淺析基層檢察機關(guān)規(guī)范司法行為強化內(nèi)部監(jiān)督的改革與完善

唐王存 張 黎

（542500 廣西壯族自治區(qū)恭城縣人民檢察院 廣西 恭城）

淺析基層檢察機關(guān)規(guī)范司法行為強化內(nèi)部監(jiān)督的改革與完善

唐王存 張 黎

（542500 廣西壯族自治區(qū)恭城縣人民檢察院 廣西 恭城）

檢察機關(guān)加強執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督是“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”這一工作主題的內(nèi)在必然要求，現(xiàn)有的內(nèi)部監(jiān)督機制還存在著不足，加強和完善檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制是規(guī)范執(zhí)法行為，提高辦案質(zhì)量，廉潔檢察隊伍，提升執(zhí)法公信力的有效手段。

執(zhí)法辦案；內(nèi)部監(jiān)督機制；完善

一、改革與完善我國現(xiàn)有檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制之必要

1.改革與完善檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制是加強檢察監(jiān)督職能的客觀需要

檢察機關(guān)作為《憲法》規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，對整個國家的一切司法活動的合法性進行監(jiān)督，肩負著確保司法公平、公正的重大使命，是推進民主法治建設(shè)、維護社會安定有序的重要力量，具有十分重要的地位。

2.改革與完善檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制是提高檢察機關(guān)執(zhí)法公信力的必然要求

當(dāng)前的司法實務(wù)中，執(zhí)法不公現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致執(zhí)法公信力程度呈降低趨勢，嚴(yán)峻的社會治安形勢加劇了司法機關(guān)與人民群眾的緊張關(guān)系，迫切需要檢察機關(guān)建立健全一系列行之有效的內(nèi)部監(jiān)督機制，靠制度管人管事、規(guī)范執(zhí)法，確保辦案人員在各項執(zhí)法活動中有法可依、有章可循，努力減少執(zhí)法隨意性，防止執(zhí)法偏差，充分體現(xiàn)檢察機關(guān)執(zhí)法公信度和執(zhí)法認同感，滿足人民群眾對檢察機關(guān)的新要求新期待，在人民群眾中樹立良好的檢察形象。

3.改革與完善檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制是確保司法公正的法理使然

“公正是司法的生命”，司法公正是社會正義的一個重要組成部分。它既包括實質(zhì)公正，也包括形式公正，其中尤其以程序公正為重點。司法公正的重要意義在于它是法的內(nèi)在精神要求，是由其司法活動的性質(zhì)決定的，同時公正司法也是檢察機關(guān)自身存在的合法性基礎(chǔ)。

二、目前基層檢察機關(guān)執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督的存在形式和現(xiàn)狀

（1）各業(yè)務(wù)部門按照刑訴法規(guī)定基于案件辦理流程而存在的部門間平級監(jiān)督。如偵查監(jiān)督及公訴部門對自偵部門辦理的重大案件可提前介入進行全程監(jiān)督，并對自偵部門的逮捕、偵察活動及決定、變更或撤銷強制措施中的違法行為提出糾正意見；偵查監(jiān)督和公訴部門之間可就對方在辦案中存在的違法行為提出糾正意見等，這些都是業(yè)務(wù)科室辦理案件過程中相互擁有的監(jiān)督制約權(quán)力。

（2）上級在審核下級辦理的案件過程中形成的自上而下的上下級監(jiān)督。一是上級檢察院各業(yè)務(wù)部門對下級檢察院對口部門業(yè)務(wù)上的監(jiān)督檢查，如自偵案件逮捕權(quán)必須上提一級。二是基層檢察院內(nèi)部科長、局長、主管檢察長等對案件逐級審批，對案件事實認定、適用法律及辦案人執(zhí)法行為合法性進行監(jiān)督審查，也是上下級監(jiān)督的具體體現(xiàn)。

（3）紀(jì)檢監(jiān)察部門通過查處違紀(jì)違法案件、組織辦案科室填報執(zhí)法檔案、扣押凍結(jié)涉案款物表格，對具體案件和具體辦案人員進行的點式監(jiān)督。一是紀(jì)檢監(jiān)察部門通過查辦上級交辦案件、自行受理案件和其他途徑轉(zhuǎn)來的涉檢舉報案件，就舉報人對特定案件辦理程序、適用法律和辦案人執(zhí)法廉潔自律等方面反映的情況進行審查和監(jiān)督；二是通過審查執(zhí)法檔案和扣押凍結(jié)涉案款物報表對執(zhí)法行為的廉潔性進行監(jiān)督。

三、目前檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督模式存在的不足和原因

（1）部分領(lǐng)導(dǎo)和干警對內(nèi)部監(jiān)督工作認識上的誤差，導(dǎo)致監(jiān)督工作難以有效開展。領(lǐng)導(dǎo)對監(jiān)督工作重要性的認識往往是此項工作是否能得到有效開展的重要因素，個別領(lǐng)導(dǎo)出于對單位名譽、自身政績和年底考核成績的擔(dān)憂，使監(jiān)督工作不能得到全面落實，更對干警監(jiān)督意識形成了錯誤的影響和引導(dǎo)。還有的干警錯誤地認為內(nèi)部監(jiān)督是對“自己人”的不信任，對內(nèi)部監(jiān)督工作抱有抵觸情緒，這些因素都形成了不良的監(jiān)督環(huán)境和監(jiān)督氛圍，給內(nèi)部監(jiān)督工作的開展帶來了障礙。

（2）現(xiàn)行考核機制存在局限性和片面性，使監(jiān)督者不敢監(jiān)督，監(jiān)督工作流于形式。個別領(lǐng)導(dǎo)及干警對內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的錯誤認識和抵觸情緒，使負有監(jiān)督職責(zé)的人員在監(jiān)督工作中倍感壓力。且由于民主測評作為個人晉級晉職的重要參考，卻不時被個別人作為發(fā)泄不滿情緒的工具，使監(jiān)督者被動地產(chǎn)生畏難情緒，嚴(yán)重影響了監(jiān)督工作的正常開展，這也是部門間平級監(jiān)督流于形式的重要原因。

（3）執(zhí)法辦案監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不甚合理，使監(jiān)督主體缺乏監(jiān)督實力。目前檢察機關(guān)執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作主要由紀(jì)檢監(jiān)察部門通過檢務(wù)督察的方式進行，此機構(gòu)設(shè)置存在兩個弊端，一是非業(yè)務(wù)科室人員監(jiān)督辦案業(yè)務(wù)，容易讓人感覺有越權(quán)之嫌，且綜合科室人員對檢察業(yè)務(wù)熟悉程度的不足和辦案經(jīng)驗的欠缺，使監(jiān)督工作存在先天不足；二是所有案件的最后審批者均為主管檢察長或檢察長，這就形成了由一般干警監(jiān)督上級領(lǐng)導(dǎo)的不利局面。

（4）個別內(nèi)部監(jiān)督考量內(nèi)容設(shè)計不科學(xué)，導(dǎo)致監(jiān)督效率低下?，F(xiàn)有監(jiān)督工作中的部分內(nèi)容設(shè)計不合理，缺乏監(jiān)督實效。如現(xiàn)行的執(zhí)法檔案，基層檢察機關(guān)在業(yè)務(wù)部門人員少、任務(wù)重的情況下，辦案人感覺填寫執(zhí)法檔案增加了工作負重，普遍對此項工作存在抵觸和畏難情緒，執(zhí)法檔案經(jīng)常不能按時上報，辦案人員經(jīng)常以“無、正常、好”等簡單字眼進行敷衍填報，使此項監(jiān)督工作難以收到實效。

四、基層檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)掌握的基本原則

作為對權(quán)力的一種制衡，監(jiān)督工作不僅是對權(quán)力的再分配，也是保證權(quán)力得到公正實施的重要措施之一。但監(jiān)督不能漫無邊際、隨心所欲，也要遵循一系列基本原則。

（1）保障執(zhí)法、促進公正原則。檢察機關(guān)的主要工作職能就是執(zhí)法，內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督必須圍繞檢察工作的業(yè)務(wù)工作核心進行，要以保障執(zhí)法工作正常開展、保證法律的統(tǒng)一實施、促進執(zhí)法工作公正準(zhǔn)確為根本目標(biāo)和基本原則建立監(jiān)督體系。

（2）講求效率、減少程序原則。隨著社會主義法治進程的不斷加快以及與國際社會接軌的要求，人民群眾的人權(quán)思想、人權(quán)意識越來越強烈，對法律的要求越來越高。

（3）重在實效、符合實際原則。把重點崗位、重點人員列為內(nèi)部監(jiān)督和制約的重點，把著眼點放在主要業(yè)務(wù)部門、主要辦案人、主要領(lǐng)導(dǎo)上，在此基礎(chǔ)上建立和完善相關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度，搭建內(nèi)部監(jiān)督平臺。

（4）長效規(guī)范、絕對權(quán)威原則。執(zhí)法工作是一項永久工程，規(guī)范執(zhí)法的機制要保持相對穩(wěn)定性、一致性和持久性。同時，監(jiān)督能否為正確行使權(quán)力起到積極作用，還要看監(jiān)督是否有權(quán)威性和剛性，是否有堅強有力的后盾作保障，是否有保障內(nèi)部監(jiān)督權(quán)正確行使和充分發(fā)揮效力的條件，是否有專門的機構(gòu)組織實施。因此，檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，必須以機關(guān)內(nèi)最高層次下發(fā)的決定為依據(jù)，以機關(guān)內(nèi)最高層次的督促檢查來保證落實，以規(guī)范執(zhí)法行為為目的、以長期有效為出發(fā)點、以權(quán)威作保障，明確規(guī)則，劃定標(biāo)準(zhǔn)，讓執(zhí)法者在規(guī)則范圍內(nèi)完成“規(guī)定動作和自選動作”，確立行使內(nèi)部監(jiān)督者的地位，給與其充分行使權(quán)力的條件，保證執(zhí)法工作在法律的框架內(nèi)公平、公正進行。

五、進一步加強執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督的途徑和措施

（1）扭轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”的監(jiān)督意識，樹立正確的榮譽觀和政績觀。領(lǐng)導(dǎo)干部必須要帶頭監(jiān)督，敢于自爆家丑，才能真正樹立起監(jiān)督的權(quán)威性和警戒性，才能為建樹政績打下堅實的隊伍基礎(chǔ)，不斷提高自身執(zhí)政公信力，進一步提升檢察機關(guān)執(zhí)法公信力；同時領(lǐng)導(dǎo)干部也要自覺接受監(jiān)督，以“其身正，不令而行”，有效引導(dǎo)全體干警的自我約束意識和被監(jiān)督意識，真正發(fā)揮監(jiān)督的預(yù)警作用。

（2）優(yōu)化監(jiān)督機構(gòu)的合理設(shè)置，為內(nèi)部監(jiān)督有效運行打好框架基礎(chǔ)。要想使內(nèi)部監(jiān)督工作取得實效，首先要保證監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性。

（3）加強執(zhí)法規(guī)范化的相關(guān)制度建設(shè)和落實，使執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督有據(jù)可依。最高人民檢察院下發(fā)的《檢察機關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》，對各項檢察業(yè)務(wù)工作內(nèi)容、工作流程、工作環(huán)節(jié)的各項標(biāo)準(zhǔn)和要求進行了規(guī)范，為內(nèi)部監(jiān)督工作的開展提供了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。在嚴(yán)格落實執(zhí)法規(guī)范化的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)進一步建立和落實與之相配套的其他機制：一是建立落實具有監(jiān)督制約機制的人事管理制度，如重點業(yè)務(wù)部門、重點崗位的負責(zé)人、干警輪崗制度；二是建立落實執(zhí)法崗位的責(zé)任分工和連帶責(zé)任制度，進一步增強執(zhí)法辦案過程中的前后階段和上下級之間監(jiān)督的責(zé)任感和主動性；三是建立落實科學(xué)的執(zhí)法崗位責(zé)任追究制度。以科學(xué)管理、分級負責(zé)為原則，明確案件主辦人責(zé)任、科室負責(zé)人復(fù)核責(zé)任、主管檢察長審批責(zé)任、檢委會研究決定責(zé)任的認定和承擔(dān)方式，可有效解決職責(zé)不清、責(zé)任推諉、懲處不力等問題。

（4）科學(xué)設(shè)計監(jiān)督內(nèi)容，使內(nèi)部監(jiān)督有的放矢。執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督涉及全院所辦理案件的各個環(huán)節(jié)和方面，在時間和人力資源有限的情況下，不可能將所辦案件全部納入監(jiān)督范圍，這就要求我們必須科學(xué)設(shè)計監(jiān)督范圍和內(nèi)容，選準(zhǔn)監(jiān)督重點。對于一般案件的監(jiān)督筆者認為應(yīng)至少涵蓋以下八個方面的內(nèi)容，即程序是否合法、辦案或羈押期限是否超期、強制措施及其變更是否得當(dāng)、扣押凍結(jié)涉案款物是否合法、罪名認定是否準(zhǔn)確、證據(jù)收集是否充分確鑿、法律文書是否完備、執(zhí)法過程是否廉潔公正。而對執(zhí)法活動中易發(fā)執(zhí)法不公、不廉的關(guān)鍵崗位和重點辦案環(huán)節(jié)，主要包括反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴等部門及其辦理案件中不立、不捕、不訴、撤案、改變強制措施、扣押凍結(jié)涉案款物、法院判無罪等情況，更應(yīng)列為執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督的重中之重。

[1]李媛媛.《試論檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的完善》[J].《經(jīng)濟研究導(dǎo)刊》，2011（26）.

[2]閆秀鎖，許斯文，王羽菁.《完善檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制研究》[J].《天津法學(xué)》，2012（2）.

[3]李明蓉.《完善檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作機制》[N].檢察日報，2013年2月1日第3版.