完善農(nóng)村集體土地征收程序的思考

宋亮 沈陽(yáng)市土地交易中心

完善農(nóng)村集體土地征收程序的思考

宋亮 沈陽(yáng)市土地交易中心

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地消耗量迅猛增加。與國(guó)有土地及地上房屋征收的相關(guān)政策相比，城郊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等農(nóng)村集體土地征收方面相關(guān)法律制度滯后，引發(fā)了土地征收矛盾和諸多亟待解決的問(wèn)題。

土地征收 安置補(bǔ)償 程序公正

隨著一輪一輪的圈地運(yùn)動(dòng)的到來(lái)，強(qiáng)制拆遷、暴力拆遷，非法征收土地的現(xiàn)象愈演愈烈。雖然自十八大以來(lái)反腐運(yùn)動(dòng)不斷地向縱深展開(kāi)，但是農(nóng)地征收帶來(lái)的矛盾還是極其突出與尖銳的?？h、市人民政府征收權(quán)的濫用導(dǎo)致地方政府公信力急劇下降，給我黨的光輝形象造成難以愈合的創(chuàng)傷。隨著當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)媒體的極度發(fā)達(dá)，強(qiáng)制拆遷、暴力拆遷，非法征收土地引發(fā)的群體性流血事件不斷地吸引著公眾的眼球，引起社會(huì)各界有識(shí)之士及一般平民百姓的強(qiáng)烈不滿(mǎn)和唾罵。

一、農(nóng)村集體土地征收的概念

農(nóng)地征收是指市、縣人民政府以國(guó)家為名義，以公共利益的需要為借口，根據(jù)法定程序和上級(jí)政府的批準(zhǔn)權(quán)限，將農(nóng)村集體所有土地強(qiáng)制性變?yōu)閲?guó)有土地并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民補(bǔ)償?shù)男姓袨?。農(nóng)村集體土地征收是國(guó)家為公共利益之目的，行政主體利用公權(quán)力，以補(bǔ)償損失為條件，強(qiáng)制剝奪農(nóng)民土地所有權(quán)，產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的具體行政行為。因此，征收農(nóng)村集體土地是征收方出于公共利益目的之需要，市、縣人民政府依法采取強(qiáng)制性手段把農(nóng)村集體所有土地變?yōu)閲?guó)家所有土地，在征收之后予以補(bǔ)償?shù)木唧w行政行為。從土地征收的內(nèi)涵可見(jiàn)征收行為的合法性要件：第一，土地征收具有行政法定性，根據(jù)合法性原則，必須符合法律和行政法規(guī)、規(guī)章之規(guī)定，遵循法定程序；第二，土地征收具有行政強(qiáng)制性，征收是市、縣人民政府采用行政權(quán)強(qiáng)制取得土地相對(duì)人土地所有權(quán)的行為，并不以被征收方的同意為必要條件；第三，土地征收具有公益性，即土地征收必須符合公共利益目的性。

二、農(nóng)村集體土地征收問(wèn)題

《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》都規(guī)定農(nóng)地征收的公共利益目的性，然而憲法、法律對(duì)公共利益的范圍、標(biāo)準(zhǔn)卻都沒(méi)有作出明確的界定。公共利益在農(nóng)地征收中的概念雖然很重要，但其又是一個(gè)界限非常模糊不清的概念。農(nóng)村集體土地征收是國(guó)家為公共利益之目的，行政主體利用公權(quán)力，以補(bǔ)償損失為條件，強(qiáng)制剝奪農(nóng)民土地所有權(quán)，產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的具體行政行為。從土地征收的公共利益性來(lái)看，土地征收方的地方人民政府除了以法律執(zhí)行者的身份作為公共利益的代言人之外，地方人民政府不應(yīng)與征收行為存在直接的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。但是，從上述農(nóng)村集體土地征收的案例可以看出，我國(guó)農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中，地方人民政府在巨大的經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，以租代征、欺騙審批、違法審批、越權(quán)審批，濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象非常普遍，一味追求“土地財(cái)政”，以行政權(quán)力代替法律，把權(quán)力當(dāng)作法律，把征收權(quán)當(dāng)成官員個(gè)人的特別提款權(quán)。我國(guó)農(nóng)村集體土地征收的補(bǔ)償費(fèi)款項(xiàng)在集體經(jīng)濟(jì)組織與個(gè)體承包戶(hù)之間的分配沒(méi)有法律明確的規(guī)定，其管理無(wú)法可依。失地農(nóng)民得到的土地征收補(bǔ)償費(fèi)要少于我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第26條之規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有?！币簿褪钦f(shuō)，土地補(bǔ)償款項(xiàng)應(yīng)在集體、承包人及使用人之間按照一定比例分配。

三、農(nóng)村集體土地征收完善路徑

（一）完善征收程序的基本原則

為了平衡各方的利益，維護(hù)國(guó)家、集體和個(gè)人的合法權(quán)益，國(guó)家設(shè)置了農(nóng)民集體土地征收程序以求實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，并促進(jìn)農(nóng)村集體土地征收的順利進(jìn)行。程序法的基本價(jià)值在于其是實(shí)體法適用的工具和手段，實(shí)體法上的正義有賴(lài)于程序法上程序正義的保障。如果沒(méi)有行政法程序上的科學(xué)立法和嚴(yán)密的保障制度，我國(guó)農(nóng)村集體土地征收的過(guò)程中就沒(méi)有正義可言，地方人民政府就會(huì)不厭其煩地濫用土地征收權(quán)嚴(yán)重地侵害、剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利。

（二）重構(gòu)土地征收的具體制度

公共權(quán)力不加以限制就會(huì)不斷膨脹、擴(kuò)張。習(xí)近平主席和李克強(qiáng)總理也多次強(qiáng)調(diào)并實(shí)踐“把權(quán)力關(guān)在籠子里”的法治觀(guān)。當(dāng)前社會(huì)治安局勢(shì)非常嚴(yán)峻，局部社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題極為突顯。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題俗稱(chēng)“三農(nóng)問(wèn)題”，“三農(nóng)問(wèn)題”關(guān)系到我國(guó)建設(shè)具有中國(guó)特色社會(huì)主義和諧社會(huì)成敗的首要問(wèn)題。非法征收農(nóng)民集體土地引發(fā)的問(wèn)題日益尖銳，集體上訪(fǎng)、群體流血沖突不斷上演，農(nóng)村集體土地征收的問(wèn)題就成為社會(huì)穩(wěn)定不可回避的問(wèn)題。只有解決好“三農(nóng)問(wèn)題”，我們才能貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家才能夠長(zhǎng)治久安。季衛(wèi)東教授認(rèn)為：“程序的對(duì)立物是恣意?！睆埼娘@教授認(rèn)為：“正當(dāng)法律程序是權(quán)力制衡的機(jī)制，正當(dāng)程序通過(guò)抑制、分工等功能對(duì)權(quán)力進(jìn)行制衡，法律程序以其特有的功能補(bǔ)充了實(shí)體法控制權(quán)力的不足，達(dá)到權(quán)力與權(quán)利的平衡、效率與自由的協(xié)調(diào)、形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的結(jié)合?！毙姓沙绦蜃鳛橐?guī)范行政權(quán)，體現(xiàn)行政行為形式合理性的行為過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要前提，而行政程序法發(fā)達(dá)與否，是衡量一國(guó)行政法治程度的重要標(biāo)志之一。

（三）構(gòu)建規(guī)范多元的救濟(jì)機(jī)制

法律對(duì)于公民權(quán)利、自由規(guī)定得再完備、列舉得再全面，如果在這些權(quán)利和自由受到侵犯之后，公民無(wú)法獲得有效的法律救濟(jì)的話(huà)，那么，這些法律上規(guī)定的權(quán)利和自由都將會(huì)成為一紙空文。農(nóng)民土地權(quán)利受到侵害時(shí)，要得到有效的法律救濟(jì)當(dāng)然非常困難，起訴到法院，基于地方保護(hù)主義一般法院不受理。所以集體上訪(fǎng)、群體流血沖突，只能暫時(shí)緩和矛盾，失地農(nóng)民與地方政府的征收糾紛仍然不能得到根本上的解決。行政法上的法律救濟(jì)主要是在行政行為給公民權(quán)益造成侵害或者不合理負(fù)擔(dān)的情況下，根據(jù)公民的請(qǐng)求，通過(guò)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)防止和排除其侵害或者負(fù)擔(dān)，以保護(hù)、救濟(jì)公民的權(quán)利。

在加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的治國(guó)方針下，我們應(yīng)以農(nóng)民權(quán)利保障為中心，改革當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度中尚存的缺陷，建構(gòu)具有中國(guó)特色的集體土地征收補(bǔ)償制度。

[1]董哲.論美國(guó)土地征收中的事先程序[J].赤峰學(xué)院學(xué)報(bào).2015.

[2]張千帆.中國(guó)土地制度的對(duì)話(huà)與爭(zhēng)鳴[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào).2017.