農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及分析

袁 洋

（210024 江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所 江蘇 南京）

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及分析

袁 洋

（210024 江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所 江蘇 南京）

宅基地使用權(quán)是指宅基地使用權(quán)人依法享有占有、使用農(nóng)村土地，并利用其建造房屋及其附屬設(shè)施的權(quán)利。與宅基地使用權(quán)密切相關(guān)的一個(gè)概念是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)涉及兩個(gè)方面的問題，一是宅基地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)，二是宅基地使用權(quán)如何流轉(zhuǎn)的問題。顯然，宅基地是否可以流轉(zhuǎn)成為討論的焦點(diǎn)。

宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；制度完善

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的沿革與流轉(zhuǎn)狀況

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的沿革

新中國(guó)成立后，首要的任務(wù)是進(jìn)行土地改革，實(shí)行“耕者有其田”的土地制度，承認(rèn)宅基地私有的法律性質(zhì)。1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》中明確規(guī)定“農(nóng)民對(duì)其分得的土地和地上的住宅擁有完全的所有權(quán)”。1953年至1957年的社會(huì)主義改造以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步確立，土地制度開始發(fā)生變化，逐步取消土地私有制，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制。宅基地的私有性質(zhì)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。1958年8月29日《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的意見》的頒布，明確農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地所有制。1961年6月15日通過(guò)《農(nóng)村人民公社條例修正草案》（又稱“六十條”）第21條明確規(guī)定，“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣?！边@是新中國(guó)成立后對(duì)農(nóng)村宅基地問題作出明確規(guī)定的規(guī)范文件，自此宅基地的使用權(quán)與所有權(quán)相分離，由于這一時(shí)期農(nóng)民都是通過(guò)發(fā)放形式無(wú)償獲得宅基地的，而且是每戶皆有宅基地。所以，基本上不存在宅基地的流轉(zhuǎn)。改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展土體逐漸商品化，土地交易也愈加頻繁，但是宅基地的流轉(zhuǎn)卻受到了限制。

（二）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)途徑

1.宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓

從實(shí)踐上來(lái)看，轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)是最常見的流轉(zhuǎn)方式，而且主要發(fā)生在集體成員之間。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，生活條件落后，很少有除了農(nóng)民之外的人到農(nóng)村購(gòu)置住宅，再者，法律并沒有放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，法律明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有身份性，所以宅基地使用權(quán)的受讓人幾乎全部是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。因此轉(zhuǎn)讓時(shí)他們遵循的規(guī)則非常簡(jiǎn)單，買方與賣方意思表示達(dá)成一致，只需簽訂一張表明雙方意思的紙質(zhì)契約即可。但我國(guó)的登記備案制度在農(nóng)村地區(qū)貫徹并不徹底，并沒有形成強(qiáng)制的法律效力。另一方面農(nóng)民的文化水平不高，缺乏法律意識(shí)，并未認(rèn)識(shí)到有關(guān)行政部門登記備案的重要性。

2.宅基地使用權(quán)置換

這種流轉(zhuǎn)形式在農(nóng)村也很普遍。往往基于這種形式的流轉(zhuǎn)是以便利生產(chǎn)生活為目的。當(dāng)然除了農(nóng)民自主的互換，還存在政府主持的置換。政府主導(dǎo)的宅基地置換，是指在農(nóng)民自愿的前提下，按照宅基地置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套或幾套住宅，進(jìn)入小城鎮(zhèn)居住。政府再將置換出的宅基地復(fù)墾，節(jié)約下來(lái)的土地整合后再通過(guò)“招拍掛”的方式出讓。但是，在推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中，大量的農(nóng)村宅基地使用權(quán)置換流轉(zhuǎn)損害了農(nóng)民利益，引發(fā)了宅基地使用權(quán)糾紛。如何從制度上保護(hù)宅基地使用權(quán)人的利益不受侵害？如何使置換出來(lái)的宅基地發(fā)揮出最大的資源價(jià)值？這就要求建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，并且要將宅基地的流轉(zhuǎn)納入到市場(chǎng)體系中來(lái)。

3.宅基地使用權(quán)抵押

宅基地使用權(quán)抵押是指將宅基地或者宅基地上的房屋為債權(quán)設(shè)定擔(dān)保，當(dāng)農(nóng)戶不能償還債務(wù)的情況下，債權(quán)人以抵押款優(yōu)先受償?shù)膫鶛?quán)形式。在我國(guó)現(xiàn)行法中是不允許抵押宅基地使用權(quán)的。《物權(quán)法》第184條規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外”，同時(shí)《擔(dān)保法》第37條也規(guī)定了“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。但是宅基地上的房屋以及附屬設(shè)施時(shí)可以抵押的，當(dāng)債權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)時(shí)，抵押人則以變賣地上物的形式使抵押權(quán)人變相取得宅基地使用權(quán)。

4.宅基地使用權(quán)征收

《物權(quán)法》第42條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。由于城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文物古跡等的建設(shè)與保護(hù)需要占用農(nóng)民的宅基地，同時(shí)給集體和農(nóng)民以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但是法律并沒有明確界定宅基地征收過(guò)程中的“公共利益”概念。如何界定“公共利益”是解決宅基地使用權(quán)征收問題的關(guān)鍵所在。另一方面，由于集體土地上不動(dòng)產(chǎn)的征收與國(guó)有土地上不動(dòng)產(chǎn)的征收分別適用不同的法律規(guī)范，制定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)征收規(guī)范成為宅基地健康流轉(zhuǎn)的前提。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的問題分析

（一）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中存在的問題

1.“小產(chǎn)權(quán)房”利益相關(guān)者的權(quán)益難以保護(hù)

“小產(chǎn)權(quán)房”是指在村集體土地上建造住宅，由于沒有繳納土地出讓金，其產(chǎn)權(quán)證是由鄉(xiāng)政府或者村委會(huì)頒發(fā)，所以不能得到國(guó)家房管部門的認(rèn)可。這種沒有國(guó)家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證的房屋，國(guó)家房管部門不會(huì)予以備案，所以此種產(chǎn)權(quán)房沒有真正的物權(quán)效力。《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理辦法》第8條規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓。”由此可見，房地產(chǎn)開發(fā)與交易應(yīng)當(dāng)在國(guó)有土地范圍內(nèi)進(jìn)行。根據(jù)國(guó)土資源部門的不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2012年，全國(guó)小產(chǎn)放權(quán)房數(shù)量達(dá)66億平方米，小產(chǎn)權(quán)房雖具有價(jià)格低廉的優(yōu)點(diǎn)，但是又存在致命的缺陷，因產(chǎn)權(quán)不完整，一旦發(fā)生糾紛或者征收房屋所占用的土地，小產(chǎn)權(quán)房的利益相關(guān)者的權(quán)益將難以保障。

2.利益機(jī)制在政府、開發(fā)商與集體土地所有者之間表現(xiàn)失衡

地方政府作為土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，用低價(jià)征收村集體所有的土地，再通過(guò)“招標(biāo)、拍賣、掛牌”等形式將土地使用權(quán)高價(jià)出讓給開發(fā)商。在房地產(chǎn)業(yè)如火如荼時(shí)，土地出讓收入能占到全國(guó)財(cái)政收入的35.0%，占地方財(cái)政收入的比重為71.7%。與此同時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)商在房?jī)r(jià)大幅上漲、土地增值中也獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)利益。與政府、開發(fā)商相比，集體土地所有者在這場(chǎng)土地交易過(guò)程中獲得的利益微不足道。在征收村集體土地過(guò)程中如何協(xié)調(diào)農(nóng)民、開發(fā)商、政府之間的利益？這就迫切需要放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，雖然“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)打破了政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷局面，但是如何保障“小產(chǎn)權(quán)房”所有者利益，又成為急需解決的問題。

3.農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)存在阻礙

1961年6月15日通過(guò)《農(nóng)村人民公社條例修正草案》又稱《六十條》第21條明確的規(guī)定了，“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。”自此以后所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，使用權(quán)歸社員。并且這種權(quán)利制度得到了1975年《憲法》的確認(rèn)。集體土地所有制成為我國(guó)的土地制度。因?yàn)榧w擁有宅基地的所有權(quán)，而村民只享有宅基地使用權(quán)，這就決定了村民不能自由處分其宅基地使用權(quán)。從《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《物權(quán)法》中的規(guī)定可以看出，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)首先由政府征收成為國(guó)有建設(shè)用地，然后政府再通過(guò)“招拍掛”的方式出讓給開發(fā)商。盡管國(guó)家通過(guò)法律規(guī)定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，但是，農(nóng)村宅基地使用權(quán)卻缺乏市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，由此而導(dǎo)致的直接結(jié)果是土地定價(jià)缺乏靈活性，不能用市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制定價(jià)，勢(shì)必會(huì)損害農(nóng)民的利益，減少農(nóng)民收入。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)問題完善措施為了解決農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的種種問題，推進(jìn)農(nóng)村土地改革，2014年12月2日，中共中央審議通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。該意見旨在，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)村土地改革。并且重點(diǎn)提出了完善農(nóng)村宅基地制度，從宅基地的取得、利用、退出及權(quán)益保障方面打破固有的制度模式，并在部分省市縣建立的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地流轉(zhuǎn)制度。

[1]劉道遠(yuǎn).集體地權(quán)流轉(zhuǎn)法律創(chuàng)新研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[2]宋志紅.《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究》[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.

[3]王雙正.工業(yè)化城鎮(zhèn)化過(guò)程中的小產(chǎn)權(quán)房問題探究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012（33）.

[4]姜紅仁.關(guān)于宅基地使用權(quán)繼承的法律思考[J].江西社會(huì)科學(xué)，2012（2）.

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地商品化，宅基地的功能發(fā)生了變遷，現(xiàn)有的宅基地制度已經(jīng)不適應(yīng)這種變化。宅基地使用權(quán)私下交易日益頻繁，小產(chǎn)權(quán)房問題日益突出，在征收過(guò)程中農(nóng)民、政府與開發(fā)商的矛盾日益加劇，政府主導(dǎo)的大規(guī)模宅基地置換中農(nóng)民利益難以保護(hù)，通過(guò)對(duì)這些問題分析，我國(guó)的宅基地流轉(zhuǎn)必須打破制度阻礙，建立完善的土地征收體系和登記本案?jìng)浒钢贫?，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)主體以及農(nóng)村的社會(huì)保障制度。