論檢察建議制度的完善

榮 生

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

論檢察建議制度的完善

榮 生

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

檢察建議書是檢察機(jī)關(guān)重要的法律文書，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、加強(qiáng)被建議單位內(nèi)部管理監(jiān)督制度、預(yù)防并減少違法犯罪的一種有效手段和途徑。然而，在相關(guān)法律條文中，卻鮮有檢察建議的規(guī)定，使得檢察建議工作雖然備受重視，卻難免流于形式。文章通過(guò)對(duì)現(xiàn)行檢察建議不足的調(diào)查和檢察建議制度立法的必要性可行性分析，得出《人民檢察院組織法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察建議權(quán)，從而促進(jìn)檢察建議制度的完善，使檢察建議切實(shí)取得成效。

檢察建議；立法完善；效果

檢察建議，通常是檢察機(jī)關(guān)在履行法定職能過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在管理制度等方面，存在導(dǎo)致犯罪或者其他違法行為發(fā)生的漏洞后，主動(dòng)向該單位告知并且提出預(yù)防和進(jìn)行補(bǔ)救的主張。是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。如何正確理解和把握檢察建議的價(jià)值？如何科學(xué)規(guī)范地運(yùn)用檢察建議及在立法上進(jìn)一步完善檢察建議？筆者結(jié)合基層檢察工作實(shí)際，進(jìn)行了粗淺的探討。

一、加強(qiáng)檢察建議制度立法工作，明確檢察建議的法律地位

檢察建議發(fā)揮作用須經(jīng)過(guò)一個(gè)從檢察向行政、管理的轉(zhuǎn)化過(guò)程。檢察建議由檢察機(jī)關(guān)向受建議單位提出，必須在建議單位與被建議單位之間發(fā)生轉(zhuǎn)化之后才能實(shí)際發(fā)揮作用，并產(chǎn)生一定的效果。檢察建議發(fā)揮作用的過(guò)程實(shí)際是一個(gè)從檢察向行政、向管理轉(zhuǎn)化的過(guò)程，需要通過(guò)行政、管理的手段才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的力量。該過(guò)程可以細(xì)分為兩個(gè)方面，一個(gè)是正向的轉(zhuǎn)化過(guò)程，即檢察機(jī)關(guān)向受建議單位提出建議，受建議單位采納和實(shí)施檢察建議。同時(shí)存在一個(gè)反向的過(guò)程，即反饋:受建議單位向建議單位反饋對(duì)檢察建議的意見。這兩個(gè)過(guò)程是動(dòng)態(tài)的互動(dòng)關(guān)系，當(dāng)互動(dòng)達(dá)到一定的平衡，建議轉(zhuǎn)化結(jié)束。檢察建議的效果可以直接體現(xiàn)出其價(jià)值。檢察建議也可能無(wú)法真正發(fā)揮作用，如果是檢察建議本身的問題，應(yīng)由建議單位重新修正。如果受建議單位因受到人為因素的影響，無(wú)正當(dāng)理由不予采納，可以向該單位的上級(jí)單位提出建議或者通報(bào)情況，通過(guò)上級(jí)單位來(lái)促使其實(shí)施。

首先在全國(guó)人大沒有對(duì)檢察建議制度進(jìn)行立法完善之前，應(yīng)由最高人民檢察院對(duì)檢察實(shí)踐中有關(guān)檢察建議的一些成功經(jīng)驗(yàn)、做法進(jìn)行全面系統(tǒng)的歸納和整理，以司法解釋的形式頒布實(shí)施，同時(shí)最高人民檢察院應(yīng)積極與最高人民法院、國(guó)務(wù)院有關(guān)部委進(jìn)行協(xié)商，聯(lián)合發(fā)布在各自部門具有普遍約束力的文件，對(duì)檢察建議的適用原則、適用范圍、適用程序、適用效力等作出明確具體規(guī)定，以取得有關(guān)單位和部門的支持，保障檢察建議制度的順利實(shí)施。其次應(yīng)充分利用將來(lái)《人民檢察院組織法》和刑事、民事、行政三大訴訟法進(jìn)行修改的時(shí)機(jī)，在這些法律中增加檢察建議制度的規(guī)定?！度嗣駲z察院組織法》綜合規(guī)定人民檢察院的檢察建議權(quán)，三大訴訟法則基于各自的訴訟特點(diǎn)分別規(guī)定檢察建議在訴訟行為中的具體應(yīng)用，前者應(yīng)側(cè)重于基本規(guī)定，后者則應(yīng)側(cè)重于較為具體的規(guī)定，從基本法律制度上保障其具有較強(qiáng)的法律強(qiáng)制力。

對(duì)檢察實(shí)踐中有關(guān)檢察建議的好經(jīng)驗(yàn)和做法，可以由最高人民檢察院進(jìn)行系統(tǒng)的歸納和整理。在全國(guó)人大對(duì)《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》進(jìn)行修改時(shí)，提出增加規(guī)定檢察建議的立法建議，使之法律化，從基本法律制度上保障其具有約束力。對(duì)檢察建議進(jìn)行立法完善之前，可由最高人民檢察院與最高人民法院、國(guó)務(wù)院各部委進(jìn)行協(xié)商，聯(lián)合發(fā)布在各自部門具有普遍約束力的規(guī)范性文件，對(duì)檢察建議的適用原則、范圍和效力等做出明確規(guī)定，以取得社會(huì)各界的支持，減少檢察建議在實(shí)踐中遇到的阻力。

二、加強(qiáng)檢察建議制作的規(guī)范化、程序化建設(shè)，提高檢察建議的質(zhì)量

要進(jìn)一步完善檢察建議的制作、審批和發(fā)送程序，對(duì)檢察建議書的制作格式、內(nèi)容的審查、發(fā)送的主體、檢察建議書的送達(dá)等等，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要做出詳細(xì)、具體的規(guī)定，使檢察建議工作步入規(guī)范化、制度化的軌道，真正提高檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的水平。一是要明確規(guī)定檢察建議的發(fā)送范圍。首先人民檢察院可以向本院所辦理案件的發(fā)案單位提出檢察建議。需要向發(fā)案單位的上級(jí)單位或者有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出檢察建議的，應(yīng)當(dāng)由接受建議單位的同級(jí)或者上級(jí)人民檢察院提出。下級(jí)人民檢察院認(rèn)為需要向上級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體提出檢察建議的，應(yīng)當(dāng)層報(bào)與該單位同級(jí)的人民檢察院決定。其次應(yīng)明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間，不能適用檢察建議；一般情況下，不能向黨委、人大發(fā)出檢察建議。二是要明確檢察建議的發(fā)送主體。檢察建議必須以檢察院的名義制作和發(fā)送，不能以院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名義制作和發(fā)送。因?yàn)樵诜缮蠙z察院是獨(dú)立的權(quán)力主體，有對(duì)外行文的資格，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只是檢察院的組成部分，不是獨(dú)立的法律權(quán)力主體，沒有以本機(jī)構(gòu)名義對(duì)外行文的資格。三是要明確檢察建議的制作、審批程序。檢察建議一般應(yīng)當(dāng)由承辦人員起草，部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)審批，內(nèi)容重大、復(fù)雜的檢察建議還要經(jīng)過(guò)檢察委員會(huì)審批。四是要完善、豐富檢察建議的內(nèi)容。檢察建議的內(nèi)容是衡量檢察建議質(zhì)量高低的重要標(biāo)志。質(zhì)量高的檢察建議，應(yīng)當(dāng)有事實(shí)依據(jù)，并且符合法律、法規(guī)及其他規(guī)定，建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體明確，從實(shí)際出發(fā)，切實(shí)可行。檢察建議一般應(yīng)包括以下內(nèi)容：?jiǎn)栴}的來(lái)源或提出建議的起因；提出建議所依據(jù)的事實(shí)和法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定和應(yīng)當(dāng)消除的隱患和違法現(xiàn)象；治理防范的意見和其他要求事項(xiàng)。五是要建立檢察建議備案登記制度。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要建立專門的檢察建議文書登記備案記錄制度，統(tǒng)一檢察建議的分類、編號(hào)工作。同時(shí)要進(jìn)一步加強(qiáng)檢察建議的檔案管理工作，建立專門的檢察建議檔案管理制度，使整個(gè)檢察建議工作有“檔”可查。

三、加強(qiáng)檢察建議發(fā)出后的督促落實(shí)，增強(qiáng)檢察建議的實(shí)施效果

為防止檢察建議發(fā)出后，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)對(duì)其執(zhí)行情況不聞不問，不認(rèn)真積極了解執(zhí)行情況和整改中存在的困難和問題，檢察建議實(shí)施不力的狀況，必須進(jìn)一步加強(qiáng)檢察建議發(fā)出后的督促落實(shí)措施。一是要建立檢察建議落實(shí)回訪制度。人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)了解和掌握接受檢察建議單位對(duì)檢察建議的采納落實(shí)情況，必要時(shí)可以回訪。接受檢察建議單位對(duì)檢察建議沒有正當(dāng)理由不予采納的，人民檢察院可以向其上級(jí)單位、所屬行業(yè)協(xié)會(huì)或者主管機(jī)關(guān)反映。人民檢察院在司法活動(dòng)中，對(duì)法院等機(jī)關(guān)訴訟行為提出的檢察建議，被建議單位不采納的，應(yīng)采取其他法定監(jiān)督方式或者向有關(guān)人事主管部門提出檢察建議，仍不被采納的，可以報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)決定。二是要建立檢察建議異議制度和撤銷、變更制度。被建議單位對(duì)檢察建議的內(nèi)容提出異議的，應(yīng)將不采納檢察建議的決定及理由，在規(guī)定期限內(nèi)以書面形式回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。被建議單位有異議的，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重新審查，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的，應(yīng)予撤銷；發(fā)現(xiàn)檢察建議沒有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)向被建議單位說(shuō)明理由后予以維持。檢察建議部分內(nèi)容不當(dāng)，但不影響建議效果的，應(yīng)及時(shí)向被建議單位說(shuō)明變更。發(fā)出檢察建議的本院檢察長(zhǎng)或上級(jí)檢察院發(fā)現(xiàn)檢察建議的內(nèi)容、形式、程序等不符合規(guī)定的，應(yīng)予以撤銷或變更。

要加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。被建議單位拒不落實(shí)檢察建議，或者落實(shí)不及時(shí)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況向被建議單位的主管機(jī)關(guān)通報(bào)情況，還可以向黨委、人大報(bào)告，借助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)的力量督促落實(shí)。要充分發(fā)揮主管部門的監(jiān)督作用，對(duì)于因不落實(shí)檢察建議而造成重大案件發(fā)生或其他嚴(yán)重?fù)p失的，根據(jù)規(guī)定向主管部門提出相應(yīng)處罰建議。必要時(shí)可以擴(kuò)大檢察建議的發(fā)送范圍，除送達(dá)其上級(jí)主管部門外，還可以送達(dá)行業(yè)管理部門、人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等，使該單位的問題在一定范圍內(nèi)“曝光”。為防止一些單位收到檢察建議后，將其束之高閣，不予研究落實(shí)的情況出現(xiàn)，發(fā)出檢察建議后，適時(shí)進(jìn)行回訪。對(duì)建議是否符合實(shí)際，措施是否適當(dāng)?shù)冗M(jìn)行考查，及時(shí)掌握檢察建議的落實(shí)、采納情況及落實(shí)中遇到的困難，幫助被建議單位協(xié)調(diào)、解決相關(guān)問題。被建議單位對(duì)檢察建議中的事實(shí)、整改意見提出異議時(shí)，應(yīng)對(duì)有關(guān)問題重新核實(shí)，力求對(duì)整改意見達(dá)成共識(shí)，以使檢察建議真正落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。另一方面及時(shí)了解收集被建議單位落實(shí)建議的情況。對(duì)于通過(guò)落實(shí)檢察建議取得明顯成效的單位，應(yīng)建議其上級(jí)主管部門向行業(yè)系統(tǒng)進(jìn)行推廣。

[1]梁鳳娣，顧文虎.《檢察建議基本理論問題研究》，《檢察前沿》，2009年6月.

[2]楊建順.《社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)容、路徑與價(jià)值分析》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2010年2月2日第3版.

[3]上海市嘉定區(qū)人民檢察院.《對(duì)基層檢察院推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的思考》，《法制與社會(huì)》，2010年9月（下）.

[4]林中明：《檢察官的參與，讓城市生活更美好——上海市檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新舉措頻出》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2010年6月20日第1版.