行政法規(guī)清理的功能分析
——行政法規(guī)清理功能的障礙研究系列（一）

劉 卓

（473300 中共河南社旗縣委黨校 河南 南陽(yáng)）

行政法規(guī)清理的功能分析
——行政法規(guī)清理功能的障礙研究系列（一）

劉 卓

（473300 中共河南社旗縣委黨校 河南 南陽(yáng)）

行政法規(guī)的清理主要有著摸底、審查和歸納總結(jié)的三大功能。摸底功能即對(duì)已頒布行政法規(guī)的情況進(jìn)行摸底；審查功能即對(duì)行政法規(guī)合法性的審查；歸納總結(jié)功能即歸納總結(jié)出今后行政立法的經(jīng)驗(yàn)。三大功能的發(fā)揮，對(duì)于完善我國(guó)行政法規(guī)的制定具有著重要意義。

行政法規(guī)；清理；功能

2007年2～8月間，國(guó)務(wù)院法制辦針對(duì)1949年建國(guó)以后到2006年底發(fā)布的655件行政法規(guī)，進(jìn)行了第五次全面清理工作。這使得行政法規(guī)的清理成為了學(xué)術(shù)研究的長(zhǎng)期熱點(diǎn)。

行政法規(guī)的清理具有多種功能，它對(duì)于我國(guó)推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)具有這巨大的意義。目前，實(shí)現(xiàn)行政法規(guī)的清理功能仍然具有著不少的障礙，為進(jìn)一步探討實(shí)現(xiàn)行政法規(guī)清理功能的障礙消除，作為行政法規(guī)清理功能的障礙研究系列之一，筆者擬略述淺見(jiàn)，以求教于大方之家。

行政法規(guī)清理的功能有很多，如摸底功能、審查功能、建議功能、分析功能、編纂功能總結(jié)功能等，但主要發(fā)揮作用的功能主要有以下三種：

一、摸底功能：對(duì)已頒布行政法規(guī)的情況進(jìn)行摸底

在國(guó)務(wù)院第五次清理的655件行政法規(guī)、規(guī)章中，615件被提出要求廢止、失效或修改的建議，無(wú)任何建議的只有40件。這其實(shí)是由政府機(jī)關(guān)、專家、公眾對(duì)655件法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行了摸底，通過(guò)他們對(duì)法規(guī)的時(shí)效、內(nèi)容、實(shí)際執(zhí)行情況、立法性質(zhì)進(jìn)行合法性檢查，實(shí)現(xiàn)了法規(guī)清理的摸底功能。

二、審查功能：對(duì)行政法規(guī)合法性的審查

其審查功能主要表現(xiàn)在：一是對(duì)法規(guī)的時(shí)效及壽命進(jìn)行審查；二是對(duì)行政法規(guī)與上位法之間是否沖突進(jìn)行審查；三是行政法規(guī)之間的內(nèi)容是否沖突進(jìn)行審查；四是對(duì)行政法規(guī)內(nèi)容與當(dāng)時(shí)的監(jiān)督管理制度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況、發(fā)展形勢(shì)要求、民生情況趨勢(shì)是否相符合進(jìn)行審查；五是對(duì)這些法規(guī)是否得到了有力的執(zhí)行和關(guān)注進(jìn)行審查。

與上位法不銜接、相抵觸是行政立法的“高壓線”。對(duì)行政法規(guī)的審查可以實(shí)現(xiàn)行政立法與上位法的銜接，與之相抵觸的則可以及時(shí)被發(fā)現(xiàn)，以便及時(shí)對(duì)“不合法”的行政法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。結(jié)合原有行政法規(guī)的修改、廢止工作范疇，清理可以實(shí)現(xiàn)審查的功能。

三、歸納總結(jié)功能：歸納總結(jié)出今后行政立法的經(jīng)驗(yàn)

行政法規(guī)的清理不僅可以實(shí)現(xiàn)行政法規(guī)的摸底和審查功能，從而促進(jìn)行政法的立、改、廢，更重要的是，通過(guò)法的清理，立法主體可以從中總結(jié)一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)可以得到執(zhí)行的，評(píng)價(jià)良好的行政法規(guī)立法經(jīng)驗(yàn)要發(fā)揚(yáng)，對(duì)無(wú)法執(zhí)行的、無(wú)實(shí)際效果的行政法規(guī)立法經(jīng)驗(yàn)在今后的立法中要盡加以避免。從這個(gè)意義上講清理現(xiàn)存行政法規(guī)，也是為以后的立法準(zhǔn)備條件。其歸納總結(jié)功能表現(xiàn)在：一是對(duì)通過(guò)行政法規(guī)清理對(duì)行政立法中共同的存在的問(wèn)題作梳理，二是對(duì)這些發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與分析，三是對(duì)分析的結(jié)果做總結(jié)，四是歸納出立、改、廢工作的內(nèi)在規(guī)律。

在立法中，“立、改、廢”是不可缺少的工作環(huán)節(jié)，這三者組成了立法工作的完整概念，而行政法規(guī)清理主要就是指現(xiàn)存行政法規(guī)的修改和廢止，一下子就承擔(dān)了其中的兩個(gè)環(huán)節(jié)，顯然可以將其看作是立法工作的重要組成。只有通過(guò)法規(guī)清理，即對(duì)現(xiàn)存行政法規(guī)與時(shí)俱進(jìn)的清理，才能最全面地找出制度建設(shè)中存在的共同問(wèn)題，研究行政立法環(huán)節(jié)中“改”和“廢”的內(nèi)在規(guī)律，厘清這兩者與行政立法中“立”的關(guān)系，才能夠完成制度建設(shè)完善和立法后的評(píng)估工作。因此，總結(jié)行政法規(guī)清理對(duì)提高行政立法質(zhì)量具有很強(qiáng)參考作用，從這個(gè)意義上來(lái)講，比單純的立法環(huán)節(jié)，法律制定更為重要，因?yàn)檫@關(guān)乎法律的效力和法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

行政法規(guī)摸底、審查和歸納總結(jié)三大功能的發(fā)揮，對(duì)于完善我國(guó)行政法規(guī)的制定具有著重要意義。對(duì)上述功能的分析，也為我們充分認(rèn)識(shí)其積極作用，找出其實(shí)現(xiàn)障礙并努力消除奠定了基石。

[1]上海市行政法制研究所編：《關(guān)于建立和完善行政法規(guī)、規(guī)章清理制度的研究報(bào)告》,2008年1月。

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[4]周旺生.《立法學(xué)》,法律出版社,2000年版。

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[7]周旺生.《立法研究》第二卷,法律出版社,2001年版。

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[9]張引.《規(guī)章清理的操作方法》,《法制建設(shè)》,1997年第3期。

[10]徐靜琳.《地方性法規(guī)與政府規(guī)章關(guān)系論》,《政治與法律》,2008年第1期。

[11]張國(guó)衛(wèi).《行政法規(guī)規(guī)章“清障”應(yīng)引入監(jiān)督機(jī)制》,《檢察日?qǐng)?bào)》,2007年3月29日第004版。

[12]喻中.《行政法規(guī)的清理及其背后的法理》,《人民政協(xié)報(bào)》,2008年2月4日第B04版。

劉卓（1985～ ），男，河南南陽(yáng)人，中共河南社旗縣委黨校，助理講師，法學(xué)碩士，主要從事法學(xué)研究。