淺析我國金融消費糾紛解決機制存在的問題和改進

劉彥謖+楊程

摘 要：我國在金融消費者保護的立法上一直存在空白。在我國現(xiàn)有金融消費糾紛解決機制中，無論是內(nèi)部投訴還是訴訟仲裁都無法很好地處理這類糾紛問題。以英國金融督察服務（Financial Ombudsman Service，簡稱FOS）制度為首的督察解決模式在解決金融消費糾紛上，得到了世界范圍內(nèi)的普遍認可，通過FOS制度與本國金融消費實際相結(jié)合，可為我國金融糾紛解決提供示范性參考。

關鍵詞：金融消費者；金融消費糾紛解決機制；英國金融督察服務模式（FOS）

中圖分類號： F830.31文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2017）01-0064-05

金融消費已成為大家生活中的重要部分。金融方便了人們的生活，促進了資本和貨幣的流通發(fā)展，消費者在面對金融產(chǎn)品的時候也成為了“金融消費者”[1]。但是，在面對如此之多的金融消費產(chǎn)品的時候，金融消費者的權(quán)益不免受到侵害；而近年來金融市場的不穩(wěn)定，更進一步地增加了我國金融消費者在金融消費維權(quán)中的難度。但我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中對于消費者維權(quán)，特別是金融消費者維權(quán)的立法極少。根據(jù)金融消費者的特殊性，有必要引入這一概念，確立一套保護金融消費者權(quán)利的機制，用來保護金融消費者在金融消費糾紛中的合法權(quán)益。

在2008年美國次貸危機之后，英美等國開始重視金融消費者的保護，陸續(xù)出臺了《華爾街改革與消費者法案》（美國）和《金融監(jiān)管的新方法：判斷、焦點及穩(wěn)定性（方案）》（英國），在這兩個法案中均明確闡述將設立專門的金融消費者保護機構(gòu)。同時，這些改革方案也相應涉及了金融消費糾紛體制權(quán)限和歸屬的調(diào)整，使這一金融監(jiān)管體系更加有效。因此筆者也建議，我國應該建立一套完善的金融消費糾紛爭端解決機制，維護金融消費市場秩序，這樣才可以更好地深化我國金融改革與發(fā)展，維護我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

面對當前國內(nèi)外金融消費的形勢以及我國近年來多發(fā)的金融消費糾紛案件，本文將通過分析我國金融消費糾紛解決機制的現(xiàn)狀和不足，結(jié)合國外立法和司法經(jīng)驗，提出在我國建立金融消費糾紛爭端解決機制的這一想法，以期找到更適合我國司法實際的解決辦法。

一、我國現(xiàn)有的金融糾紛解決方式及存在的問題

實踐中，當遇到金融消費糾紛時，消費者會采取如訴訟、投訴、行政等各種解決方式，其結(jié)果也各有差異。一方面可以看出，在我國，盡管金融消費者相對于金融機構(gòu)處于劣勢，但卻有極強的自我保護意識，善于用各種手段保護自身合法權(quán)益；另一方面，我們也看到金融消費糾紛解決機制中的很多不足，如金融機構(gòu)內(nèi)部缺少適當?shù)耐对V部門和解決途徑，金融主管部門（銀監(jiān)會，證監(jiān)會，保監(jiān)會）在處理金融糾紛時多采取行政手段而缺少法律手段，金融自律組織更是缺乏力度等。

（一）金融機構(gòu)內(nèi)部解決機制——投訴無門

以我國銀行為例，一般都設有免費的投訴電話、郵箱，或者在各網(wǎng)點設有專門的客戶經(jīng)理來處理金融糾紛投訴問題。當發(fā)生金融消費糾紛時，考慮時間、金錢等因素，直接與金融工作人員交涉或是向金融機構(gòu)投訴，成為大部分金融消費者的首選。

但是，這些金融機構(gòu)內(nèi)部的解決部門并不能解決消費者的實質(zhì)問題，通常會出現(xiàn)搪塞現(xiàn)象，一方面因為這些部門權(quán)力不夠，無法真正解決糾紛；另一方面，消費者直接向金融機構(gòu)投訴時，金融機構(gòu)既是“選手”又是“裁判”，在處理糾紛的過程中，金融機構(gòu)很難做到公平公正，這對于處于弱勢的消費者來說是十分不利的[2]。

（二）行政申訴解決機制——心有余而力不足

我國的金融體制采取的是分業(yè)經(jīng)營的模式，因此金融監(jiān)管采取行業(yè)型監(jiān)管，并不是西方等國家混業(yè)經(jīng)營模式下流行的功能型監(jiān)管。我國目前主要分為銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱“銀監(jiān)會”），分管銀行、金融資產(chǎn)管理公司等；證券業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱“證監(jiān)會”），分管證券期貨市場；保險業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱“保監(jiān)會”），分管保險市場。上述金融監(jiān)管部門解決金融糾紛的主要途徑是行政手段。隨著金融危機的爆發(fā)以及汲取英美等金融行業(yè)對于金融糾紛解決過程中的經(jīng)驗，我國金融監(jiān)管部門也相繼設立了金融消費者保護機構(gòu)，來保障消費者合法權(quán)益。從2011年底到2012年年底，證監(jiān)會投資者保護局、保監(jiān)會保險消費者保護局、銀監(jiān)會投資者保護局相繼成立。

也正是我國金融體制分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原因，不僅導致監(jiān)管主體不一致，而且在不同金融行業(yè)行使的法律規(guī)范及其標準也有所差異。在復雜的金融糾紛案件面前，需要多個監(jiān)管部門相互協(xié)調(diào)，配合執(zhí)行，可是現(xiàn)實中經(jīng)常會發(fā)生多個部門同時監(jiān)管或是同時認為不屬于自己的監(jiān)管范圍而相互推諉，導致效率低下。此外，同金融機構(gòu)內(nèi)部解決機制一樣，金融監(jiān)管機構(gòu)多與金融機構(gòu)關系密切，因此不免存在偏袒的行為，金融監(jiān)管機構(gòu)難以發(fā)揮正常的監(jiān)管功效，更難以保障金融消費者的合法權(quán)益[3]。

（三）準司法和司法機構(gòu)解決機制——仲裁乏力，訴訟費神

就當前已有的金融消費糾紛案件來看，一旦向金融機構(gòu)內(nèi)部投訴無果，行政申訴無效，大部分金融消費者轉(zhuǎn)而向仲裁機構(gòu)或是法院尋求公平。

早在1988年的《銀行結(jié)算辦法》中就有提到“收付雙方發(fā)生的經(jīng)濟糾紛，應由其自行處理，或向仲裁機關、人民法院申請調(diào)解或裁決?！保ǎ4]證監(jiān)會，保監(jiān)會也都有發(fā)布一系列的通知，明確規(guī)定金融消費糾紛可以采取仲裁的方式解決。也正是在這股力量的推動下，中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會（CIETAC）先后在2005年和2008年通過了《中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會金融爭議仲裁規(guī)則》，以更好地處理金融交易糾紛，并在上海、廣州、武漢等地成立了專門的金融仲裁機構(gòu)。但遺憾的是，高效、快捷、保密性強的金融仲裁并沒得到廣大金融消費者的接受。事情上，大部分的金融仲裁機構(gòu)將金融糾紛的解決更多地寄托在法院訴訟上。例如，它們在自己的格式條款中都直接規(guī)定，如果發(fā)生糾紛應采取法院訴訟的解決方式，這也說明這些金融仲裁機構(gòu)的現(xiàn)實作用甚微。

（四）網(wǎng)絡和傳統(tǒng)媒體解決機制——治標不治本

金融消費者利用微博、論壇、新聞媒體等輿論的力量保障自身的權(quán)益，這已經(jīng)不是什么新鮮事了，網(wǎng)絡和傳統(tǒng)媒體的快捷、全面、傳播率高等優(yōu)勢也激發(fā)了金融消費者的維權(quán)意識。金融消費者在與金融機構(gòu)發(fā)生糾紛時，在采取投訴和行政手段的同時，往往也會借助媒體的力量。媒體固然會在一定程度上，幫助金融消費者解決與金融機構(gòu)的糾紛問題，但是這個方法治標不治本，甚至可能誘發(fā)雙方更深層次的問題。

二、域外金融消費糾紛解決機制借鑒

金融消費糾紛在世界各國都是不可避免的，不同的國家都有不同的應對措施，包括極具創(chuàng)新性的訴訟替代性紛爭解決機制，以及仲裁、調(diào)解、督察員制度，這其中以英國金融督查服務（Financial Ombudsman Service ，簡稱FOS）最具代表性和廣泛適用性。FOS在英國率先應用之后，迅速在世界范圍內(nèi)得到推廣，無論是英美法系的澳大利亞、加拿大等國，還是大陸法系的日本、中國臺灣地區(qū)等，都將金融督查服務（FOS）制度與本國或本地區(qū)金融消費實際相結(jié)合，從而塑造了一個個各具特色的金融消費糾紛解決模式，為中國大陸解決金融糾紛提供了豐富經(jīng)驗。

（一）英國模式——金融督察服務（FOS）

英國自20世紀80年代“金融大爆炸”開始就著力于金融消費者的保護。在20世紀90年代，英國將1985年成立的證券投資委員會（SIB）改組為 “金融服務管理局”（FSA），擬監(jiān)管英國金融行業(yè)。在《金融服務與市場法 2000》（FSMA）中更明確了金融服務管理局統(tǒng)一管理英國金融業(yè)的職權(quán)。之后其成立了金融督察服務公司（FOS）， 提供替代性爭議解決模式專門處理金融產(chǎn)品的消費者投訴；并且設立了金融服務賠償公司（FSCS），從而形成了金融服務業(yè)的“一站式”賠償機制[5]。由此可見，當前英國的金融消費者保護主要是由金融服務管理局（FSA）領銜的金融督察服務公司（FOS）和金融服務賠償公司（FSCS）組成。這其中以金融督察服務公司（FOS）為核心。

FOS的爭議解決程序可分為兩個階段（見圖1）：第一階段，金融機構(gòu)內(nèi)部解決。在金融消費糾紛發(fā)生的前八周，由消費者和金融機構(gòu)通過金融機構(gòu)內(nèi)部解決方式自行商議。第二階段：FOS程序。案件首先由FOS督察員受理，督察員根據(jù)實際情況和聯(lián)系，通過對于書面證據(jù)的審查（而非傳統(tǒng)的聽證或質(zhì)詢），公正合理地做出裁定。消費者或金融機構(gòu)任何一方對裁定不服，可以申請調(diào)查員復核。調(diào)查員所做出的復核裁定為最終裁定。若此時消費者還是不服，則可以向法院提起訴訟，但消費者接受最終裁定，金融機構(gòu)必須接受[6]。

由此可見，“英國模式”是由金融機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)控、類似仲裁機構(gòu)的金融督察服務公司（FOS）、針對金融企業(yè)倒閉后實行賠償?shù)慕鹑诜召r償（FSCS）和司法機構(gòu)這四個層面組成，既切實保障了金融消費者的權(quán)益，又增強了消費者對于金融機構(gòu)的信任，更推動了英國金融行業(yè)的繁榮和發(fā)展。但是，該模式在FOS程序時，督察員只進行書面審查，盡管這樣能在一定程度上保證審查的中立和客觀，但是并不能全面地了解糾紛事實，與此同時金融消費者在搜集證據(jù)資料等方面相較于金融機構(gòu)有明顯弱勢，金融機構(gòu)提交的證據(jù)也更傾向于保護自身，這樣就導致金融消費者的權(quán)益保護落不到實處。

綜上所述，英國模式在一定程度上是很值得我國借鑒的。首先，英國成立的金融督查服務機構(gòu)是獨立的，具有中立性；其次該機構(gòu)也不同于仲裁，不需要事先的仲裁協(xié)議，消費者不服還可繼續(xù)向法院起訴等[7]。

（二）日本模式——行業(yè)型金融督查服務（行業(yè)型FOS）

1996年日本開始展開了一場日本版的“金融大爆炸”。為了更好規(guī)范金融消費市場，日本相繼出臺了《金融商品銷售法》（2000年）、《金融商品交易法》（2006年）以及2009年的《金融商品交易法的修正案》，這些法律的實施形成了日本金融消費的訴訟替代性紛爭解決機制（簡稱金融 ADR）。

日本金融 ADR 制度的模式屬于行業(yè)型 FOS 制度。因為不同金融行業(yè)相對應的解決機構(gòu)比較多，而金融機構(gòu)的業(yè)務也紛繁多樣，若每項業(yè)務都與解決機構(gòu)簽訂合同，則明顯不合理。故日本規(guī)定金融機構(gòu)至少須與任意一個指定糾紛解決機構(gòu)簽訂合同即可，同時須公布簽訂的指定糾紛解決機構(gòu)的名稱。

日本版FOS制度的程序主要是投訴處理程序和糾紛解決程序（見圖 2）。（1）投訴處理程序，消費者可以向指定糾紛解決機構(gòu)投訴，該機構(gòu)督促金融機構(gòu)及時處理和解決；（2）糾紛解決程序，消費者或金融機構(gòu)在發(fā)生糾紛時，可以向指定糾紛解決機構(gòu)申請糾紛解決，該機構(gòu)受理后成立相關的糾紛解決委員會，委員會在調(diào)查之后達成相應的一般和解案或是特殊和解案（一般和解案當事人可以自由反悔，特殊和解案有一定約束力且只適用于當事人是消費者的情況下）。

綜上所述，日本的金融 ADR在借鑒英國 FOS 制度的基礎上，創(chuàng)新性地將混業(yè)經(jīng)營和金融糾紛解決納入在一個軌道上，這種創(chuàng)新價值更有助于構(gòu)建多元化金融糾紛解決體系。我國可以借鑒日本經(jīng)驗，分階段地從分業(yè)經(jīng)營的基礎上推行行業(yè)型FOS：即我國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等各自設立金融消費者保護局（這點我國也已經(jīng)完成），分別設置金融調(diào)解制度，條件成熟后陸續(xù)開始深度吸收借鑒 FOS 制度，并逐步建立起統(tǒng)一的 FOS 制度，以構(gòu)建完整的金融糾紛解決機制。

三、對構(gòu)建我國金融糾紛解決機制的建議

不同于英國和日本成熟的金融市場體制，我國金融市場目前還處于上升發(fā)展階段，尚屬于分業(yè)經(jīng)營的模式，因此照搬現(xiàn)有的糾紛解決機制是不可行的。另一方面，上述國家在設立FOS模式之前，已經(jīng)頒布了一系列金融法律保障，反觀我國現(xiàn)有金融法律法規(guī)，金融立法多為部門規(guī)章，效力低，即缺少由人大頒布的高效力的法律，即便是金融部門規(guī)章，相應數(shù)量也較少。從這可以看出，在建立糾紛解決機制之前，完善我國金融法律體系，特別是金融消費領域的法律制度是很有必要的。

（一）明示“金融消費者”概念

2008年美國次貸危機引發(fā)全球金融危機，奧巴馬政府頒布了《華爾街改革和消費者保護法案》，明確了在金融危機之后美國政府將金融發(fā)展的重心放在了金融消費者保護這一方面，直接引發(fā)了世界各國學者對于“金融消費者”這一概念的討論。我國現(xiàn)有的法律規(guī)章制度中，無論是剛剛修改實行的《消費者權(quán)益保護法》，還是《證券法》、《商業(yè)銀行法》等都未提及這個概念。金融消費者是有別于普通消費者的，若不在法律中明示“金融消費者”這一概念，那么金融消費糾紛解決機制的構(gòu)建也只能停留在紙上談兵的階段。筆者認為，金融消費者概念的確定可以在《消費者保護法》的基礎上進行明確，即“金融消費者是為了金融消費需要購買、使用金融產(chǎn)品或者接受金融機構(gòu)提供的服務的個人投資者，其權(quán)益受法律保護。”

（二）確立金融糾紛解決機構(gòu)性質(zhì)

筆者認為，結(jié)合當前中國金融發(fā)展現(xiàn)狀，融合國外日漸成熟的FOS模式，形成中國特色的金融消費糾紛解決制度是十分有必要的。第一，我國金融發(fā)展起步晚、速度快，從零開始形成另外一套成熟的解決模式是不現(xiàn)實的；第二，F(xiàn)OS模式不僅在英國得到了很好的起步應用，在加拿大、澳大利亞、日本等也都得到了進一步發(fā)展，無論是理論上還是實踐中，F(xiàn)OS被證明在英美法系國家和大陸法系國家都是可以適用的。此外，比較美國模式，F(xiàn)OS的時間經(jīng)驗更多；第三，經(jīng)濟全球化過程中，我國金融市場也在向全球發(fā)達金融市場看齊，借鑒國外成熟的FOS模式，更益于我們學習西方金融市場，也易于被西方金融市場的認可。

當前銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會下屬都設立了消費者（投資者）保護局，各金融行業(yè)也有相應的自律性組織，在這基礎上，可以在各消費者保護局的主導下，設立不同行業(yè)的“半官方性質(zhì)”的糾紛解決機構(gòu)，各金融機構(gòu)在設立登記時，應強行要求與糾紛解決機構(gòu)達成強制管轄的協(xié)議，只要是受銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)管的金融機構(gòu)與消費者產(chǎn)生糾紛，消費者選擇通過該途徑解決的，金融機構(gòu)必須接受管轄。而糾紛解決機構(gòu)應獨立于各監(jiān)督管理委員會和消費者保護組織，即保持中立[8]。

（三）健全金融糾紛解決機制框架

在金融糾紛解決的程序上，筆者認為應該分為以下三步（見圖3）：

第一步，金融機構(gòu)內(nèi)部解決。發(fā)生糾紛后，消費者先與金融機構(gòu)溝通，通過金融機構(gòu)內(nèi)部解決流程嘗試解決問題，在一定的工作日后，金融機構(gòu)沒有回復消費者或者給出相應的解決方案，消費者可以向解決機構(gòu)申請糾紛受理，若最終裁定金融機構(gòu)承擔責任，則金融機構(gòu)不僅要賠償消費者，還要向解決機構(gòu)繳納罰款；若金融機構(gòu)在相應的工作日內(nèi)，做出回復并給出解決方案，而消費者不接受的，消費者也可以向解決機構(gòu)提出申請，進入解決機構(gòu)的解決程序。

第二步，糾紛解決程序。糾紛解決機構(gòu)受理后，成立調(diào)查委員會（委員會成員的選擇可參考現(xiàn)行的仲裁機構(gòu)仲裁員的選擇）。調(diào)查委員會通過調(diào)查案件事實、書面評議和當面詢問雙方當事人之后，做出審議結(jié)果。

第三步，若雙方有任何一方不服審議結(jié)果，可申請復核，復核委員會只對調(diào)查委員會審議的程序、法律（規(guī)則）適用等程序性問題進行審核，不對案件事實性問題進行復核（在此參考了WTO的爭端解決模式），復核裁定為最終裁定。若消費者接受則金融機構(gòu)必須接受，且審議結(jié)果有法律效力；若消費者不服，則可向法院提起訴訟。

四、結(jié)語

通過對我國金融消費糾紛解決現(xiàn)狀的分析，以及對英國、日本現(xiàn)有金融糾紛解決機制的介紹，我們可以看出，我國在金融消費者保護的方面，無論是立法還是糾紛解決機制都存在著明顯的不足。但是，我們不能忽視我國金融發(fā)展起步晚、發(fā)展快的背景。盡管相比較國外成熟的保護機制，我們的消費者保護局顯得力不足道，可是進步是不能忽略的。筆者相信，隨著時間發(fā)展和條件成熟，我國金融立法逐步完善，F(xiàn)OS模式的解決機制也會隨之建立，并形成高效、便民的金融糾紛解決機制，最終全方位地保護金融消費者，使得我國金融市場更加成熟。

注釋：

（1）《銀行結(jié)算辦法》第一章第十條，“銀行按照本辦法的規(guī)定審查票據(jù)、結(jié)算憑證和有關單證。收付雙方發(fā)生的經(jīng)濟糾紛，應由其自行處理，或向仲裁機關、人民法院申請調(diào)解或裁決?！?/p>

參考文獻：

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