促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收立法權(quán)研究
——以少數(shù)民族自治地方為例

王 靜

1.內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010080；2.北京師范大學(xué)，北京 100875

促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收立法權(quán)研究
——以少數(shù)民族自治地方為例

王 靜1，2

1.內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010080；2.北京師范大學(xué)，北京 100875

財稅經(jīng)濟(jì)自治權(quán)是中央政府賦予少數(shù)民族自治地方自治權(quán)中極為重要的自治權(quán)。但是作為而財稅自治權(quán)中核心且基本的稅收立法權(quán)卻界定模糊，權(quán)限劃分不明，已經(jīng)肯定的稅收立法自治權(quán)也無異于一般行政區(qū)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁的今天，如何構(gòu)建適宜并能夠落到實(shí)處的稅收立法權(quán)就顯得猶為重要。

民族區(qū)域自治地方；財稅自治權(quán)；稅收立法權(quán)

一、民族自治地方稅收立法概覽

中央政府處理民族關(guān)系的重要方式之一是賦予民族自治地方自治權(quán)。其中，財稅經(jīng)濟(jì)自治權(quán)是保障民族區(qū)域自治地方政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。稅收立法權(quán)作為財稅經(jīng)濟(jì)自治權(quán)中的核心權(quán)利，完全由中央掌握在計劃經(jīng)濟(jì)時代適于中央政令的有效傳達(dá)和建立統(tǒng)一的公平競爭的市場環(huán)境。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，這種保守稅收立法模式的消極影響就日益顯現(xiàn)出來。

我國目前的地方稅收法制體系主要包括地方性稅收法規(guī)、規(guī)章以及民族自治地方有關(guān)稅收的自治條例和單行條例?？墒窃趯?shí)際中，單一制的國家結(jié)構(gòu)形式造成舊有制度依賴，現(xiàn)行法制規(guī)范和分稅制改革的不完善都使得民族區(qū)域自治地方的稅收立法權(quán)落實(shí)起來并不容易。

二、民族區(qū)域自治地方稅收立法權(quán)的現(xiàn)狀

少數(shù)民族自治地方包括自治區(qū)、自治州和自治縣，它們的總和區(qū)域面積占全國的百分之六十四，它們管理事項(xiàng)繁冗龐雜，但與之相比的卻是財力相對單薄，對國家提供的制度保障和政策支持極為需要。雖然目前在現(xiàn)行法律體系中，稅收自治權(quán)已經(jīng)予以確認(rèn)，但在具體運(yùn)行上的落實(shí)還存在著一些隱形障礙，具體來說，主要有以下一些問題：

(一)稅收立法權(quán)的權(quán)限劃分不合理

當(dāng)前，我國中央與民族自治地方財稅分權(quán)的法制不健全，導(dǎo)致民族自治地方的財力與事權(quán)不匹配。從稅收立法權(quán)縱向和橫向的權(quán)限劃分來說，呈現(xiàn)出以下兩個特點(diǎn)：

1.縱向：中央機(jī)關(guān)主要掌握稅收立法權(quán)

現(xiàn)行法律體系中，有關(guān)稅收的基本法律制度主要有《稅收征收管理法》、《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》、《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》和《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》，這五個法律文件均是中央機(jī)關(guān)制定發(fā)布的。此外，1993年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》中也規(guī)定中央要集中行使中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)。這種偏向于中央高度集中的稅收立法體制，難免會造成民族自治地方政府稅權(quán)與事權(quán)的不對稱。

2.橫向：行政機(jī)關(guān)實(shí)際掌握稅收立法權(quán)

除了以上五個有關(guān)稅收的基本法律文件以外，大部分有關(guān)稅收征收的法規(guī)、規(guī)章、公告以及出于實(shí)踐需要，發(fā)布的各類規(guī)范性法律文件等都是由行政機(jī)關(guān)制定的，這些行政機(jī)關(guān)主要是國務(wù)院和相關(guān)財稅部門。在整體稅收相關(guān)法律體系中，立法機(jī)關(guān)制定發(fā)布的稱為“稅法”和“條例”的只有六個，占百分之二十五，而由行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的稱作“暫行條例”的高達(dá)十八個，占百分之七十五。此外，還不包括1994年稅制改革以后，國務(wù)院未經(jīng)授權(quán)擅自發(fā)布的稅收方面的暫行條例。這樣的情況在事實(shí)上已經(jīng)形成了我國目前以行政部門為主、立法部門為輔的稅收立法模式。

由行政機(jī)關(guān)掌握稅收立法權(quán)雖然在發(fā)布效率和執(zhí)行力度上有優(yōu)勢，但不可否認(rèn)的是這些法律規(guī)范政策性強(qiáng)，穩(wěn)定性和系統(tǒng)性差。大量行政立法也使得有關(guān)的稅收立法位階較低，極易受到國際局勢、國家政策以及政府換屆等因素的影響。在這樣的情況下，不連續(xù)的稅收規(guī)范和不確定的執(zhí)行環(huán)境也影響著稅收執(zhí)行權(quán)和稅收收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(二)稅收立法權(quán)的內(nèi)容沒有區(qū)分

雖然依據(jù)《稅收征收管理法》和《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定，民族自治地方可以就本地方稅收征收的相關(guān)規(guī)范根據(jù)地方情況制定自治條例與單行條例。但是客觀地說，民族自治地方在中國現(xiàn)行的稅收立法體制下，并沒有機(jī)會承擔(dān)比一般行政區(qū)更多的稅收立法權(quán)，也沒有實(shí)現(xiàn)更多的稅收自主權(quán)，享受到更多的優(yōu)惠政策。

1.一般行政區(qū)稅收立法權(quán)的內(nèi)容

一般行政區(qū)所享有的稅收立法權(quán)主要包括：“(1)開征一些新的地方稅種；(2)對城建和不動產(chǎn)方面的稅種可以制定實(shí)施細(xì)則；(3)省級政府對弱勢群體享有減免征個人所得稅的權(quán)力；有權(quán)決定有關(guān)自然資源的稅種開征或暫緩開征；(4)對部分稅種，如：集市交易稅、牲畜交易稅、燒油特別稅、獎金稅、工資調(diào)節(jié)稅、屠宰稅和筵席稅等，可以自行決定繼續(xù)征收或者停止征收；(5)地方政府對牧業(yè)稅享有管理權(quán)限；(6)地方政府可征臨時稅，縣市也可征特別稅等?！雹?/p>

從以上規(guī)定可以看出，省級一般行政區(qū)只對個別不在地方占主要地位的小稅種享有自主權(quán)，地方稅的其他稅權(quán)基本集中于中央，除有授權(quán)，地方政府不得擅自更改、調(diào)整、變通國家稅法和稅收政策，這也在實(shí)際上造成了對地方稅收立法權(quán)的變相限制。

2.民族自治地方的稅收立法權(quán)內(nèi)容

與一般行政區(qū)的稅收立法權(quán)相比，民族自治地方除享有對本地方的企業(yè)定期減免企業(yè)所得稅的權(quán)力外，稅收立法權(quán)并未獲得區(qū)別于一般行政區(qū)的優(yōu)惠政策支持。從分稅制的具體運(yùn)行看，不到位的傾斜照顧在民族自治地方經(jīng)濟(jì)普遍落后的情況下，減免政策也無法對財政收入產(chǎn)生直接的積極影響。無論是在稅種劃分與稅收分享比例上，或是稅收返還基數(shù)核定與稅收增量返還系數(shù)的確定上，全國都是統(tǒng)一的，沒有根據(jù)各地的發(fā)展程度給予一定的區(qū)別對待。比如，對于稅收分享比例，中央政府分享增值稅的就占到四分之三；對于印花稅，則規(guī)定百分之九十四的證券交易印花收入歸中央政府，只有百分之六的收入歸地方政府。基于民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，這樣的做法實(shí)際上直接導(dǎo)致了其與一般行政區(qū)的財力不平衡。

三、民族區(qū)域自治地方稅收立法權(quán)的構(gòu)建

統(tǒng)一的公共財政要求各級地方政府都要具備一定的與其事權(quán)相匹配的財力，以支持本級公共產(chǎn)品支出和公共建設(shè)的需要。與一般地方行政區(qū)域相比，少數(shù)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然較為落后。同時，少數(shù)民族的特點(diǎn)、習(xí)慣也決定了民族自治地方自主管理的事項(xiàng)更為復(fù)雜多元，也只有依靠其本身才能夠創(chuàng)造出適合少數(shù)民族的體制與政策。在此基礎(chǔ)上，稅收立法權(quán)的適當(dāng)下放已勢在必行，而構(gòu)建適合我國國情的民族區(qū)域自治地方的稅收立法體系則是重中之重。

(一)合理界分稅收立法權(quán)限

1.縱向來說，適當(dāng)下放稅收立法權(quán)

雖然我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式客觀上要求中央掌握大部分權(quán)力，但是地方稅種大多面廣額小，難于管理，新的稅收問題層出不窮。各級民族自治地方享有一定的稅權(quán)立法權(quán)是處理民族事務(wù)、公共事務(wù)以及突發(fā)事務(wù)的財力基礎(chǔ)，否則會削弱自治地方政府合理安排當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展措施的作用。此外，適度的稅收立法權(quán)能充分挖掘調(diào)動自治地方創(chuàng)造財富的積極性，彌補(bǔ)中央財政轉(zhuǎn)移支付制度的不足；再次，適度的稅收立法權(quán)也可以作為中央與地方的新型分權(quán)的實(shí)務(wù)先導(dǎo)，驗(yàn)證稅收法律的區(qū)域適應(yīng)性，構(gòu)建合理的地方稅體系；最后，民族自治地方對于部分具有地方及民族特點(diǎn)的稅種征收情況，具備較中央國家機(jī)關(guān)更有優(yōu)勢的發(fā)言權(quán)。當(dāng)然，鑒于目前的法制狀況和監(jiān)管的缺失等問題，稅收立法權(quán)縱向的適當(dāng)分割目前只適宜在中央與省級民族自治地方之間進(jìn)行，不適合下放到州、縣級自治地方。

2.橫向來說，堅(jiān)持稅收法定主義

要改變目前稅收立法層次低的狀況，在橫向的稅收立法權(quán)限劃分的方面，首先要遵循稅收法律保留原則?，F(xiàn)行的稅收立法模式以行政機(jī)關(guān)為主，以立法機(jī)關(guān)為輔。雖然操作靈活、運(yùn)轉(zhuǎn)簡便，實(shí)際上卻容易導(dǎo)致法律位階低下，穩(wěn)定性不強(qiáng)的后果。

提高稅收立法層次，會出現(xiàn)立法機(jī)關(guān)因事務(wù)龐雜而資源不足的問題。因此，提倡稅收法律保留并不是否定行政機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)。而是在肯定立法機(jī)關(guān)法定立法權(quán)限的同時，規(guī)范授權(quán)規(guī)則，同時要加強(qiáng)事后監(jiān)督和制約機(jī)制的完善，以避免授權(quán)的隨意性和放任性。

具體來說：(1)憲法作為國家的根本大法，要對稅收的基本原則以及重要的稅收制度做出規(guī)定；(2)明確稅收基本制度的立法權(quán)屬于立法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可以通過授權(quán)的形式獲得稅收立法權(quán)，授權(quán)穩(wěn)定、運(yùn)行成熟后也要及時將授權(quán)立法上升為職權(quán)立法層次；(3)采用法律的形式規(guī)范授權(quán)行為，保證行政機(jī)關(guān)獲得授權(quán)的合法性。

(二)完善稅收立法權(quán)的內(nèi)容

民族自治地方獲得稅收立法權(quán)范圍的適當(dāng)擴(kuò)大，同時賦予民族自治地方優(yōu)于一般行政區(qū)的稅收自主權(quán)和稅收優(yōu)惠政策，可以緩解民族自治地方的財力不足問題，實(shí)現(xiàn)“財力與事權(quán)”的匹配，能促使自治地方行政運(yùn)轉(zhuǎn)正常，中央與地方政府間財政關(guān)系協(xié)調(diào)穩(wěn)定。

具體來說，要充分發(fā)揮全國人大及其常委會在稅法實(shí)施方面的解釋權(quán)，將中央稅、共享稅和部分地方稅的相關(guān)立法權(quán)集中在國務(wù)院。對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的且具有民族特點(diǎn)的非全國統(tǒng)一的地方稅的稅種立法權(quán)、實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)以及稅收法規(guī)的解釋權(quán)可以通過制定自治條例與單行條例的形式由省級民族自治地方的人大及其常委會享有，地方稅的實(shí)際征收細(xì)則由省級民族自治地方政府負(fù)責(zé)。還應(yīng)當(dāng)允許民族自治地方結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)和地域特點(diǎn)，決定是否開征新的稅種，并可以就自主開征稅種制定辦法，但要報中央備案。當(dāng)然在具體運(yùn)行中，還需要根據(jù)民族自治地方的事務(wù)承擔(dān)范圍決定上下級之間的財力分配比例，建立橫向的財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步平衡民族區(qū)域自治地方與一般行政區(qū)的財力差距。

[注釋]

①劉劍文，熊偉.稅法基礎(chǔ)理論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004：49.

[1]朱丘祥.分稅與憲政——中央與地方財政分權(quán)的價值與邏輯[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008.

[2]劉劍文，熊偉.稅法基礎(chǔ)理論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[3]鄭琳.論稅收法律立法權(quán)限及立法層級[J].財經(jīng)法律評論，2005.l.

[4]陳秀山，張肩春.轉(zhuǎn)軌期間財政轉(zhuǎn)移支付制度的區(qū)域均衡效應(yīng)[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2003(04).

[5]楊芹，劉小勇.分稅制以來財政轉(zhuǎn)移支付實(shí)證分析[J].山西財政稅務(wù)?？茖W(xué)校學(xué)報，2008(01).

[6]鄭璐，蘇超，聶粲然.關(guān)于賦予地方稅收立法權(quán)的思考[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2007(08).

D921.8；D922.22

A

2095-4379-(2017)35-0067-02

王靜(1980-)，女，蒙古族，內(nèi)蒙古呼和浩特人，內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)，講師，北京師范大學(xué)，博士研究生，研究方向：憲法學(xué)、民族法學(xué)、行政法學(xué)。