表1 國家關(guān)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)政策

二是協(xié)議性環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一個基于自愿參與、平等協(xié)商的利益協(xié)調(diào)框架。按照“保護(hù)者受益，受益者補(bǔ)償”的原則，橫向利益相關(guān)者簽訂環(huán)境協(xié)議，協(xié)議一般對環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，超過強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)部分的承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，這種基于協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)所對應(yīng)的是一種約定的、自愿性的責(zé)任承擔(dān)。這種性質(zhì)的生態(tài)補(bǔ)償是市場化意義上的協(xié)議型生態(tài)補(bǔ)償。在城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償中，如果環(huán)境合作事項(xiàng)不涉及國家強(qiáng)制的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該按照協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)也是一種生態(tài)補(bǔ)償激勵，例如當(dāng)上游地區(qū)提供的水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于協(xié)議水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的時候，應(yīng)該由下游地區(qū)履行向上游地區(qū)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，其所強(qiáng)調(diào)和要求的是受益者的支付責(zé)任［16］。在城市群生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定中，理論上說，地方環(huán)境協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)不能低于國家法定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)要高于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)踐中，協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)有時低于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，如在太湖流域管理中，只要這些跨省斷面的上游地區(qū)實(shí)現(xiàn)出境水質(zhì)達(dá)到Ⅳ或Ⅴ類水質(zhì)，或?qū)钡笜?biāo)控制在“≤3．0mg/L”或“≤2．3mg/L”就可以得到下游地區(qū)的補(bǔ)償。顯然，這些標(biāo)準(zhǔn)低于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，顯得合理性與合法性不足。

（二）恰當(dāng)選擇生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核定方法

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是確定生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額的依據(jù)?；镜纳鷳B(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核定方法有兩種：一是效益評價法（主要正效益評價法、負(fù)效益評價法）和成本核算法等。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般參照生態(tài)服務(wù)的價值、環(huán)境效益受益者的獲利、環(huán)境效益貢獻(xiàn)者的投入和機(jī)會成本的損失、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本等來核定。

一是效益評價法。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，生態(tài)環(huán)境效益是用生態(tài)功能產(chǎn)生的有益效用與人們勞動消耗的對比關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償主要是指對生態(tài)環(huán)境效益進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對有益生態(tài)服務(wù)的行為進(jìn)行補(bǔ)償，從而激勵生態(tài)有益行為的主體，增加其行為帶來的外部經(jīng)濟(jì)，達(dá)到保護(hù)和改善生態(tài)服務(wù)的目的。這種生態(tài)效益補(bǔ)償是維持和改善生態(tài)效益主體提供生態(tài)產(chǎn)品，是對某一具體行為主體的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償［17］。效益評價法是根據(jù)環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)提供的生態(tài)環(huán)境效益，計(jì)算出受益地區(qū)獲收的定量值。如森林資源的環(huán)境價值，可以通過森林資源每年涵養(yǎng)水源的噸數(shù)、制造氧氣的噸數(shù)等，再根據(jù)市場貨物代替非市場貨物法，求出森林環(huán)境效益的“影子價格”。從生態(tài)環(huán)境效益的大小來看，根據(jù)Costanza等的研究成果，全球平均單位土地面積年生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，從大到小排序?yàn)闈竦?、湖?河流、森林、草地、農(nóng)田［18］。

二是成本核算法。成本核算法即對生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中所消耗的直接成本和間接成本進(jìn)行核算。第一，基于直接成本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核定。直接成本是實(shí)施生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理中人力、物力、財(cái)力的直接投入。環(huán)境效益貢獻(xiàn)地區(qū)由于要執(zhí)行高于其他地方的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這種高出一般標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)投入需要得到相應(yīng)補(bǔ)償。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的成本主要考慮環(huán)境污染治理的成本、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成本、生態(tài)建設(shè)工程或項(xiàng)目投入的成本、生態(tài)環(huán)保設(shè)施建設(shè)成本，及其建成后的部分運(yùn)營成本等。如環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失核算，包括對人體健康的經(jīng)濟(jì)損失、農(nóng)作物的減產(chǎn)損失、漁業(yè)水體污染損失、水產(chǎn)品減產(chǎn)等。GDP中的資源環(huán)境價值損失，主要包括水資源、森林資源，以及大氣等其他自然資源的損失。在流域生態(tài)補(bǔ)償中，可以根據(jù)下游對上游出水水質(zhì)的要求、上游生態(tài)建設(shè)和保護(hù)效果，測算出達(dá)到該要求所需的投入成本；同時，以上下游相同的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為基線，也可以測算出相應(yīng)的成本。第二，基于機(jī)會成本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核定。機(jī)會成本是指選擇某一決策而非另一決策所放棄的利益。因?yàn)檫x擇了一種方案就意味著放棄了使用其他方案的機(jī)會，也就失去了獲得相應(yīng)效益的機(jī)會，把放棄的其他方案中最大經(jīng)濟(jì)效益，稱為該資源選擇方案的機(jī)會成本［19］。比如生態(tài)保護(hù)區(qū)為了環(huán)境保護(hù)的需要，將部分經(jīng)濟(jì)林劃為生態(tài)公益林，由此喪失的機(jī)會成本可以參考其原來作為經(jīng)濟(jì)林時產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。例如，河北許多城市為治理區(qū)域大氣環(huán)境而放棄發(fā)展有關(guān)工業(yè)的機(jī)會，北京和天津可以以這種機(jī)會成本作為對河北進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。以上這些方法，可以獨(dú)立應(yīng)用，也可以綜合應(yīng)用于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算。

［1］國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所課題組．地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度研究［J］．宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2015，（3）．

［2］金波．區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的區(qū)域分工模式研究［J］．工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2011，（7）．

［3］董鵬，汪志輝．基于市場的生態(tài)產(chǎn)品供給方式和運(yùn)行機(jī)制［J］．中國農(nóng)墾，2014，（21）．

［4］方竹蘭．論建立政府與民眾合作的生態(tài)補(bǔ)償體系［J］．經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2010，（11）：47－50．

［5］李干杰．劃定生態(tài)保護(hù)紅線——確保國家生態(tài)安全［N］．中國礦業(yè)報(bào)，2014－02－11．

［6］高吉喜．生態(tài)紅線怎么劃［N］．人民日報(bào)，2013－07－27．

［7］趙來軍．我國湖泊流域跨行政區(qū)水環(huán)境協(xié)同管理研究——以太湖流域?yàn)槔跰］．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009：62．

［8］劉嗣明，楊曉麗．武漢城市圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化機(jī)制創(chuàng)新研究［J］．發(fā)展研究，2010，（9）：14－17．

［9］龍金光．廣東推排污權(quán)交易，專家建言“總量控制”［N］．南方都市報(bào)，2010－12－01．

［10］于水，周延飛．公共治理語境下的流域管理［J］．江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2009，（2）：97－102．

［11］張可云，吳瑜燕．北京與周邊地區(qū)基于環(huán)境保護(hù)的區(qū)域合作機(jī)制研究［J］．北京社會科學(xué)，2009，（1）：32－39．

［12］陳安國．城市區(qū)域合作［M］．北京：商務(wù)印書館，2010：128．

［13］周映華．流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦Ь撑c出路——基于東江流域的分析［J］．公共管理學(xué)報(bào)，2008，（2）：79－85．

［14］丁任重，王娟．建立和完善生態(tài)補(bǔ)償體系［N］．人民日報(bào)，2014－09－15．

［15］HENDRIKS M H A，VOETEN B，KROEP L．Human Re?source Allocation in A Multi－project R＆D Environment［J］．International Journal of Project Management，1999，（3）：181－188．

［16］杜群，陳真亮．論流域生態(tài)補(bǔ)償“共同但有差別的責(zé)任”——基于水質(zhì)目標(biāo)的法律分析［J］．中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2014，（1）：9－16．

［17］王志凌，謝寶劍，謝萬貞．構(gòu)建我國區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探討［J］．學(xué)術(shù)論壇，2007，（3）：119－125．

［18］張貴祥．首都跨界水源地經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展模式與機(jī)理［M］．北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2011：50．

［19］李齊云，湯群．基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度探討［J］．地方財(cái)政研究，2008，（12）：35－40．

The Establishment of the City Groups＇Horizontal Ecological Compensation Mechanism

WANG Yu?ming1，WANG Pei?wen2
（1．Research Department of Administration，Guangdong Institute of Public Administration，Guangzhou 510053，China；2．School of Politics and Administration，South China Normal University，Guangzhou 510631，China）

The city groups’horizontal ecological compensation mechanism refers to the system arrange?ment in which the goal is to construct the ecology in the city groups’areas and protect the environment，in or?der to balance and coordinate the right of development and benefit relationship between contributing regions of environment benefit and benefited areas．The main body of the ecological compensation of the city groups can be divided into indemnifying party and indemnity．It mainly includes governments，enterprises and public in?stitutions，social organizations，and members of the communities，etc．Among them，the governments are the key action subjects of ecological compensation．The city groups’environmental governance needs the govern?ments，the markets and the society to play their roles as multi－subjects．The operation modes of the horizontal ecological compensation mechanism can be divided into three modes that include governmental compensation，marketing compensation and social compensation．These three modes have their advantages．They are suitable for different situations．Meanwhile，the different compensation modes can be combined with each other，too．Besides，the verification of ecological compensation standards is a challenge to ecological compensation．The benefit relationship between contributing regions of environment benefit and benefited areas can only be bal?anced to the greatest extent when the scientifically－sound compensation standards are confirmed．The verifica?tion of ecological compensation standards must refer not only to mandatory environmental quality standards pre?scribed by the state or local regions，but also to environmental agreement standards by local governments．And the appropriate methods to verify ecological compensation standards must be chosen．

urban agglomeration；horizontal ecological compensation；ecological compensation mechanism

F205

：A

：1009－1971（2017）01－0112－09

［責(zé)任編輯：王 春］

2016－09－28

2013年國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“基于生態(tài)城市群構(gòu)想的城際環(huán)境合作治理研究”（13BZZ057）

王玉明（1964—），男，湖南邵陽人，教授，從事地方與區(qū)域治理、生態(tài)政治學(xué)研究；王沛雯（1990—），女，廣東廣州人，碩士研究生，從事國際政治研究。