國(guó)外農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策主要特征及其對(duì)我國(guó)的啟示

李丹丹+侯俊華

摘 要：我國(guó)是典型的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民占人口的絕大多數(shù)，鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)對(duì)于激發(fā)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和解決廣大農(nóng)民就業(yè)問題具有重要意義，而創(chuàng)業(yè)政策是推動(dòng)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)開展的重要推動(dòng)力。據(jù)此，通過梳理總結(jié)國(guó)外農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展的主要特征，提出對(duì)我國(guó)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策的啟示，以期對(duì)我國(guó)的政策體系完善提供參考。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)業(yè)政策；特征；啟示

中圖分類號(hào)：F24

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.23.044

1 引言

國(guó)外的“農(nóng)民工”不是中國(guó)意義上純粹的農(nóng)民，部分國(guó)家是指外來的移民群體，其相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)政策一般是指移民政策。本文通過收集和整理美、英、法、德、俄及韓國(guó)、印度等國(guó)家的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策或移民政策，總結(jié)了國(guó)外農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策的主要特征，以期為我國(guó)政府完善農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策體系提供參考。

2 國(guó)外農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策的主要特征

2.1 立法保障

美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)與韓國(guó)在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策上都有龐大且各具特色的法律體系。其中，美國(guó)的立法體系最為完善。在融資方面，美國(guó)有《小企業(yè)投資法》（1958年）、《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法案》（1982年）等法律，旨在幫助中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新；在技能培訓(xùn)方面，美國(guó)有《人力開發(fā)與培訓(xùn)法》（1962年）、《職業(yè)教育法》（1963年）、《平等就業(yè)法》（1973）、《青年就業(yè)與示范教育計(jì)劃法》（1974年）等，要求全社會(huì)重視并支持人力資源培訓(xùn)；在稅收方面，美國(guó)有《新市場(chǎng)稅收抵免方案》（2000年），旨在鼓勵(lì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)業(yè)投資。英國(guó)為解決工業(yè)革命后大規(guī)模涌入城市的農(nóng)民工帶來的社會(huì)問題，頒布了包括《衛(wèi)生法》（1866年）、《工人賠償法》（1897年）在內(nèi)的多部法律，保障了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益。德國(guó)在1927年頒布了《職業(yè)介紹法和失業(yè)保險(xiǎn)法》，從而歷史性地在法的高度將農(nóng)民工納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍之內(nèi)。韓國(guó)在稅法及專門的《農(nóng)漁村特別稅法》對(duì)不同創(chuàng)業(yè)階段、不同創(chuàng)業(yè)業(yè)種的企業(yè)實(shí)行差異化的稅收減免政策。

2.2 政府與社會(huì)力量并重

研究發(fā)現(xiàn)，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)政策的管理方式具有“小政府，大社會(huì)”的特點(diǎn)，非常重視社會(huì)和市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用。美國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)經(jīng)過多年的努力，均建立起了以發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)為基礎(chǔ)，以民間資金為主力，以私人或獨(dú)立的創(chuàng)業(yè)投資公司為主要中介，以高利潤(rùn)為保證的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制，以及政府、民間組織與私人合作的創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)模式。

2.3 完善的創(chuàng)業(yè)教育體系

美國(guó)和法國(guó)非常重視農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)工作，建立了完善的創(chuàng)業(yè)教育體系，包括“政府+社會(huì)組織+私人”的多渠道創(chuàng)業(yè)教育資金支持、“政府+學(xué)校+培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”的多樣化創(chuàng)業(yè)教育組織機(jī)構(gòu)、“不同學(xué)歷+不同能力”的完備創(chuàng)業(yè)教育課程體系。

2.4 “與城里人一樣”有保障

繼德國(guó)在1927年頒布的《職業(yè)介紹法和失業(yè)保險(xiǎn)法》，在法的高度將農(nóng)民工納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍之后，巴西在1990年正式建立“統(tǒng)一醫(yī)療體系”，包括農(nóng)民工在內(nèi)的患者在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)掛號(hào)、看病、拿藥、做各種檢查和手術(shù)完全免費(fèi)，住院患者食宿也不花錢。當(dāng)農(nóng)民工生病、發(fā)生工傷事故、休產(chǎn)假、死亡、喪偶時(shí)，社保機(jī)構(gòu)會(huì)給他們發(fā)放工資、補(bǔ)貼或撫恤金。印度則是為農(nóng)民創(chuàng)造盡可能多的就業(yè)機(jī)會(huì)，并且在農(nóng)村建設(shè)像城市一樣便利舒適的生活環(huán)境，使農(nóng)民不但可以從貧困中走出來，而且會(huì)主動(dòng)“回流”到農(nóng)村，為振興農(nóng)業(yè)提供血液。印度農(nóng)村發(fā)展部已經(jīng)相繼啟動(dòng)了兩個(gè)促進(jìn)就業(yè)的大型項(xiàng)目。一個(gè)是“工資性就業(yè)項(xiàng)目”，即在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一些部門開辟崗位，用項(xiàng)目資金為在這些崗位工作的農(nóng)民工發(fā)放工資。該項(xiàng)目始于2001年9月25日，主要照顧對(duì)象為婦女、某些部落成員以及子女曾在危險(xiǎn)行業(yè)工作過的父母。另一個(gè)是“自我雇傭式就業(yè)項(xiàng)目”，即鼓勵(lì)農(nóng)民利用該項(xiàng)目下的資金自助發(fā)展。該項(xiàng)目始于1999年4月1日，覆蓋了整個(gè)農(nóng)村范圍，生活在貧困線以下的家庭是首要扶助對(duì)象。

2.5 心理疏導(dǎo)

為使長(zhǎng)期找不到工作的失業(yè)者不失去信心，俄羅斯實(shí)施了“失業(yè)者俱樂部”和“新起點(diǎn)”計(jì)劃。勞動(dòng)部門通過對(duì)他們進(jìn)行咨詢和專門的培訓(xùn)，使其掌握獨(dú)立謀求職業(yè)的方法和技巧，幫助其克服心理障礙，恢復(fù)信心。實(shí)踐證明，此類計(jì)劃所需資金量少，結(jié)果令人比較滿意。

同時(shí)，為了支持那些有一定才能、并希望開創(chuàng)自己事業(yè)的失業(yè)者，國(guó)家開展了自主就業(yè)計(jì)劃。對(duì)相關(guān)失業(yè)者進(jìn)行測(cè)試和篩選，并對(duì)入選者進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，幫助其制訂計(jì)劃和辦理必要的手續(xù)，通過合同提供一定數(shù)額的啟動(dòng)資金。

3 國(guó)外農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策體系對(duì)我國(guó)的啟示

通過對(duì)以上國(guó)家農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策或移民政策的特征分析發(fā)現(xiàn)，各國(guó)的扶持政策各有特色，對(duì)我國(guó)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策體系的完善具有重要的借鑒意義。綜合各國(guó)所長(zhǎng)，對(duì)比我國(guó)發(fā)現(xiàn)我國(guó)在創(chuàng)業(yè)扶持法律層面的制度設(shè)計(jì)、創(chuàng)業(yè)政策的細(xì)化和針對(duì)性、創(chuàng)業(yè)扶持基金來源、創(chuàng)業(yè)教育、創(chuàng)業(yè)保障機(jī)制等方面存在明顯的不足。為此，提出以下完善建議：

3.1 健全農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)具體法律制度

為了建立健全農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)法律制度，應(yīng)該盡快的修改農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)相關(guān)的法律制度，以使這些法律制度能夠適應(yīng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的需求，為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供強(qiáng)有力的保障。法律體系的應(yīng)當(dāng)涵蓋稅法、擔(dān)保法、創(chuàng)業(yè)教育和人力資源培訓(xùn)法、失業(yè)保障法等各個(gè)方面，并進(jìn)行全方位的深化改革和完善。加強(qiáng)稅收改革，為農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)提供稅收優(yōu)惠，加強(qiáng)擔(dān)保法律建設(shè)，為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)提供有效的融資幫助，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)教育和人力資源培訓(xùn)的法律建設(shè)，提高農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)與就業(yè)的能力，同時(shí)，完善失業(yè)保障法，將農(nóng)民工納入失業(yè)保障體系，為他們提供最基礎(chǔ)的保障，使之為“創(chuàng)業(yè)夢(mèng)”拼搏的勇氣。如美國(guó)在創(chuàng)業(yè)扶持和就業(yè)促進(jìn)方面出臺(tái)了《就業(yè)培訓(xùn)合作法》、《職業(yè)教育法》（1963年）、《新市場(chǎng)稅收抵免方案》（2000年）等多部法律。通過這些法律，結(jié)合政府撥款，調(diào)動(dòng)州、地方政府、私人機(jī)構(gòu)，包括私人企業(yè)和社團(tuán)參與農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)活動(dòng)服務(wù)工作的積極性，提高農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，進(jìn)而提高農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)業(yè)成功率。

3.2 細(xì)分創(chuàng)業(yè)行業(yè)，明確創(chuàng)業(yè)扶持傾向

并非所有行業(yè)的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)都是應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С趾凸膭?lì)的，國(guó)家對(duì)于不同行業(yè)的發(fā)展持不同態(tài)度，因此在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)活動(dòng)中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)明確細(xì)分創(chuàng)業(yè)行業(yè)，對(duì)不同行業(yè)的創(chuàng)業(yè)者和創(chuàng)業(yè)企業(yè)制定不同的扶持政策。對(duì)于國(guó)家鼓勵(lì)的高新科技、清潔能源產(chǎn)以及農(nóng)林牧漁等產(chǎn)業(yè)應(yīng)給予較大的稅收優(yōu)惠力度，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，并給予更多的技術(shù)支持；而對(duì)于高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩的行業(yè)，則給予較小的扶持或不扶持，在扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的同時(shí)也兼顧國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。

3.3 擴(kuò)寬融資渠道，引導(dǎo)社會(huì)力量注入

目前，我國(guó)對(duì)于農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的金融扶持主要依賴于政府和國(guó)有銀行，農(nóng)民工在創(chuàng)業(yè)融資上存在諸多限制，一方面資資金規(guī)模有限，另一方面貸款多以抵押或擔(dān)保的形式進(jìn)行，使得許多農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)融不到資、政府的專用資金投不出去，這是政府財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的通病。為了解決這一問題，一個(gè)可行的做法是政府與商業(yè)機(jī)構(gòu)合作，創(chuàng)造必要的條件推動(dòng)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)企業(yè)融資。美國(guó)政府在支持小企業(yè)融資管理方式上“小政府、大社會(huì)”的做法也值得加以借鑒，建立以政府為核心、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)引導(dǎo)商業(yè)機(jī)構(gòu)、民間資本對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)企業(yè)貸款或投資的間接調(diào)控模式，增加農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的市場(chǎng)融資渠道。

3.4 完善創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)體系

從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力在創(chuàng)新，而創(chuàng)新的能力來源于教育和培訓(xùn)。第一，明確創(chuàng)業(yè)教育與培訓(xùn)資金來源和資金安排，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性；第二，多樣化創(chuàng)業(yè)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，建立涵蓋政府培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、普通學(xué)校、夜校、民間培訓(xùn)組織的多維教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)；第三，完備創(chuàng)業(yè)教育課程體系，針對(duì)不同文化程度和出于不同創(chuàng)業(yè)階段的創(chuàng)業(yè)者開展差異化的課程，從信息識(shí)別、企業(yè)開辦流程到市場(chǎng)營(yíng)銷、財(cái)務(wù)、人力資源管理等各個(gè)方面培訓(xùn)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)后的管理能力；第四，理論培訓(xùn)結(jié)合實(shí)地指導(dǎo)，全面提高農(nóng)民工的綜合創(chuàng)業(yè)素質(zhì)。

3.5 建立健全農(nóng)民工失業(yè)和創(chuàng)業(yè)失敗保障機(jī)制

美、英、法、德以及巴西、日本等國(guó)在農(nóng)民工或是移民問題上有著更多的平等與包容，它們非常重視農(nóng)民工/移民權(quán)益的保護(hù)，最大限度的消除歧視，使農(nóng)民工在社會(huì)保障方面享有與城里人同等的權(quán)利。我國(guó)在失業(yè)救助與社會(huì)保障方面農(nóng)民工與市民差距甚遠(yuǎn)，今后政府應(yīng)努力縮減這一差距。此外，我國(guó)還應(yīng)加緊農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)失敗保障機(jī)制的建立，成立農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金的運(yùn)作。風(fēng)險(xiǎn)基金的來源由三部分組成：政府財(cái)政撥款、相關(guān)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)企業(yè)根據(jù)實(shí)際情況也投入一部分，作為日后創(chuàng)業(yè)失敗的“風(fēng)險(xiǎn)留存”。農(nóng)民工投保實(shí)行自愿制。愿意投保的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者可提交創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目策劃書，風(fēng)險(xiǎn)基金委員會(huì)負(fù)責(zé)審查創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目或企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，根據(jù)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別確定創(chuàng)業(yè)企業(yè)繳納的“風(fēng)險(xiǎn)留存”比例，據(jù)以確定項(xiàng)目失敗后給予的補(bǔ)償金額。即農(nóng)民工針對(duì)創(chuàng)業(yè)失敗風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行投保，若效應(yīng)項(xiàng)目真的失敗，可根據(jù)投保額大小獲得投保額數(shù)倍的資風(fēng)險(xiǎn)保障金，并規(guī)定投保額上限數(shù)額。資金補(bǔ)償由政府財(cái)政撥款、相關(guān)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)投入的保險(xiǎn)金共同承擔(dān)，這樣既能消除農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)時(shí)猶豫不決的心理障礙，提高農(nóng)民工整體的創(chuàng)業(yè)積極性，也能降低因創(chuàng)業(yè)失敗而產(chǎn)生的資金和心理上的壓力，不至于創(chuàng)業(yè)失敗后連基本生活都無法保障。

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