行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的研究

杜艷

摘要：2012年，國家財(cái)政部為響應(yīng)和全面貫徹黨的十八大精神，出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范試行》，并于2014年正式執(zhí)行。自此，各級行政事業(yè)單位開始積極致力于內(nèi)部控制建設(shè)工作當(dāng)中，深刻體現(xiàn)出了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要性。本文主要探討了三方面內(nèi)容，即行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本內(nèi)容、內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義及建設(shè)的主要內(nèi)容，旨在加快我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；基本內(nèi)容；建設(shè)

在社會(huì)公共服務(wù)中，行政事業(yè)單位作為提供主體，其內(nèi)部控制工作的重要性不言而喻。但面對由《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及相關(guān)配套措施的頒布實(shí)施，所帶來的企業(yè)管理水平顯著提升，管理制度日益完善景象，其內(nèi)部控制工作各方面均呈現(xiàn)出一定的滯后性，加之公民對財(cái)政預(yù)算披露程度要求的愈發(fā)嚴(yán)格，促使行政事業(yè)單位必須要加快自身內(nèi)部控制建設(shè)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本內(nèi)容

結(jié)合COSO報(bào)告，美國在《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》中將政府內(nèi)部控制定義為：為了實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、運(yùn)行的效率與有效性，政府所做出的符合法律法規(guī)的管理行為，是其整體管理組成的一部分。該定義側(cè)重于從政府審計(jì)的角度來提供實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。我國《單位內(nèi)控規(guī)范》將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制定義為：單位通過制定一系列制度、執(zhí)行程序，實(shí)施一系列措施，來對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)加以規(guī)避和管控，從而達(dá)到控制目標(biāo)的一種管理方式[1]。與美國政府內(nèi)部控制相比，我國對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義則是側(cè)重于單位內(nèi)部管理水平的提升，從內(nèi)部管理實(shí)際出發(fā)以加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了靜動(dòng)的有機(jī)結(jié)合，充分體現(xiàn)出了我國行政事業(yè)單位的組織特色與制度特色。在控制目標(biāo)上，我國單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括報(bào)告目標(biāo)、合規(guī)目標(biāo)、服務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)目標(biāo)等，是在我國國情與行政事業(yè)單位內(nèi)控實(shí)踐基礎(chǔ)上所確立的。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義

（一）有利于內(nèi)部管理規(guī)范和執(zhí)行力的提升

盡管我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制滯后于企業(yè)內(nèi)部控制，但在國務(wù)院中央預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告中，僅對中央財(cái)政管理的進(jìn)一步規(guī)范問題就涉及到了許多方面，包括投資計(jì)劃下達(dá)程序的規(guī)范問題、部門預(yù)決算報(bào)表完整性問題等。這些規(guī)范問題既是對我國行政事業(yè)單位內(nèi)部管理規(guī)范度尚較低的一個(gè)直觀反映，同時(shí)也體現(xiàn)出了我國對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)與控制方向的準(zhǔn)確定位。而內(nèi)部控制目標(biāo)與方向的準(zhǔn)確定位對行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)有效識別與分析具有積極作用，有利于行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防控能力的加強(qiáng)[2]。為解決上述問題，我國還明確了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本原則，包括適應(yīng)性原則、全面性原則、制衡原則等，并涵蓋了行政事業(yè)單位主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如預(yù)算管理、內(nèi)部控制（收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)）等，強(qiáng)化了內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)了對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動(dòng)的進(jìn)一步規(guī)范、全面規(guī)范，有利于內(nèi)部管理規(guī)范性、可操作性與執(zhí)行力的提升。

（二）有利于行政體制改革深化和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)

用以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革需要的公共行政體制框架目前已基本確立，但仍存在許多有待完善之處，如民主科學(xué)決策體系、政府管理機(jī)制等。在這方面，用以保證行政事業(yè)單位有效履行公共受托責(zé)任，避免或杜絕濫用職權(quán)、營私舞弊、管理不善等行為發(fā)生而建立的重要控制制度、控制體系——行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，扮演著重要的角色，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用[3]。我國相關(guān)規(guī)范中規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和實(shí)施負(fù)責(zé)，這就明確了單位負(fù)責(zé)人在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中責(zé)任主體的地位與角色，對我國行政問責(zé)制的建立與完善，科學(xué)民主決策機(jī)制的形成以及廉政風(fēng)險(xiǎn)評估防控機(jī)制建立均具有十分重要的促進(jìn)作用，是實(shí)現(xiàn)行政體制改革取得進(jìn)一步深化的重要舉措。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主要內(nèi)容

（一）面向經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管控，健全業(yè)務(wù)層面內(nèi)控機(jī)制

對于我國單位內(nèi)部控制而言，風(fēng)險(xiǎn)管控是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中的核心與關(guān)鍵，而風(fēng)險(xiǎn)主要形成、發(fā)生于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中。因此為了加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制，需要對業(yè)務(wù)層的內(nèi)部控制進(jìn)行建立和完善。行政事業(yè)單位應(yīng)對內(nèi)部管理制度進(jìn)行建立健全，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)對收支、預(yù)算等主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制的管理與組織領(lǐng)導(dǎo)，明確各崗位職責(zé)，協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。針對收支業(yè)務(wù)，應(yīng)積極調(diào)整優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持控制和減少考察、會(huì)議等一般支出，嚴(yán)禁經(jīng)費(fèi)的不必要浪費(fèi)與不合理支出，加大公共服務(wù)投入，加強(qiáng)票據(jù)管理，嚴(yán)格支出授權(quán)審批審核，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與監(jiān)督防范[4]。針對預(yù)算業(yè)務(wù)，提高預(yù)算編制程序規(guī)范性，保證預(yù)算方法合理性，內(nèi)容編制完整性，強(qiáng)化執(zhí)行管理，引入全面預(yù)算管理機(jī)制和績效考核制，提高預(yù)算執(zhí)行有效性，加大預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督與分析，避免奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生。

（二）面向控制制度、執(zhí)行程序，引入制衡機(jī)制

如上所言，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是依據(jù)客觀實(shí)際需要所建立起的控制制度、實(shí)施措施與執(zhí)行程序。這幾方面在實(shí)際的內(nèi)部控制工作中，是由不同單位、部門來負(fù)責(zé)和實(shí)施的，因而為了保證各級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的有序開展與實(shí)施，在控制制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序中分別引入制衡機(jī)制顯得非常必要。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)成立一支專門的領(lǐng)導(dǎo)班子（單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或內(nèi)部控制牽頭部門），用以對內(nèi)部控制建設(shè)工作進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、周密安排和監(jiān)督執(zhí)行，以提高內(nèi)部控制建設(shè)工作效率與協(xié)調(diào)性，制衡各級行政事業(yè)單位權(quán)力權(quán)限。其次，對內(nèi)部控制現(xiàn)狀進(jìn)行嚴(yán)格仔細(xì)的調(diào)查，深入系統(tǒng)分析人力資源管理、組織結(jié)構(gòu)體系、業(yè)務(wù)流程、內(nèi)部管理制度等各方面存在的不完善之處，并加以梳理和優(yōu)化，明確業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)，健全內(nèi)部控制制度、會(huì)計(jì)信息管理制度、預(yù)算控制機(jī)制等各項(xiàng)制度體系，提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)流程規(guī)范性[5]。

（三）面向內(nèi)部管理實(shí)效，強(qiáng)化監(jiān)督檢查與評價(jià)

鑒于監(jiān)督不嚴(yán)格，缺乏健全有效監(jiān)督機(jī)制是造成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性低的主要原因之一，為了提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作實(shí)效，就必須要加強(qiáng)對內(nèi)部控制的監(jiān)督與控制工作有效性的評價(jià)。根據(jù)國家規(guī)范試行要求，行政事業(yè)單位應(yīng)積極完善內(nèi)部控制監(jiān)督制度，依據(jù)具體崗位對各部門、各崗位職員在內(nèi)部控制監(jiān)督工作中的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行明確，并加強(qiáng)對各崗位職員監(jiān)督績效的考核評價(jià)，對內(nèi)部控制監(jiān)督整體工作有效性的評價(jià)。通過定期不定期監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)工作中存在問題，并提出相應(yīng)的解決對策，約束和規(guī)范內(nèi)部人員的行為；通過有效性評價(jià)，不斷提高單位內(nèi)部審計(jì)人員、預(yù)算編制執(zhí)行人員等全體職員的工作績效與崗位勝任力，進(jìn)而提高內(nèi)部控制整體工作實(shí)效性，加快推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)。

四、總結(jié)

從上文表述我們了解到，行政事業(yè)單位作為社會(huì)公共服務(wù)的主要提供者，對我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，對行政體制改革進(jìn)一步深化以及內(nèi)部控制管理水平的提升均具有重要作用，是我國各級行政事業(yè)單位當(dāng)前工作的重中之重。因此，各級行政事業(yè)單位應(yīng)著眼于實(shí)際，從自身內(nèi)部出發(fā)，不斷采取各種有效措施來加強(qiáng)自身內(nèi)部控制建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]唐大鵬，李鑫瑤，劉永澤等. 國家審計(jì)推動(dòng)完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的路徑[J]. 審計(jì)研究，2015，02：56-61.

[3]王鳳姣. 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)水平評價(jià)研究[D].北京交通大學(xué)，2014.

[4]吳猛. 關(guān)于推進(jìn)我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的研究[J]. 教育財(cái)會(huì)研究，2013，05：41-44.

[5]裴鵬. 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及完善研究[D].山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015.

（作者單位：夷陵醫(yī)院）