反貧困視域下食物銀行發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其啟示*

祝玉紅，陳巖燕

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反貧困視域下食物銀行發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其啟示*

祝玉紅，陳巖燕

食物銀行;加拿大;香港;反貧困

食物短缺是社會(huì)貧困問題的重要體現(xiàn)，也是反貧困研究的重要議題。近年來，食物銀行的實(shí)踐引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，然而國(guó)內(nèi)有關(guān)食物銀行的研究卻相對(duì)較少，而基于反貧困視域?qū)κ澄镢y行發(fā)展的比較研究更是鮮見。對(duì)此，本文選擇了加拿大和香港這兩個(gè)分別信奉食物權(quán)利與食物慈善的典型國(guó)家和地區(qū)作為研究對(duì)象，并基于其社會(huì)民主主義與自由主義兩種不同的意識(shí)形態(tài)，對(duì)其食物銀行的產(chǎn)生、發(fā)展和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)梳理和比較，以期為當(dāng)下正在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中的我國(guó)發(fā)展食物銀行提供有價(jià)值的參考。

一、食物銀行的緣起

近期，上海街頭出現(xiàn)了國(guó)內(nèi)首個(gè)可以免費(fèi)領(lǐng)取食物的冰箱，引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。這項(xiàng)慈善公益活動(dòng)是由上海一家食物銀行發(fā)起的，初衷是仿照國(guó)外一些餐館“分享冰箱”的做法，將平時(shí)飯店賣相不好或外賣做多仍可食用的菜品，免費(fèi)提供給有需求的人，以減少食物浪費(fèi)和幫助貧困人士消除饑餓的公益項(xiàng)目。食物銀行(Food Bank)，又稱食品銀行、食物赒濟(jì)庫，通常是由非營(yíng)利組織設(shè)立的，通過收集、存儲(chǔ)和分發(fā)由團(tuán)體或者個(gè)人捐助的剩余食品，直接或間接地免費(fèi)提供給經(jīng)濟(jì)困難人士暫時(shí)性的食品支援。食物銀行所提供的食物主要有以下三種來源：來自于商家或者個(gè)人捐贈(zèng)；利用捐款在市場(chǎng)上購買；通過食物銀行提供的超市購物券購買。商家捐贈(zèng)的產(chǎn)品可能是制造時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)誤、運(yùn)輸過程中受到損壞而賣不出去、或者臨近保質(zhì)期但仍能食用的物品。食物銀行并不是真正的銀行，它是一個(gè)社會(huì)援助機(jī)構(gòu)，具有非營(yíng)利性、較高的志愿者參與、免費(fèi)性、暫時(shí)性援助等特點(diǎn)。

早在20世紀(jì)60年代的美國(guó)，約翰·范·亨格爾(John Van Henzel)于1967年開辦了全球第一家食物銀行——“圣瑪莉食物銀行”(St Mary's Food Bank)，旨在為有經(jīng)濟(jì)困難的個(gè)人和家庭，為他們提供短期的食物援助。20世紀(jì)80年代中期以后，新右派對(duì)福利國(guó)家的批判基本退出了主流社會(huì)政策的討論，同時(shí)在福利多元主義、混合福利的背景下，社會(huì)福利開始走向了“第三條道路”。此后食物銀行的實(shí)踐在很多國(guó)家得到了推廣，并發(fā)展出了一套成熟的運(yùn)行機(jī)制，形成了全球食物銀行網(wǎng)絡(luò)(The Global Foodbanking Network)這一國(guó)際聯(lián)盟組織，為來自不同國(guó)家的食物銀行提供分享知識(shí)和最佳實(shí)踐的平臺(tái)。

食物銀行是國(guó)際上針對(duì)食物貧窮(food poverty)與食物保障不足(food insecurity)孕育而生的一項(xiàng)重要的反貧困策略。根據(jù)聯(lián)合國(guó)食品和農(nóng)業(yè)組織的定義,食物保障指的是“當(dāng)所有人于任何時(shí)間在生理上、社會(huì)上和經(jīng)濟(jì)上能夠獲得足夠的、安全的和有營(yíng)養(yǎng)的食物，這些食物用于滿足他們?nèi)粘５娘嬍承枰褪澄锲?，以?shí)現(xiàn)積極和健康的生活”。[1](P5)食物保障強(qiáng)調(diào)全面理解人們有關(guān)食物的經(jīng)驗(yàn)，它關(guān)注以文化上和社會(huì)上可接受的方式獲得食物的重要性。食物權(quán)利和食物保障有著密切的聯(lián)系，食物保障是實(shí)現(xiàn)食物權(quán)利的前提。[2][3]相較于食物保障，食物權(quán)利的視角在食物保障之外擴(kuò)展了更廣闊的維度，聚焦于“消除貧窮”，并“與社會(huì)正義不可分離”。[4]食物如何促進(jìn)社會(huì)參與和融合，食物在被剝奪經(jīng)驗(yàn)中所扮演的角色，這些都是食物經(jīng)驗(yàn)與社會(huì)政策目標(biāo)之間互動(dòng)的重要的方式。[5]

在我國(guó)，食物銀行尚屬新生事物，其實(shí)踐才剛剛起步，而有關(guān)食物銀行的研究更是寥寥無幾。本文選擇了加拿大和香港這兩個(gè)典型國(guó)家和地區(qū)作為研究對(duì)象，試圖從食物權(quán)利的視角對(duì)兩地食物銀行的產(chǎn)生、發(fā)展和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)梳理和比較，以期為當(dāng)下我國(guó)正在發(fā)展中的食物銀行提供有價(jià)值的參考。

二、反貧困視域下加拿大和香港食物銀行的比較

糧食短缺，食不飽腹，這往往是個(gè)人身處赤貧環(huán)境、遭受貧困問題困擾的具體體現(xiàn)。因此，從社會(huì)工程的視角看，食物權(quán)利問題本質(zhì)上是反貧困的問題。從西方社會(huì)科學(xué)反貧困理論研究的視域來看，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們傾向于從人口過度增長(zhǎng)、勞動(dòng)生產(chǎn)率低下以及個(gè)體能力的缺乏來分析貧困的根源，包括后凱恩斯主義、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)以及福利經(jīng)濟(jì)學(xué)等都是典型代表*參見Thomas Robert Malthus, An Essay on the Principle of Population, London: Electric Book Co., 2004; Ragnar Nurkse, Problem of Capital Formation in Underdeveloped Countries, Oxford: Blackwell, 1953, pp.413-420; Gunnar Mydral, Economic Theory and Under-developed Regions, London: Duckworth, 1957; Amartya Sen, Development as Freedom, New York: Knopf, 1999.，政治學(xué)者們則強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)要素分配不公平、缺乏利益表達(dá)和抗?fàn)幍墓駲?quán)利是導(dǎo)致貧困問題的誘因*參見Annelise Orleck, Storming Caesar's Palace: How Black Mothers Fought Their Own Way on Poveorty, New York: Beacon Press, 2006; William Epstein, Democracy without Decency: Good Citizenship and the War on Poverty, Penn State University Press, 2010; Alberto DiazCayeros, Federico Estevez, Beatriz Magaloni (2016), The Political Logic of Poverty Relief: Electoral Strategies and Social Policy in Mexico, Cambridge: Cambridge University Press, 2016.，而社會(huì)學(xué)家們則更看重因社會(huì)階層固化、流動(dòng)性減弱所帶來的積貧積弱問題*參見Stephan Thernstrom, Poverty and Progress: Social Mobility in A Nineteenth Century City, Cambridge: Harvard University Press, 1964; Deepa Narayan and Patti Petesch, (2007), Moving Out of Poverty: Cross-Disciplinary Perspectives on Mobility, New York: Palgrave, 2007; Robert Putnam, Our Kids: The American Dream in Crisis, New York: Simon& Schuster, 2016.。此外，不同福利意識(shí)形態(tài)對(duì)于解決貧困問題也開出了不同的藥方，例如社會(huì)民主主義強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾有基于平等公民資格而免于貧苦的權(quán)利，政府有向貧困群體提供最基本福利和生活保障的責(zé)任和義務(wù)；而自由主義則更突出對(duì)于貧困群體在社會(huì)身份、就業(yè)機(jī)會(huì)、公民權(quán)利等機(jī)會(huì)與程序上的保護(hù)，但不鼓勵(lì)利用公共資源對(duì)貧困群體予以過多的實(shí)物分配。正是這兩種福利意識(shí)形態(tài)的差異，導(dǎo)致了加拿大和香港在應(yīng)對(duì)貧困和饑餓問題時(shí)呈現(xiàn)了兩種不同的食物銀行發(fā)展模式。

(一)政府應(yīng)對(duì)貧困問題的立場(chǎng)及措施

盡管同為世界上最發(fā)達(dá)的國(guó)家或地區(qū)之一，加拿大和香港都面臨不容忽視的貧困問題，社會(huì)收入分配兩極分化。加拿大自1998年起，基尼系數(shù)最大值曾達(dá)到0.43，而香港的基尼系數(shù)從2001年的0.525上升到2011年的0.537，[6]這些數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了基尼系數(shù)0.40 的警戒線。[7]但兩地應(yīng)對(duì)貧困問題的立場(chǎng)及措施卻不同。

加拿大作為一個(gè)高福利國(guó)家，在面對(duì)大量的饑餓問題出現(xiàn)時(shí)，依據(jù)公民權(quán)利(Citizenship)理論宣揚(yáng)每個(gè)公民都有權(quán)利獲得食物。加拿大政府應(yīng)對(duì)貧困問題主要從解決風(fēng)險(xiǎn)人群的需求入手、以構(gòu)建“福利國(guó)家”為起點(diǎn)，同時(shí)以社會(huì)公正為目標(biāo)，既防止貧富兩極分化，也絕不搞平均主義，具體措施包括：以工作福利(workfare)取代社會(huì)救濟(jì)，鼓勵(lì)全民積極參與福利建設(shè)，并通過完善失業(yè)保險(xiǎn)、教育和健康服務(wù)等一系列福利改革實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)權(quán)力的制度化。這些措施既可避免公民對(duì)社會(huì)福利的過分依賴，也有利于推進(jìn)公民的社會(huì)權(quán)利。在權(quán)利理論的影響下，加拿大政府對(duì)于解決饑餓和貧困問題的態(tài)度是明確而慎重的，因而加拿大的食物銀行多為非盈利性的慈善組織，其主要功能是向加拿大超低收入或貧困家庭免費(fèi)發(fā)放食物，以幫助他們渡過暫時(shí)的困境。[8]

香港歷來信奉自由市場(chǎng)，政府為居民提供的福利相比福利國(guó)家較少，同時(shí)香港居民自食其力的意愿也較為強(qiáng)烈。這套自立文化一方面受中國(guó)傳統(tǒng)文化中以貧窮為恥的影響，另一方面也受香港政府不斷強(qiáng)調(diào)個(gè)人及家庭自助重要性的影響。香港食物銀行的建立基礎(chǔ)，主要來自于香港基本的法律，香港法律第36條規(guī)定每個(gè)居民都有權(quán)利獲得法律規(guī)定的社會(huì)福利。政府在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)并不承認(rèn)香港存在貧窮問題，近年來經(jīng)過民間團(tuán)體不斷的爭(zhēng)取，最終在政府的施政報(bào)告中提到了貧窮問題，并強(qiáng)調(diào)以扶貧作為主要工作之一。但香港政府的扶貧政策仍離不開自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)說，主要寄希望于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及改善教育改善貧窮問題。[9]2013年香港扶貧委員會(huì)通過了四項(xiàng)新增援助項(xiàng)目，其中包括支持嚴(yán)重肢體傷殘人士、貧困家庭學(xué)生和居住環(huán)境惡劣的低收入人士。為了應(yīng)對(duì)人口老齡化問題香港政府還積極推行特惠生果金計(jì)劃，即向符合資格的香港老人每月發(fā)放2 200港元的高齡津貼，從長(zhǎng)、中及短期幫助香港貧窮的老人。香港公布的“貧困線”為月入3 600港元，也意味著未來港府的扶貧政策將考慮用低收入津貼及實(shí)物援助的方式幫助貧窮家庭。[10]

加拿大食物銀行成立的直接原因是當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退、聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)和省級(jí)應(yīng)對(duì)不力社會(huì)援助方案，希望通過食物銀行來滿足膨脹人口的食物需要；而香港的食物銀行則是在金融危機(jī)、社會(huì)收入分配不合理、貧富差距加大的情況下產(chǎn)生的，主要源于社會(huì)分配的不公平以及公共政策的不完善。比較而言，加拿大政府基于公民權(quán)利視角解決貧困問題，強(qiáng)調(diào)解決貧困和饑餓問題是公民的基本權(quán)利，加拿大的食物銀行已被納入國(guó)家的社會(huì)福利系統(tǒng)，作為制度化的社會(huì)救助措施之一；而香港一直信奉“小政府，大市場(chǎng)”，食物銀行的發(fā)展更多地表現(xiàn)為民間社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的參與和創(chuàng)新。

(二)食物銀行的發(fā)展模式比較

1.運(yùn)營(yíng)模式(B-B vs.B-C)。

從食物銀行的運(yùn)營(yíng)模式來看，加拿大的食物銀行主要是“B-B”(Business to Business)的運(yùn)作模式，即食物銀行對(duì)從捐贈(zèng)方那里收集的食物進(jìn)行分類、整理，并派發(fā)到下游的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)中去。與此相應(yīng)，加拿大的食物銀行具有完善的全國(guó)性組織，以及龐大的合作伙伴網(wǎng)絡(luò)。1981年，加拿大的第一家食物銀行在阿爾伯塔省的埃德蒙頓市成立。1988年加拿大食物銀行協(xié)會(huì)(The Canadian Food Banks Association，簡(jiǎn)稱CAFB)[11]建立，作為一個(gè)全國(guó)性的食物銀行聯(lián)盟，該協(xié)會(huì)主要在全國(guó)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)食品及運(yùn)輸，以確保食品快速、高效地收集和分配，同時(shí)運(yùn)輸公司也提供免費(fèi)捐贈(zèng)的服務(wù)。目前在加拿大食物銀行協(xié)會(huì)已經(jīng)有超過700家地方食物銀行會(huì)員。同時(shí)，加拿大的食物銀行與企業(yè)發(fā)展合作伙伴關(guān)系，獲得數(shù)量眾多的企業(yè)的食品贊助，為食物銀行的食物來源提供了保障和支持。1995年加拿大成立了全國(guó)食品共享系統(tǒng)(The National Food Sharing System，簡(jiǎn)稱NFSS)，進(jìn)一步促進(jìn)了食物銀行的發(fā)展。食物來自于全國(guó)各省市食品公司的捐贈(zèng)和一些中央和省級(jí)的銷售市場(chǎng)，CAFB扮演了對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)捐贈(zèng)的食物進(jìn)行分配的角色。1997年，CAFB共獲得了卡夫、亨氏和桂格等63家食品企業(yè)的贊助。食品通過加拿大各地的鐵路和公路運(yùn)輸?shù)疆?dāng)?shù)氐氖澄镢y行，提供的兩個(gè)國(guó)家鐵路公司是CP鐵路和加拿大國(guó)家鐵路。這些合作都促進(jìn)和完善了食物銀行的網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)營(yíng)。

香港的食物銀行則主要是“B-C”(Business to Customer)的運(yùn)營(yíng)模式，即民間的非營(yíng)利組織將收集、整理完畢的食物直接分發(fā)給服務(wù)對(duì)象。而食物銀行項(xiàng)目往往也只是社會(huì)機(jī)構(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目之一。這樣的運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)一步分為官方的食物銀行項(xiàng)目和民間的食物銀行。早在上世紀(jì)四五十年代，香港多個(gè)社團(tuán)便開辦過實(shí)物式的食物援助。然而直到1998年，受亞洲金融危機(jī)和大規(guī)模長(zhǎng)期性貧困的影響，香港才建立了第一家食物銀行。在過去數(shù)十年時(shí)間里，在自由放任主義的影響下，香港政府一直鼓勵(lì)私營(yíng)部門為饑餓者及貧困人士提供食物，2008年爆發(fā)的金融海嘯使香港的貧困人口大幅增加，社會(huì)矛盾日益突出。彼時(shí)香港政府出資一億港元，資助五家大型非營(yíng)利機(jī)構(gòu)合作運(yùn)營(yíng)“每日膳食網(wǎng)絡(luò)”項(xiàng)目，針對(duì)全港貧困人口相對(duì)集中的地區(qū)，提供最長(zhǎng)不超過六個(gè)星期的食物援助。其他食物銀行項(xiàng)目雖沒有政府的資金支持，也與一些企業(yè)建立了合作伙伴關(guān)系。香港也有個(gè)別以B-B模式運(yùn)營(yíng)的食物銀行，例如樂餉社，它隸屬于“全球食物銀行網(wǎng)絡(luò)”，與加拿大典型的食物銀行相似，專注于食物的收集、整理和派發(fā)，并不提供其他社會(huì)服務(wù)。同時(shí)，樂餉社強(qiáng)調(diào)環(huán)保與扶貧的結(jié)合，其收集的任何食物都不用現(xiàn)金購買，而僅回收市場(chǎng)上過剩的保質(zhì)期內(nèi)食物。

總體而言，香港的食物銀行公司化的程度較低。相較加拿大，香港尚未出臺(tái)促進(jìn)食物銀行的立法，亦未形成正式的組織體系，且各機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系較為松散，數(shù)量相對(duì)較少；另一方面，數(shù)目眾多的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)各自發(fā)展，也積累了各具特色的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)。

2.食物來源 (大型企業(yè)的聯(lián)盟 vs.民間社會(huì)的推動(dòng))。

加拿大食物銀行的食物主要有三個(gè)來源：第一，企業(yè)的慈善捐贈(zèng)。加拿大的很多商店，特別是一些大型連鎖超市，都是加拿大食物銀行的成員。它們會(huì)定期向食物銀行捐贈(zèng)食物。捐贈(zèng)的食物主要包括米面、蔬菜水果、罐頭產(chǎn)品等，商店的捐贈(zèng)構(gòu)成了食物銀行食物的最主要來源。第二，個(gè)人捐贈(zèng)。加拿大食物銀行在加拿大主要超市、連鎖店都設(shè)有一些市民捐贈(zèng)的大木箱，上面有醒目的標(biāo)志。許多市民在超市里購買一些食品放到大木箱里捐給食物銀行。另外，食物銀行也經(jīng)常舉辦募捐活動(dòng)，號(hào)召市民把家里的食物捐出來，去幫助那些需要幫助的人。第三，政府的支持。政府設(shè)有一些專門用于扶貧的資金項(xiàng)目，食物銀行將申請(qǐng)的資金用于購買所需的食物。企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)是加拿大食物銀行最重要的資金來源。從服務(wù)的具體提供者來看，加拿大食物銀行的工作人員絕大多數(shù)是志愿者，只有一小部分的專業(yè)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員和接受過救助的人士。

香港目前絕大多數(shù)食物銀行的運(yùn)營(yíng)主要靠政府資金支持，聯(lián)合慈善機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體，有少數(shù)食物銀行的食物全部來自商家捐贈(zèng)，因而救助標(biāo)準(zhǔn)比較靈活。香港食物銀行的工作人員則更多的是專業(yè)的機(jī)構(gòu)從業(yè)人員，其次為志愿者和少數(shù)接受過救濟(jì)的人士。隨著食物銀行項(xiàng)目的推進(jìn)，社會(huì)中越來越多的個(gè)人加入到食物捐贈(zèng)的行列中，包括菜場(chǎng)中的個(gè)體菜販、私人快餐店等。除了政府扶持，食物銀行獲得了民間社會(huì)日漸廣泛的參與。

與加拿大的食物銀行相比，香港的食物銀行業(yè)得到政府和個(gè)人的廣泛捐贈(zèng)，在個(gè)人參與的過程中，食物銀行項(xiàng)目間接推動(dòng)了香港公民社會(huì)的發(fā)展。但香港食物銀行跟企業(yè)的互動(dòng)相對(duì)較少，不如加拿大食物銀行的規(guī)?；椭贫然?。

3.服務(wù)對(duì)象(資格審查vs.對(duì)服務(wù)間隙的回應(yīng))。

加拿大依據(jù)公民權(quán)利資格，食物銀行發(fā)放食物的原則很簡(jiǎn)單，只要是生活貧困者或超低收入的加拿大公民，就可以提出領(lǐng)取食物的申請(qǐng)，除了領(lǐng)取食物，食物銀行還提供餐飲。溫哥華的資料顯示，1/3食物銀行的受助者為18歲以下青少年，40%是低收入家庭或弱勢(shì)群體。多倫多的食物銀行的資料顯示，53%的受助者是本地人，47%是移民，而中國(guó)等亞洲國(guó)家移民受“恥感文化”的影響很少“光顧”食物銀行。然而，加拿大人卻認(rèn)為困難時(shí)接受社會(huì)援助可以保證自己和家人最基本的生活，待將來經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)時(shí)，可以通過捐助回饋社會(huì)。因而，在加拿大金融危機(jī)導(dǎo)致大量失業(yè)之時(shí)，不少失業(yè)的白領(lǐng)人士前來食物銀行領(lǐng)取救濟(jì)。[11]加拿大食物銀行發(fā)布的《2010年饑餓統(tǒng)計(jì)》的調(diào)查報(bào)告顯示，2010年3月加拿大各地到食物銀行接受食物救助的人已接近90萬，比2009年同期增長(zhǎng)9.2%，比2008年增長(zhǎng)28%，創(chuàng)造了自1997年以來的最高紀(jì)錄。[12]

香港是殘補(bǔ)型福利體制(Residual Model)的忠實(shí)擁護(hù)者，要成為公共食物銀行的接受者，需對(duì)受助者進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查(means-test)，須滿足以下條件：首先，接受者必須先通過非政府組織或社會(huì)工作者進(jìn)行申請(qǐng)；其次，每次申請(qǐng)最多能得到為期六周的食物，在公共資助的食物銀行，受助人可以申請(qǐng)一次六周的延期，再次申請(qǐng)則需經(jīng)過六個(gè)月的等待；第三，接受政府社會(huì)保障的人士則沒有資格申請(qǐng)?？傮w來說，香港食物銀行的服務(wù)對(duì)象必須是經(jīng)證實(shí)難以應(yīng)付日常食物開支的個(gè)人或家庭，包括失業(yè)人士、低收入人士、新來港人士、露宿者，以及因遭遇突發(fā)事故而陷入貧困的個(gè)人或家庭等。[13]很顯然，食物銀行受益人的覆蓋范圍受到嚴(yán)格限制。從2009年2月到2011年1月，只有43 827名居民接受了食物銀行的救助，這一數(shù)量還不足香港117萬貧困人口的4%。[14]由于官方的食物銀行項(xiàng)目定位為“短期食物援助”，其審核嚴(yán)格、食物援助的時(shí)間有嚴(yán)格的限制，這對(duì)于那些長(zhǎng)期貧窮的人士而言，并不能解決他們對(duì)于食物援助的長(zhǎng)期需求。這一服務(wù)間隙促使民間社會(huì)敏銳地做出反應(yīng)，不少機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)政府的短期食物援助項(xiàng)目的同時(shí)，亦設(shè)立自己的食物銀行項(xiàng)目，以回應(yīng)那些在官方資格審查邊緣或超出官方服務(wù)期限之外仍缺乏食物保障的家庭。

相比之下，加拿大食物銀行的覆蓋面更廣，食物銀行在為貧困人士提供愛心與幫助的同時(shí)，也提供了尊重和希望。而香港官方的食物銀行項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)對(duì)受助者進(jìn)行資格審查，且容易給受助者帶來恥辱烙印。但值得注意的是，香港民間的食物銀行敏銳地彌補(bǔ)服務(wù)間隙，擴(kuò)大了服務(wù)對(duì)象的范疇。這與香港本地社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展程度高有很大的關(guān)系。

4.服務(wù)內(nèi)容。

由于食物銀行的食物往往以干糧(dry food)為主，故而通過緊急食物提供來紓緩貧窮，很多時(shí)候未必能達(dá)到健康的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。部分服務(wù)對(duì)象因患糖尿病、心血管等疾病，往往有特殊的飲食需要。針對(duì)此情況，兩地的食物銀行都經(jīng)歷了從單純解決饑餓(以食物援助為目的)，轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]服務(wù)對(duì)象實(shí)際的飲食需要。加拿大的食物銀行盡管以直接提供食物給服務(wù)對(duì)象為主，但也部分派發(fā)現(xiàn)金券，讓服務(wù)對(duì)象可以到超市自由選擇所需的服務(wù)。而香港的官方食物銀行項(xiàng)目在2009年試運(yùn)行之后，應(yīng)對(duì)各運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)反映的食物品種單一的問題，將純粹提供干糧改為提供“干糧+50元超市現(xiàn)金券+30元連鎖快餐店現(xiàn)金券”的組合。服務(wù)內(nèi)容的變化給服務(wù)對(duì)象提供自主選擇權(quán)，同時(shí)體現(xiàn)實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象的食物權(quán)利的努力。

另一方面，不論是東西方，接受食物援助與恥感(stigma)相聯(lián)，從服務(wù)對(duì)象的食物權(quán)利出發(fā)，需要食物銀行做出更多回應(yīng)。在這一點(diǎn)上，香港的食物銀行因其“B-C”的運(yùn)營(yíng)模式，以及大量由一線社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)承辦的特點(diǎn)，探索出各種新方法以讓服務(wù)對(duì)象有尊嚴(yán)地接受食物援助。運(yùn)營(yíng)食物銀行的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)并協(xié)助部分服務(wù)對(duì)象開設(shè)平價(jià)超市，讓社區(qū)內(nèi)的低收入居民抵償獲取食物。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)還組織服務(wù)對(duì)象跨區(qū)進(jìn)行集體購買，以較多折扣的價(jià)格購得食物。這種服務(wù)方式降低了服務(wù)對(duì)象的貧窮恥感，并促使服務(wù)對(duì)象形成緊密的聯(lián)合，達(dá)到為服務(wù)對(duì)象增權(quán)(empowerment)的效果。一線的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)往往將食物援助納入服務(wù)對(duì)象對(duì)整體干預(yù)的計(jì)劃中，除了提供食物之外，還配以職業(yè)培訓(xùn)、拓展社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)、心理輔導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。

5.服務(wù)成效及發(fā)展趨勢(shì)。

在加拿大食物銀行已經(jīng)成為該國(guó)公共醫(yī)療安全網(wǎng)的重要補(bǔ)充，在政府福利政策的出臺(tái)和實(shí)施貢獻(xiàn)福利改革方面發(fā)揮著日益顯著的作用。[15]加拿大食物銀行的評(píng)估研究顯示，很多貧困人士認(rèn)為，食物銀行提供的食物援助是緩解食物及經(jīng)濟(jì)困難的重要途徑，[16]食物銀行作為重要的社區(qū)資源得到了加拿大民眾的廣泛認(rèn)可。[17][18]

香港的食物銀行在較短的時(shí)間得到了快速發(fā)展。香港社聯(lián)的評(píng)估報(bào)告顯示，受訪者認(rèn)為，食物銀行為貧困人士提供了有營(yíng)養(yǎng)的食物，并在減輕饑餓這一社會(huì)問題上發(fā)揮了積極的作用，食物銀行幫助窮人從食物消費(fèi)中省出錢用于醫(yī)療和家庭建設(shè)。此外，受助者對(duì)他們參與食物銀行的經(jīng)歷(交友、消除社會(huì)排斥、獲取其他社會(huì)服務(wù))也有著積極的反饋。[19][20]

不可否認(rèn)的是，食物銀行回應(yīng)的是貧窮的“癥狀”，而非貧窮的“根源”。[5]從這個(gè)角度來說，食物銀行本身不足以回應(yīng)社會(huì)排斥和確保食物權(quán)利。但我們同時(shí)也看到，作為具體的減貧策略，兩地的食物銀行在尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)食物權(quán)利方面做出持續(xù)的努力，特別是香港的民間社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)及時(shí)調(diào)整服務(wù)對(duì)象，敏銳覺察并回應(yīng)服務(wù)對(duì)象的需要，以抵償和集體購買的方式為服務(wù)對(duì)象增權(quán)，并為服務(wù)對(duì)象配套專業(yè)的服務(wù)計(jì)劃。不足之處在于，兩地的食物銀行本身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)重要的倡導(dǎo)者的角色，提升公眾對(duì)于“隱形貧窮”的意識(shí)，并影響政府的政策，促進(jìn)長(zhǎng)期和根本性地解決貧窮和食物保障缺失問題。[15]

三、食物銀行對(duì)我國(guó)的啟示

通過以上對(duì)兩地食物銀行的比較可見，食物銀行是針對(duì)食物貧窮與食物保障不足而出現(xiàn)的重要減貧策略。食物保障關(guān)注人們以社會(huì)可接受的方式獲得健康的、充足的和安全的食物，以實(shí)現(xiàn)人們的食物權(quán)利，最終消除貧窮和促進(jìn)社會(huì)正義。食物銀行不僅僅針對(duì)饑餓的群體。對(duì)于食物支出比例很高的家庭來說，接受食物銀行的服務(wù)將大大降低家庭的食物開支，從而使家庭有更多的資源用于教育、交通、醫(yī)療、社會(huì)交往等方面。從這個(gè)角度說，食物銀行項(xiàng)目有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。食物銀行也隱含著環(huán)境保護(hù)與扶貧的雙重功能。當(dāng)下，我國(guó)社會(huì)貧富分化，尤其在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市，食物剩余和食物浪費(fèi)現(xiàn)象并不鮮見。通過食物銀行的工作，仍在保質(zhì)期內(nèi)的食物不僅得到有效使用，也減輕了環(huán)境壓力。從這個(gè)角度看，食物銀行的運(yùn)作也有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。事實(shí)上，國(guó)內(nèi)一些開辦食物銀行的組織，更加強(qiáng)調(diào)食物銀行的環(huán)保功能，以促成與企業(yè)的合作關(guān)系，并以此降低服務(wù)對(duì)象的恥感。

我國(guó)的食物銀行于2010年出現(xiàn)，零星散布于深圳、武漢、桂林、上海等城市，目前這些食物銀行的食物供應(yīng)主要來自于個(gè)人和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的捐贈(zèng)。其中，深圳的食物銀行得到了部分政府的資助，不過資助僅僅限于社會(huì)工作服務(wù)而非提供食物。武漢的愛心食物銀行(2010)是中國(guó)第一家收集食物并向窮人分發(fā)的食物銀行。上海綠洲公益發(fā)展中心在上海市政府的財(cái)政支持下發(fā)起了“剩余食物”分享計(jì)劃并落地社區(qū)。相對(duì)而言，深圳的食物銀行除了為受助人提供食物援助之外，還提供專業(yè)的社會(huì)服務(wù)(如提供咨詢、小組工作和培訓(xùn)等)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，私營(yíng)食物銀行的出現(xiàn)展現(xiàn)了第三部門的活力，對(duì)受助者需求更為敏感。相比之下，政府的回應(yīng)則稍顯遲緩。近幾年，一些國(guó)際知名的食品公司(如雀巢)加大了對(duì)國(guó)內(nèi)的食品捐贈(zèng)力度，然而它們捐贈(zèng)的食品通常都用于救災(zāi)和貧困地區(qū)，而不是捐給食物銀行。

2013年11月，習(xí)近平總書記在考察湖南湘西貧困農(nóng)村時(shí)，提出了精準(zhǔn)扶貧的新型扶貧理論，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的食物銀行發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)現(xiàn)階段的精準(zhǔn)扶貧工作提供一些借鑒經(jīng)驗(yàn)。基于反貧困理論的研究視角，以及食物銀行發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)的精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際狀況與需求，本文對(duì)我國(guó)食物銀行的發(fā)展提出以下建議：

第一，將食物權(quán)利置于社會(huì)政策研究和行動(dòng)的中心，[3]基于我國(guó)實(shí)際，推行食物保障與反貧困的具體措施。食物是生存的必需品，也是社會(huì)的和文化的商品，加拿大已將食物銀行納入國(guó)家社會(huì)福利系統(tǒng)中的制度化措施，但香港的食物銀行更多地依賴于民間社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的參與和創(chuàng)新。加拿大和香港擁有不同的社會(huì)、文化和福利制度，其食物銀行的發(fā)展呈現(xiàn)出較為明顯的差異。我國(guó)尚處于食物銀行的萌芽階段，借鑒兩地的經(jīng)驗(yàn)，食物銀行作為國(guó)際上重要的反貧困措施，政府應(yīng)鼓勵(lì)并積極引導(dǎo)社會(huì)組織開辦食物銀行及其相關(guān)服務(wù)，激發(fā)民間的活力，解決饑餓和貧困的社會(huì)問題。

第二，立足社區(qū)，募集食物。建議食物銀行采用將“減少饑餓”與“減少浪費(fèi)”相結(jié)合的理念和“社區(qū)捐贈(zèng)，社區(qū)分享，募集食物(而非資金)”的運(yùn)作模式。食物的來源是社區(qū)內(nèi)的“剩余”食物，也即食品產(chǎn)業(yè)中失去商業(yè)價(jià)值但仍適宜食用的食物以及家庭消費(fèi)中過剩的食物。食物的接受者是社區(qū)中無法滿足基本食物需求的人。食物銀行作為“中介”，負(fù)責(zé)收集這些本可能被浪費(fèi)的食物，然后將它們分配出去。需要說明的是：(1)單個(gè)食物銀行收集和分發(fā)食物的服務(wù)范圍可以是一個(gè)街道、社區(qū)等，在考慮需求和能力的基礎(chǔ)上盡量保證該區(qū)域內(nèi)人們有一定的共同體意識(shí)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這使捐贈(zèng)方更容易對(duì)所捐食物的流向、使用情況知情，從而建立對(duì)該項(xiàng)目的信任；領(lǐng)取食物這一行為發(fā)生在公共空間，空間內(nèi)的人情網(wǎng)絡(luò)可以作為潛在的“道德監(jiān)督”，防止惡意領(lǐng)取，從這一點(diǎn)看，服務(wù)范圍的選擇至關(guān)重要。(2)只收集，不購買。這符合“反浪費(fèi)”的理念和原則，也在一定程度上避開了公眾對(duì)公益機(jī)構(gòu)“濫用善款”的民怨，有利于獲得信任。(3)分配食物時(shí)，以信任為原則，不設(shè)資格限制，不用審查財(cái)產(chǎn)，同時(shí)注意工作中的尊重，避免受助者被“污名化”。當(dāng)然，這一模式存在一些較為明顯的缺陷，包括需要較高的人力成本，無法有力保證充足的食物來源、食物多樣性，以及食品安全的問題。但是，這一模式的簡(jiǎn)明、對(duì)人的信任，反而有可能使它得以存活，并提升社區(qū)居民之間的凝聚力。而且，模式不是一成不變的。在建立了信任后，再以“提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”為前提，嘗試有益的創(chuàng)新或改革。

第三，食物銀行與社會(huì)服務(wù)相結(jié)合。由于饑餓往往伴隨著貧困，而貧困又涉及多方面的問題。在國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的食物銀行中，大多數(shù)只提供食物，不提供其他的社會(huì)服務(wù)。香港食物銀行“B-C”的運(yùn)營(yíng)模式啟示我們，二者的結(jié)合會(huì)讓其在貧困、饑餓問題的解決方面發(fā)揮更大的效用。在現(xiàn)實(shí)中，食物銀行的受助人群具有一定的穩(wěn)定性。食物銀行的社工或志愿者可以在為受助者發(fā)放食物的過程中，獲得較多與其長(zhǎng)期接觸、溝通的機(jī)會(huì)。提高熟悉度后，可以以自然的方式詢問或了解到受助者其他方面的需求，從而方便工作人員與案主建立關(guān)系，為其匹配相關(guān)資源，如介紹就業(yè)崗位、提供培訓(xùn)、幫助其申請(qǐng)政府補(bǔ)貼等。還可介紹給有能力的相關(guān)機(jī)構(gòu)，為受助者提供更有針對(duì)性的幫助?？傊?，二者的結(jié)合有利于更科學(xué)系統(tǒng)地改善受助者饑餓和貧困的狀況。

第四，跨界合作，推動(dòng)協(xié)作。一個(gè)社會(huì)問題的解決，往往需要政府與市場(chǎng)、第三部門等多方力量的協(xié)同合作。在我國(guó)，第三部門的力量還在發(fā)展之中，私營(yíng)的食物銀行在解決饑餓問題時(shí)難免勢(shì)單力薄，各方力量應(yīng)協(xié)作起來，共同助力食物銀行的發(fā)展。首先，要進(jìn)行積極的政策倡導(dǎo)，推動(dòng)食物權(quán)利建立的進(jìn)程，讓政府認(rèn)可食物權(quán)利的內(nèi)涵，積極履行保障公民獲取食物，免除饑餓的權(quán)利。形式上，可結(jié)合公眾教育，讓大眾了解貧困問題、饑餓問題的嚴(yán)重程度及其高額的社會(huì)成本，并通過研究咨詢、合法的社區(qū)行動(dòng)、提交人民代表大會(huì)議案等方式影響政策制定。其次，要積極尋求食品行業(yè)的支持。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，食物銀行一般都有食品行業(yè)的多個(gè)固定的合作伙伴，免費(fèi)提供雖失去商業(yè)價(jià)值但仍可食用的食物，這對(duì)食物銀行來說是非常重要且可持續(xù)的食物來源。我國(guó)的食物銀行目前仍只靠個(gè)人捐助或出資購買，食物銀行應(yīng)積極創(chuàng)造機(jī)會(huì)，努力爭(zhēng)取更多食品企業(yè)的捐贈(zèng)，擴(kuò)大食物來源和多樣性。

第五，搭建平臺(tái)，建立有效的食物銀行聯(lián)盟組織。食物銀行聯(lián)盟組織可向各個(gè)食物銀行提供知識(shí)和最佳實(shí)踐的分享服務(wù)，包括轉(zhuǎn)介服務(wù)和應(yīng)用、案例管理系統(tǒng)評(píng)估以及食品流通和食品倉庫管理等。在該聯(lián)盟組織中，食物銀行之間可以分享資源，有問責(zé)的共識(shí)和追求公平的資源分配，從而推動(dòng)食物銀行更高效、快速地發(fā)展。

[1] Clay E. Food Security: Concepts and Measurement [R]. Paper for FAO Expert Consultation on Trade and Food Security: Conceptualising the Linkages. Rome, 2002.

[2] Kerstin Mechlem. Food Security and the Right to Food in the Discourse of the United Nations [J]. European Law Journal, 2004, 10(5).

[3] Riches G. Advancing the Human Right to Rood in Canada: Social Policy and the Politics of Hunger, Welfare, and Food Security [J]. Agriculture and Human Values, 1999, 16(2).

[4] UN Economic and Social Council. General Comment 12: The Right to Adequate Food (Article 11) [EB/OL]http://www.refworld.org/docid/4538838c11.html.

[5] Hannah Lambie-Mumford.‘Every Town Should Have One’: Emergency Food Banking in the UK [J]. Journal of Social Policy, 2013, 42(1).

[6] Census and Statistics Department [EB/OL]. http://www.censtatd.gov.hk/home.html.

[7] UN-Habitat [EB/OL]. http://www.unhabitat.org.

[8] 楊玲玲.加拿大社會(huì)和諧政策對(duì)我國(guó)的啟示[J].中國(guó)黨政干部論壇,2007,(2).

[9] 黃洪.香港的貧窮問題及解決方案[EB/OL]. http://3y.uu456.com/bp_7jjno75d9k01k8300stc_1.html.

[10] 香港扶貧委員會(huì)推出四項(xiàng)新援助項(xiàng)目[EB/OL]. http:// news.xinhuanet.com/ gangao/ 2013-07/22/c_116643048.htm.

[11] 加拿大食物銀行協(xié)會(huì)[EB/OL].http://www.foodbankscanada.ca/default.aspx.

[12] 加拿大接受食物救濟(jì)人數(shù)創(chuàng)近年最高紀(jì)錄[EB/OL]. http://news. Xinhuanet. com/2010-11/17/c_12786506.htm.

[13] 樂餉社[EB/OL]. http://www.feedinghongkong.org/.

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[19] 香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)[EB/OL]. http://hkcss.organ.hk.

[20] 香港樂施會(huì)[EB/OL]. http://www.oxfam.org.hk/tc/default.aspx.

[責(zé)任編輯 孔 偉]

The International Experience and Enlightenment of the Development of Food Bank from Perspective of Anti-Poverty

Zhu Yuhong1, Chen Yanyan2

(1. School of Social and Population, Renmin University of China, Beijing 100872;2. Department of Social Work, Fudan University, Shanghai 200433).

Food Bank; Canada; Hong Kong; anti-poverty

In recent years, the practice of food bank has attracted widespread social attention. However, very limited research had been done on this topic. As Canada believes food right, and Hong Kong believes food charity, there exist obvious differences between the origins of food banks in the two typical country and district. This article thoroughly compared the differences of background, development processes, modes of development as well as trends of food banks in Canada and Hong Kong. Based on the findings, this study also shed light on the development of food banks in China at the end of this essay.

* 本文系北京社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)相關(guān)問題研究”(項(xiàng)目號(hào)：16JDSRB007)的階段性成果。

祝玉紅，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院講師、中國(guó)人民大學(xué)人文北京(人文奧運(yùn))研究中心研究員(北京 100872)；陳巖燕，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)工作系講師(上海 200433)。