山西省“省直管縣”法律對策探討

魯 倩

山西財經(jīng)大學法學院，山西 太原 030006

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山西省“省直管縣”法律對策探討

魯 倩*

山西財經(jīng)大學法學院，山西 太原 030006

“省直管縣”是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化全面加速，社會轉(zhuǎn)型的廣闊背景下展開的一項重要的政府治理創(chuàng)新與國家體制改革，涉及國家的長治久安。

省直管縣；社會治理；簡政放權(quán)

一、“省直管縣”的背景

為了解決“市管縣”面臨的問題，一些學者提出了“省管縣”的改革模式。他們大多認為“省直管縣”是建立在我國剛建國初期計劃經(jīng)濟體制下所實施的“市管縣”基礎(chǔ)上。隨著社會經(jīng)濟逐步發(fā)展，管理層級變得過多而產(chǎn)生了眾多問題，為了更適應新的簡政放權(quán)的社會管理背景，根據(jù)之前“市管縣”模式下的“省-市-縣-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”的地方政府管理層級結(jié)構(gòu)，提出他們提倡的“省-縣-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”地方政府管理結(jié)構(gòu)模式，這更有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、給農(nóng)村發(fā)展提供更多機遇。自1994年開始實行分稅制后，“市管縣”體制受到了央地財稅制度改革帶來的影響，原有的“市管縣”財政體制在新的環(huán)境下面臨著不小的難題。另外一些學者認為可以將縣財政直接統(tǒng)籌規(guī)劃到“省直管”的體制中去，該觀點的提出主要是基于國家財政收入迅速增加，而地方財政卻出現(xiàn)了吃緊的情況，尤其是縣級以下政府，其地方公共服務的財政支出比例嚴重縮水，地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務壓力巨大。為探尋地方政府財政收入增加的辦法，以緩解經(jīng)濟壓力大等問題，政學兩界都認為將縣財政直接統(tǒng)籌規(guī)劃到“省直管”體制中，是解決地方財政困難的重要方式。在2000年以后，該創(chuàng)新性的觀點逐漸得到了國家層面的重視和支持?？傮w而言，“省直管縣”是在社會和經(jīng)濟整體發(fā)展良好，而區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡等問題日益嚴重的情況下提出的。

二、山西省“省直管縣”存在問題及原因分析

自山西省成為“省直管縣”試點以來，改革的實施減少了市一級政府的管理權(quán)限，縣級政府的自主性大大的提高，管理層級進行了有效的減小，試點縣的經(jīng)濟發(fā)展取得了較好的效果，改革的目的初現(xiàn)。不過，在法律的角度，還存在著一些問題。主要有以下幾個方面：

(一)法律保障體系不夠完善

從整體上看，“省直管縣”只在憲法層面有相關(guān)的概括性規(guī)定，缺少一些各個位階明確具體的法律保障，這使得“省直管縣”改革過程缺乏制度化的法律保障。所以，“省直管縣”在改革的過程中出現(xiàn)了步履維艱的狀況，一些地方擔心改革措施的合法性問題，在沒有明確的法律條文規(guī)定的狀況下，很容易導致一些地方改革無法有畏首畏尾的情況。主要包括，以下兩個方面的法律問題：第一，立法層面的規(guī)定缺失。關(guān)于各級政府行政權(quán)力的分配和合理使用等方面法律缺乏明確的規(guī)范，這就使得在“省直管縣”改革的進行中缺少一定的合法性。而關(guān)于行政權(quán)配置，《憲法》和《政府組織法》中分別做了對各級行政機構(gòu)的縱向權(quán)限劃分的規(guī)定，不過，這兩條屬于原則性的規(guī)定并不具體，適用起來有較大困難。因此，造成了我國“省直管縣”的推進還沒有正式確定的法律條文依據(jù)。第二，法律規(guī)范位階的斷層。通過探究，我國在行政區(qū)劃管理方面的法律較為缺乏，只有行政法規(guī)作為主要概括規(guī)定，即國務院發(fā)布的《國務院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，這一規(guī)定內(nèi)容相對簡單，只有10條的規(guī)定，僅僅包括了區(qū)劃管理的權(quán)限和程序，對于行政區(qū)劃的設(shè)置標準等重要事項反而沒有做出明確規(guī)定。而在規(guī)章這一層級，國務院及各地均缺失相關(guān)規(guī)定。第三，政策與法律之間存在沖突。大多數(shù)政府僅是從地方利益出發(fā)考慮來制定的相關(guān)文件，很可能是與國家法律條文間存在較大沖突。在一般情況下，政策的法律效力往往比較低，若二者之間發(fā)生沖突，則政策應該服從于法律，也就是說，政策應該屬于無效。然而，在“省直管縣”改革探索中有很多這樣的地方文件，很有可能引起政策與法律之間的沖突。

(二)擴權(quán)事項總數(shù)少且虛權(quán)多

山西省在“省直管縣”的過程中擴權(quán)事項數(shù)量有80多項，單從總體數(shù)量上看，與一些南方的省份近百項的擴權(quán)事項相比還是比較少。而具體到擴權(quán)的項目來說，也存在著以下幾個方面的問題：第一，擴權(quán)的項目總體的使用頻率并不高。山西省的擴權(quán)規(guī)定項目使用率不足80%，試點縣中只有孝義縣的用權(quán)數(shù)量還相對較多超過了30項，剩下的試點縣的用權(quán)數(shù)量大多不足30項，使用最少的僅用了10項擴權(quán)事項，擴權(quán)事項在各個試點地區(qū)的使用情況并不是很樂觀。第二，涉及重點的民生項目的擴權(quán)項目不多。山西省目前的“省直管縣”政策僅在經(jīng)濟的方面相關(guān)權(quán)限作出了調(diào)整和下放，很多民生方面的工作仍由市級統(tǒng)一管理。一些主要的收費以及與重大民生緊密關(guān)聯(lián)的許可權(quán)限普遍沒有下放。

(三)擴權(quán)規(guī)定落實不到位

山西省的“省直管縣”擴權(quán)項目很多是比較偏“冷門”的、人民群眾的實際生活中較少接觸的一些業(yè)務的擴權(quán)事項。如以工代賑項目、發(fā)行企業(yè)債券、危險非經(jīng)營許可證核發(fā)等項目，在普通的地區(qū)使用到的情況較少，這些項目的擴權(quán)就沒有太多的實質(zhì)性意義；另一方面，在財政體制方面的“省直管縣”并沒有得到完全的落實，縣級政府的財政結(jié)算大多還是保持與市一級進行結(jié)算，縣級政府的財政收入仍劃歸市級所有。第三方面，涉及一些具體的擴權(quán)項目的辦理權(quán)限不配套、相互之間的銜接不到位。在項目的審批方面，一些涉及到多個政府職能部門進行審批的，有的只是其中部分審批權(quán)限下放，還有一部分審批還需向市級單位進行申報審批。例如，建設(shè)用地如果涉及到占用林地，而林業(yè)部門在這次的“省直管縣”過程中，審批權(quán)限并未下放，相關(guān)手續(xù)還是需要上報市級部門審批，這樣就可能會影響到整個審批進程的步調(diào)不一致，企業(yè)仍需多頭辦理，也造成了很多不便。

(四)省級、縣級調(diào)控能力不足

在省級層面，缺乏相關(guān)的運行監(jiān)督機制，造成監(jiān)督職能不清楚、監(jiān)督方式不明確，也沒有制定相關(guān)的金融方面的配套政策。在縣級層面，對縣域經(jīng)濟發(fā)展調(diào)控能力依然不足，主要原因是由于關(guān)于一些重大的經(jīng)濟命脈行業(yè)的權(quán)力依然在市級政府手中，例如金融、稅務、工商等部門。在縣級層面，由于政府手中的權(quán)限很小，對很多經(jīng)濟事項沒有最終決定權(quán)，無法充分激活生產(chǎn)經(jīng)營項目的活力，不利于擴大縣域經(jīng)濟創(chuàng)收。此外，地方征地工作推進難度大，補償標準偏低，農(nóng)民失地后再就業(yè)很難，這些都導致了企業(yè)的征地成本大幅增加，同時還面臨著國家土地管理政策收緊、環(huán)境容量不足等問題的制約。

三、推進山西省“省直管縣”的法律對策探討

建設(shè)法治政府是依法治國的重要內(nèi)容和迫切需求，而依法治國的核心又是依憲治國，因此，改革探索的過程應在憲法的框架下進行，任何變革都不能超越憲法和法律的規(guī)定，必須制定相關(guān)的法律法規(guī)，對“省直管縣”改革的權(quán)力劃分回歸到法律制度層面上來。

(一)以建設(shè)法治政府為目標

依據(jù)山西省的具體情況來看，其“省直管縣”的改革推進，必須把法律的制定作為整個改革工作的進展出發(fā)點，提供合法的依據(jù)和保障，保證政府在法治的軌道上前進。當前，各省主要是以省委、省政府的名義下發(fā)相關(guān)事項的“通知、意見”，盡管這些文件也有一定的效力，但是其效力是無法與法律、法規(guī)相比的?！笆≈惫芸h”改革要根據(jù)在試點探索經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成的地方性法規(guī)，加快立法的進程，制定出全方位各層級的法律包括法律條文、行政法規(guī)等。

(二)構(gòu)建合理的改革法律依據(jù)路徑

在山西省的“省直管縣”改革過程中我們看到，由于部分行政法規(guī)的規(guī)定沒有做出及時的修改，一些法條的確已經(jīng)無法很好的適應時代的發(fā)展，因此需要對其進行及時的跟進和修改，只有保證法律層面的缺失解決，才能更加進一步的推進行政管理體制的改革，理順各級政府之間的法律關(guān)系?！笆≈惫芸h”改革的法律問題的解決有助于推動行政管轄體制的改革和創(chuàng)新，而一些地方政府頒布的地方性法規(guī)具有區(qū)域性特點，這樣又有利于減少“省直管縣”改革所帶來的“市管縣”的弊端，對社會公共秩序和利益的沖擊不至于太大。因此，通過制定地方性行政法規(guī)，再推動國務院行政立法，最后修改法律，這將是“省直管縣”改革確立法律依據(jù)的合理發(fā)展途徑。

(三)做好財政法律相關(guān)調(diào)整

“省直管縣”的重點是縣級財政權(quán)的擴張，做好財政權(quán)限方面的各級別的法律調(diào)整是核心問題。從我國浙江省“省直管縣”的良好效果來看，其主要措施就是保障了各縣財政權(quán)力的獨立，長期以來，浙江省都將縣級稅收交由省級來直接管轄。盡管浙江省的經(jīng)濟基礎(chǔ)并沒有江蘇省和山東省的實力強，但在年度百強縣榜單中的數(shù)量卻遠遠超過了江蘇省和山東省。事實上，對地方政府來說財政權(quán)極為重要，這就告誡我們，在山西省縣級政府財政權(quán)的法律法規(guī)等調(diào)整中，要加強對市政府放權(quán)行為的監(jiān)督。

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魯倩(1992-)，女，漢族，山西河曲人，山西財經(jīng)大學法學院，憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生。

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