基層政權(quán)在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村過程中面臨的困境與對(duì)策初探

金清

【摘要】農(nóng)村基層政權(quán)是我國(guó)政權(quán)序列中處于最低一級(jí)的政權(quán)機(jī)關(guān)，卻是整個(gè)國(guó)家政權(quán)“大廈”的基石。黨和國(guó)家有關(guān)農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策最終都要落實(shí)到農(nóng)村基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的好壞直接關(guān)系到黨和國(guó)家農(nóng)村工作的成敗，也勢(shì)必影響到我國(guó)整個(gè)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。因此，找出農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)存在的問題及成因，并形成對(duì)策以解決之，成為當(dāng)前迫切需要解決的大問題。

【關(guān)鍵詞】基層政權(quán) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu) 存在問題 改革設(shè)想

【中圖分類號(hào)】D422.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2095-3089（2016）10-0073-02

“社會(huì)主義新農(nóng)村”是十六屆五中全會(huì)通過的“十一五”規(guī)劃建議的一個(gè)突出的重點(diǎn)和亮點(diǎn)。社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)要求是：生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主，這同我們黨在農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)要求是內(nèi)在統(tǒng)一的。農(nóng)村的富裕繁榮，是整個(gè)社會(huì)富裕繁榮的基礎(chǔ)。廣大農(nóng)民的日子過好了、素質(zhì)提高了，廣大農(nóng)村形成安定祥和的局面，和諧社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)就會(huì)更加牢固。而黨和國(guó)家有關(guān)農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策最終都要落實(shí)到農(nóng)村基層政權(quán)。農(nóng)村基層政權(quán)是我國(guó)政權(quán)序列中處于最低一級(jí)的政權(quán)機(jī)關(guān)，卻是整個(gè)國(guó)家政權(quán)“大廈”的基石，起著“一針穿千線”的作用?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是黨和國(guó)家關(guān)于農(nóng)村方針政策的最終顯示器，其建設(shè)的好壞直接關(guān)系到黨和國(guó)家農(nóng)村工作的成敗，勢(shì)必影響到我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大局。因此找出農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中存在的問題并探索相應(yīng)的對(duì)策，是當(dāng)前迫切需要解決的大問題。

一、當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)面臨的困境

（一）管理體制不順，機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫，編制管理不規(guī)范

管理體制不順，條塊關(guān)系亂。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在隸屬關(guān)系上主要存在著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、條塊共管和上級(jí)業(yè)務(wù)部門管理為主的三類，這就使得在管理上普遍存在著條塊分割、管用脫節(jié)、各部門人財(cái)物三權(quán)不統(tǒng)一、社會(huì)化程度低等問題，給農(nóng)村基層政府的管理和獨(dú)立辦公帶來很大的困難。縣屬各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，往住是“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)，部門保護(hù)主義屢見不鮮，有的只顧爭(zhēng)利，不顧橫向之間的協(xié)作和聯(lián)系，互相“踢球”的現(xiàn)象已成為家常便飯，淡化了綜合協(xié)調(diào)、服務(wù)的功能。

編制管理不規(guī)范，編外用人多。從報(bào)表上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)行政編制突破的少，但實(shí)際用人數(shù)量大都超過了編制數(shù)，編外用人較為普遍。其中主要的原因就是編制管理不嚴(yán)格、不規(guī)范，缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制擴(kuò)增的有力約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“麻雀雖小，五臟俱全”。一方面，各上級(jí)部門都強(qiáng)調(diào)本部門工作的重要性，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立對(duì)口部門，另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了爭(zhēng)取上級(jí)部門的支持，過多配備專職人員，擴(kuò)大機(jī)構(gòu)。結(jié)果造成人員臃腫、部門增多、人浮于事現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)政上難以支撐。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部子女的安插，人情面子的照顧，也致使人員充斥，爭(zhēng)吃財(cái)政飯。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債大、權(quán)小、能弱

90年代中期實(shí)行分稅制以來，中央和省吸取財(cái)稅的功能不斷強(qiáng)化，比重不斷上升，而農(nóng)村基層的財(cái)力不斷削弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)由于處于權(quán)力最底層，在財(cái)政分成一面處于最不利的地位，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還要確保上繳上級(jí)財(cái)政，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及教師工資發(fā)放，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)及其職能部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保穩(wěn)定，哪個(gè)方面少一點(diǎn)都不行。但是在財(cái)政收入方面，由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政除少量的工商稅以外，大量需要開支的預(yù)算安排難以找到合理的財(cái)源。在稅費(fèi)改革前，這部分費(fèi)用有的分解為特產(chǎn)稅，行政收費(fèi)或其它收入，有時(shí)不得不“巧立名目”向農(nóng)民集資，然后再偷梁換柱，用于財(cái)政支出。在不考慮債務(wù)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收能勉強(qiáng)維持當(dāng)年的支出。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)擔(dān)并沒有減輕，而財(cái)政收入?yún)s大幅減少，債務(wù)有增無減，使得本來就入不敷出的財(cái)政雪上加霜。鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政短缺具有相當(dāng)?shù)钠毡樾院蛧?yán)重性。而財(cái)政緊張又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力完成很多公共服務(wù)與提供公共產(chǎn)品的能力，同時(shí)還容易造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人心浮動(dòng)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力、自我利益擴(kuò)張傾向嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)虛化

如今，相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織行為，已經(jīng)遠(yuǎn)離了基層群眾的利益，同時(shí)也遠(yuǎn)離了國(guó)家的利益，很大程度上成為一個(gè)以自我權(quán)力擴(kuò)張為后盾，動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)的資源為機(jī)關(guān)工作人員尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的核心成員謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的相對(duì)獨(dú)立的行動(dòng)者，它既不對(duì)上負(fù)責(zé)，更不向下負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種自我利益擴(kuò)張傾向，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，阻斷了中央或上級(jí)政府的政令，使黨和國(guó)家的路線方針政策得不到貫徹執(zhí)行，降低了國(guó)家支持農(nóng)民的政策效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力組織在自我利益擴(kuò)張的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)卻被擱置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣，其組織功能嚴(yán)重虛化。在權(quán)力地位最高的黨委、權(quán)力最實(shí)的政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)及不能決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免，也無力對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要決策通常也都有黨委會(huì)討論，一年只召開一次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)此沒有多少發(fā)言權(quán)?；鶎用裰麟y以發(fā)展。

二、農(nóng)村基層政權(quán)走出困境的對(duì)策初探

（一）放權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合并機(jī)構(gòu)，定編減員

管理體制上，以塊為主，放權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。遵循區(qū)域覆蓋和就近服務(wù)的原則，將上級(jí)業(yè)務(wù)部門派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民服務(wù)的事業(yè)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)人員，全部下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，上級(jí)業(yè)務(wù)部門對(duì)其僅進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，把管人和管事有機(jī)結(jié)合起來，通過放權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，真正建立起來以塊為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物三權(quán)的統(tǒng)一，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的功能，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)控能力。

（二）采取各種措施解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)財(cái)政緊張問題

可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基層財(cái)政危機(jī)已經(jīng)成為基層政權(quán)行政能力弱化、公共服務(wù)與公共產(chǎn)品提供匱乏、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民關(guān)系緊張等基層問題產(chǎn)生的一個(gè)主要原因，尤其在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，這種危機(jī)進(jìn)一步突顯。

首先，應(yīng)調(diào)整目前的稅收財(cái)政管理體制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)、責(zé)的相對(duì)均衡。要適當(dāng)?shù)貙⒛承┒惙N留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，盡可能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)所用財(cái)力，把困難留在上面，不要全部下壓給基層政府，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基本支出需要和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的很多本屬于縣級(jí)或縣級(jí)以上政府承擔(dān)的全國(guó)性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任向上級(jí)政府移交，比如義務(wù)教育、水利工程、農(nóng)村道路等責(zé)任，由中央政府或省級(jí)、縣級(jí)政府承擔(dān)財(cái)政成本。

其次，要嚴(yán)格控制財(cái)政供給人數(shù)的增長(zhǎng)，控制機(jī)構(gòu)的膨脹，以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)政府的行政事業(yè)單位實(shí)行明確和嚴(yán)格的定員、定編、定額標(biāo)準(zhǔn)，并堅(jiān)決不允許突破這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。杜絕通過自籌經(jīng)費(fèi)隨意增加人員編制的做法。

再次，要分類制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的基本順序按照保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)的原則支出；并嚴(yán)格控制會(huì)議、接待、小車、電話費(fèi)用等開支；嚴(yán)禁搞勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ獭?/p>

（三）擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)

針對(duì)目前相當(dāng)數(shù)量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我利益擴(kuò)張傾向日趨嚴(yán)重現(xiàn)象，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)是制止和清除這一不良現(xiàn)象的根本途徑。一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善村民自治，提高村民政治生活的組織化水平，健全民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)和財(cái)務(wù)公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)真正建設(shè)成為既對(duì)上負(fù)責(zé)又對(duì)下負(fù)責(zé)的政權(quán)組織；另一方面調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)在重大決策中的地位和作用，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策的方式由黨委會(huì)直接決定轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的聯(lián)系而影響黨委的決策。擴(kuò)大和強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)，并享有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選舉權(quán)和任免權(quán)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的權(quán)力從鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣拉回中心，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力和利益擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，阻斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我利益擴(kuò)張的途徑，依法實(shí)現(xiàn)上級(jí)縣市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)基層的負(fù)責(zé)。

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是一個(gè)艱巨而長(zhǎng)期的任務(wù)，不會(huì)一蹴而就。我們要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，加大各方面對(duì)農(nóng)村發(fā)展的支持力度，并通過農(nóng)村基層政權(quán)將中央的各項(xiàng)政策轉(zhuǎn)化為各項(xiàng)具體措施，這樣才能較快改變農(nóng)村的落后面貌，建設(shè)成“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村。

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